疫情防控中封鎖類措施的法治界限與反思

薛毓

摘 要：為有效防控新型肺炎疫情擴散，全國各地曾實施多種形式的封鎖措施，此類行為在法律屬性上為行政強制措施，暗含公權與私權博弈的動態平衡理念。無論從主體資格、操作程序還是手段選擇上，實施封鎖類措施均需遵循一定的法治界限。在主體適格化方面，應堅持實施主體與法律授權相統一，封鎖程度與主體權限相匹配，行政機關強制封鎖與居民群眾自我約束相結合的三重策略;在程序正當化方面，應不斷優化封鎖上報路徑和規范封鎖告知制度;在手段合理化方面，則應構建內部檢視與外部監督并舉的雙軌機制。

關鍵詞：疫情防控 封鎖類措施 行政強制 主體 程序

一、疫情防控中封鎖類措施的法律定位

2020年元月，新型冠狀病毒感染的肺炎疫情突然爆發，并逐步呈現出以武漢為中心向全國各地大肆擴散之勢。作為一起公共衛生突發事件，此次疫情具有以下典型特征。一是公共性：疫情涉及公共安全和公共利益，與每個公民的生命健康息息相關;二是突發性：疫情是在預料不及、沒有準備的情況下突然爆發的;三是未知性：疫情由一種新型冠狀病毒引起，其發生、發展和演變過程均在人們以往的認知范圍之外，難以準確把握;四是危害性：疫情可造成公民人身財產損害甚至為國家和社會生活方方面面帶來危害;五是緊迫性：疫情出于偶然，發展迅速，時間上具有明顯的壓迫性，要求人們做出最快反應來進行識別、應對與防控;六是傳染性：引起疫情的新冠病毒可通過多渠道傳播，引發傳染進而導致疫情，且易感人群范圍廣、疫情傳染速度快;七是感染率和死亡率：全國范圍內報告確診病例數與死亡病例數均曾在較長一段時間內呈現持續增長的態勢。上述七大特征粗略展露出疫情的嚴峻程度，在黨中央的指示下，全國各地各級人民政府迅速展開一系列應急防控行動。[[[] 要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位 堅決遏制疫情蔓延勢頭[N]. 人民日報，2020-01-21.]]短時間內，封城、封村、封小區、封路、封門等封鎖類措施呈現出種類眾多、形式各異的實踐樣態。

通過觀察封鎖類措施在疫情防控實踐中的廣泛運用，可以發現其具有以下三個顯著特點：其一，以實現控制肺炎疫情危險擴大、避免肺炎疫情為全國人民社會生活的各方各面帶來巨大危害的行政目的為指引;其二，不需要相對人主動申請或自覺接受，而是全國各地各級行政主體依職權單方面決定并實施的以強迫方式進行的一系列疫情防控行為;其三，借助封城、封小區、封村、封路、封門等豐富各異的實踐樣態為手段以達到“封鎖”的實際效果，進而實現疫情高效防控。這恰與行政強制的三大典型特征，目的性、強制性與手段性一一呼應。[[[] 馬懷德.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國法制出版社，2015：235.]]可見，封鎖類措施的法律屬性定位概難游離于行政強制的范疇之外。一般來說，行政強制分為行政強制執行與行政強制措施。[[[] 胡建淼.“行政強制措施”與“行政強制執行”的分界[J].中國法學，2012，（2）：90.]]根據《行政強制法》第二條對行政強制措施概念的認定，“行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為”，便不難得出，上述種種封鎖類措施正是行政機關強制決定、嚴格實施的通過限制公民人身自由以控制肺炎疫情危險擴大的一系列行政強制措施。且相較于查封、扣押、凍結等一般形態的行政強制措施，“封鎖”更像是在疫情應急防控的特殊背景下產生的一種行政強制措施新手段。

盡管封鎖類措施可視為行政強制措施新手段，但根據《行政強制法》第三條的規定，其在法律適用方面卻排除了作為常態法和一般法的《行政強制法》的普遍適用，而以《突發事件應對法》、《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》等應急法和特別法為直接適用法。且依照法律優于行政法規和特別法優于一般法的法律適用原則，上述三部直接適用法的適用順序宜排列為《傳染病防治法》、《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》。

此外，疫情防控中的封鎖類措施亦暗含著公權與私益博弈的動態平衡理念。一方面，“行政權力屬于公權力，以社會公共利益為目的”[[[] 孫笑俠.論法律與社會利益——對市場經濟中公平問題的另一種思考[J].中國法學，1995，（4）：52-60.]]，維護公益是公權力天然的使命;另一方面，“在現代法治社會中，權力的依據并不在于權力的本身，而在于民眾對權力的賦予以及民眾對權力行使的認可”[[[] 張芳.公權與私權的博弈：行政許可設定的法哲學思考[J].政法論叢，2004，（4）：20.]]，民眾通過對私權和私益的部分合理讓渡為公權力的產生提供依據。唯此，更廣泛、長遠的私益才可在公益得到穩定保障的前提下逐步實現。為盡快消除突發事件的危害，公共利益與公民個人權益難免常常被置于平衡點的兩端和博弈場的對立面。此次肺炎疫情防控下，兩者博弈的結果便是由掌握公權力的行政機關通過實施以封鎖措施為代表的一系列行政應急措施，以暫時、有限地限制公民個人出行自由、人身自由等權利為代價，來保障公共衛生和公眾健康。同時，準確評估和把握二者博弈結果的“黃金分割點”也尤為重要。如若對各式封鎖樣態不加比較，隨意選擇，那么將無法把握合適的封鎖限度，各方權益的動態平衡也將難以維系，最終便會導致控制疫情以及保障公益與私權的目的落空。

為此，本文從封鎖類措施決定作出主體的適格性、封鎖類措施實施程序的正當性以及封鎖類措施手段運用的合理性三個維度著手，全面審視封鎖類措施的合法性與合理性，以期為突發事件應對中公權力的行使明確界限。

二、封鎖類措施決定作出主體的適格性

在全國疫情防控實踐中，作出實施封鎖類措施決定的主體主要有三類：各肺炎疫情防控指揮部、各縣級以上人民政府以及村委會等自治組織。下文將基于三類主體的性質區別和不同封鎖措施實施決定權的相關法律規定對三類主體的適格性進行分析。

第一類主體：各肺炎疫情防控指揮部。根據《突發事件應對法》第八條的立法要求，縣級以上各地方人民政府可設立肺炎應急防控指揮部，由其統一領導地方疫情防控工作，遏制疫情蔓延。因此在沒有法律特別規定時，各肺炎疫情防控指揮部具有決定實施疫情應急防控強制措施的合法主體資格，如封小區、封村等。而“封城”，作為全面升級的防控措施之一，《傳染病防治法》第四十三條就其作出了特別規定：甲類、乙類傳染病暴發、流行時，縣級以上地方人民政府報經上一級人民政府決定，可以宣布本行政區域部分或者全部為疫區;國務院可以決定并宣布跨省、自治區、直轄市的疫區。省、自治區、直轄市人民政府可以決定對本行政區域內的甲類傳染病疫區實施封鎖;但是，封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區，以及封鎖疫區導致中斷干線交通或者封鎖國境的，由國務院決定。可以看出，封城決定作出主體涉及兩個行為環節：第一，決定宣布為疫區，其合法主體為縣級以上地方人民政府的上一級人民政府或國務院;第二，決定封鎖疫區，其合法主體為省、自治區、直轄市人民政府或國務院。因此，無論是對疫情嚴重的武漢市進行封鎖還是對武漢周邊抑或其他省級行政區劃內的各大中小城市進行封鎖，相對應級別的肺炎應急防控指揮部均不具有合法主體資格，實踐中的此類舉措均是突破《傳染病防治法》第四十三條對“封城”主體資格規定的違法行為。

第二類主體;縣級以上地方各級人民政府。《突發事件應對法》第四十五條和第四十九條規定，針對即將發生的突發事件的特點和可能造成的危害，縣級以上地方各級人民政府應當關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所;自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以實行封鎖危險場所、實行交通管制以及其他控制措施。據此，《突發事件應對法》明確授予了縣級以上地方人民政府實行相關封鎖措施的合法主體資格，不論出于隔絕傳染還是隔離預防，封小區、封村、封門、封路等都不會因主體資格缺陷而無效。

第三類主體：村委會等自治組織。一方面，自治組織的自發行為無法定授權。盡管《突發事件應對法》第五十五條賦予突發事件發生地的居民委員會、村民委員會和其他組織按照當地人民政府的決定、命令，組織群眾開展自救和互救的職責，《突發公共衛生事件應急條例》第四十條亦賦予相關自治組織協助衛生行政主管部門和其他有關部門做好人員的分散隔離落實工作的職責，但是不難看出，自治組織開展協助、勸導、組織、宣傳等疫情防控相關工作必須以行政機關的決定和命令為前提。況且，據基層群眾自治制度可知，村委會等基層群眾自治組織不是行政主體，無實行行政強制措施的資格和職權。因此上述法律規定并不是法律和行政法規對自治組織在應急狀態下自主決定實施封鎖類措施的法律授權，而僅可理解為堅持群眾路線和共同治理原則的一次實踐應用。另一方面，自治組織的委托行為有權力限制。如若將上述法律及行政法規的規定視作應急狀態下行政機關為提高行政效率對基層組織進行委托之舉，自治組織確可獲得一定程度的行政權。但是，《行政強制法》第十七條明確規定行政強制措施權不得委托。退一步講，即便行政應急狀態下，行政主體的行為方式不免對常態下的法律有所突破，[[[] 應松年.當代中國行政法（第五卷）[M].北京：人民出版社，2018：2123.]]且即便這一“委托”行為尚未逾越對《行政強制法》的合理突破限度，即自治組織可獲得實施行使強制措施的合法主體資格，然而其所對應的職權也應僅限于一般強度的強制措施，手段相對嚴苛的封鎖類措施是不應被包含在內的。

可見，在疫情防控實踐中，封鎖決定作出主體的錯位、缺位等違法現象頻發，這與依法抗疫的積極設想相背離，現實形勢不容樂觀。對此，應堅持實施主體與法律授權相統一、封鎖強度與主體權限相匹配、行政機關強制封鎖與居民群眾自我約束相結合的三重策略，方能確保封鎖措施在合法主體的掌握中，在規范、有序、高效的防控局面下最大程度地發揮作用，助力抗疫。

首先，實施主體應與法律授權相統一。一方面，封鎖類措施作為行政強制措施，不可避免地會對行政相對人的人身權利和財產權利產生影響。為更好地保護行政相對人的合法權益，法律必須對封鎖類措施的實施主體予以明確。且在實際實施過程中，應遵循“法無授權即禁止”的原則，無權主體不得越權決定實施封鎖。另一方面，面對公共應急事件的突發及其背后的不確定性、高風險性和強破壞力，充分運用法治，有效發揮法治的規范、引導和保障作用是必然選擇。是故，越是在防控吃緊的時候，越是要堅持包括防控措施實施主體合法在內的全方位依法防控。

其次，封鎖強度應與主體權限相匹配。封鎖類措施的實施主體不僅要具有合法主體資格，還應各自在其法定授權范圍內實施相應強度的封鎖措施。例如，需嚴格區分決定封鎖大中城市的合法主體和決定封鎖小城市的合法主體。否則，會造成權限分界不清、主體混亂，進而導致互相推諉或行為重合的亂象。毫無疑問，在嚴峻的疫情發展形勢下，這對于疫情防控工作的規范、有序、高效推進是極為不利的。

最后，行政機關強制封鎖應與居民群眾自我約束相結合。在行政機關強制封鎖依法展開的同時，各地應發揮村規民約、居民公約的作用，引導居民群眾加強自我約束和自我管理，形成群防群控的防控格局。例如，在杜絕居委會、村委會擅自采取極端措施實施封鎖之余，可要求其開展疫情防控宣傳教育等行動，鼓勵居民自行居家隔離，進行“自我封鎖”以平穩渡過疫情。

三、封鎖類措施實施程序的正當性

行政強制程序是指行政主體實施行政強制行為時所應遵守的方式、步驟、時限和順序等要素所構成的一個行為連續過程。[[[] 胡建淼.行政強制[M].北京：法律出版社，2002：226.]]恣意的對立面是程序，“程序是一種理性選擇的保障機制，是對行為的抑制，是實現實體權利義務的合法方式和必要條件”[[[] 孫笑俠.法律對行政的控制——現代行政法的法理解釋[M].山東：山東人民出版社，1999：227.]]。不可否認，突發事件中的行政強制措施背后是一種強大的、集中的、程序簡化的國家權力。但正如孟德斯鳩所言，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”[[[] 孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁琛，譯.北京：商務印書館，1982：154.]]，易言之，一旦權力失去制約將極易被濫用。因此“行政法要求沒有不受控制的權力”[[[] 孫笑俠.法律對行政的控制——現代行政法的法理解釋[M].山東：山東人民出版社，1999：24.]]，而程序正當便是制約行政權力肆意擴張的一道重要關卡。在疫情防控中，封鎖措施的實施也必然要嚴格遵循程序規定，主要表現在上報和告知兩個環節中。

（一）上報程序需精簡高效

據《傳染病防治法》第四十二條的規定，封閉可能造成傳染病擴散的場所時，縣級以上地方人民政府需報經上一級人民政府決定。據《傳染病防治法》第四十三條的規定，實施封城措施的第一步要求縣級以上地方人民政府報經上一級人民政府決定宣布本行政區域部分或者全部為疫區。然反觀此次疫情防控實踐操作，鮮有相關責任行政機關依法履行上報程序，隨意省略上報程序者比比皆是。可見，在追求行政效率的利益偏好驅使下，封鎖的法定前置上報程序也不免流于形式，各地紛紛上演著“自行決定、自我實施”式的封鎖劇目。

為激活上報程序的實踐運用，改變上報程序“名存實亡”的困境，促進上報程序精簡高效，發揮上報程序在行政決策中的優益性，優化上報路徑實為可行之策。

首先，關于不同樣態封鎖措施上報程序的相關規定，必須明確化、法定化，以為行政機關在執法過程中提供清晰有力的程序法律指引。其次，在行政形式主義傾壓的危險下，行政機關應不斷增強自身程序觀念，不斷加強對正當程序原則的實質性要義的理解，嚴格履行封鎖事前上報程序。再次，應不斷推動構建上下級行政機關間融洽高效的互聯互動關系，提高上報工作效率，減少上報獲批阻力，引導下級行政機關主動上報，積極上報，避免其逐漸走向“自我決策、自冒風險、自負盈虧”的單向閉合疫情防控治理軌道中。最后，還需適度發揮上下級行政機關間的領導與被領導、監督與被監督的關系，一旦發現上報程序缺失，法定被上報行政機關應立即問責下級責任行政機關并敦促其彌補相關漏洞。

（二）告知程序需及時準確

從哈貝馬斯交往行為理論的視角來看，行政主體沒有偏見，聽取相對人的意見，并說明行政行為的理由，在程序上才符合基本的交往理性，這三項要素是正當法律程序的核心。[[[] 劉東亮.什么是正當法律程序[J].中國法學，2010，（4）：76.]]誠然，一個提供了理由的決定固然未必是準確或體現了正義的，但沒有任何理由加以支持的決定僅僅從形式上看就是令人難以接受的。換言之，由于這樣的決定總是更容易與恣意和專斷相聯系，其正當性將不可避免地受到質疑。[[[] 彭修凱.論行政程序說明理由制度[J].當代法學，2002，（6）：11.]]可見說明理由是保障程序理性的手段之一，聽取相對人意見亦是同理。因此，在行政系統內部的上報程序依法落實之余，行政機關亦應依法履行告知程序，保護相對人合法權益。具體到封鎖類措施的實施過程，告知程序便是要求行政機關主動聯系被封鎖區域居民，及時并準確地告知其封鎖決定及合法依據，聽取被封鎖區域居民的質疑與陳述，并對此進行科學考量與妥善回應，最終做出理性決策。同時，《行政強制法》法第二十條亦規定，采取了限制人身自由的強制措施后，實施行政強制措施的目的已經達到或者條件已經消失時，應當立即解除該強制措施。然而，部分行政機關在片面理解從快從嚴的疫情防控要求下，選擇隨意省略告知程序，而忽視對行政相對人的合法權益保障。例如，在未滿足依法出示相關證件，履行相關審核手續，告知封鎖依據，聽取相對人的意見等條件下，以疫情緊急為由實施直接、簡單、粗暴、強硬的封鎖;亦有個別地區在疫情取得有效控制后既不立即解除封鎖，也不告知當地居民實際情況，而仍偏執地選擇繼續實行嚴厲的封門政策。這些行為雖披著“積極防控疫情、保障居民生命安全”的外衣，其下卻掩蓋著侵犯公民知情權等合法權益的違法行為，實為自欺欺人的“拆東墻補西墻”之行徑。

為解決告知程序在封鎖實踐中不受重視和日漸僵化的問題，應盡快規范告知制度。由此，毋庸置疑行政機關需首先增強自身程序觀念和保障相對人合法權益的責任感，嚴格依法履行封鎖告知程序。與此同時，行政機關應正視提高行政效率與維護程序正當的良性因果關系。行政效率要求行政機關在行使其職能時，力爭以盡可能快的時間，盡可能少的人員，盡可能低的經濟耗費，辦盡可能多的事情，取得盡可能大的社會、經濟效益。[[[] 陳麗琴，祝建兵.試論行政程序、公平與效率的辯證統一關系[J].行政論壇，2004，（1）：17.]]然而，追求行政高效的前提在于確保行政決策的合法性和科學性，而堅持程序正當恰是實現這一前提的必要條件。從這一角度來看，堅持程序正當亦是實現行政高效的必要條件。且不可否認，以程序正當為原則的行政告知會使得行政行為的路徑明確、操作迅捷，其方式、方法、時限、步驟、救濟途徑等告知相對人后，會使雙方溝通順暢、消除誤解、減少沖突。[[[] 閻鐵毅，王國聚.論行政行為的告知[J].法學雜志，2014，（1）：89.]]可以說，當一套符合執法實踐的告知程序系統逐步成形并開始發揮其本身的功能價值時，行政效率之提高便指日可待了。總之，在封鎖措施實施過程中，履行法定告知程序不是阻礙疫情高效治理的元兇，故意忽視法定告知程序亦不是提高疫情防控效率的良徑。此外，作為一種程序性法律行為，行政告知不僅是行政主體的法定職責，也體現著尊重個人尊嚴、維護個人權利的程序價值。[[[] 王立勇.論正當程序中的說明理由制度[J].行政法學研究，2008，（2）：61-62.]]相對人應積極樹立被告知意識，明確未獲告知或告知要求被拒時的有效救濟途徑。不法情況一旦發生，相對人便可主動要求行政機關彌補告知瑕疵并承擔相應的法律后果，以此方可倒逼行政機關及時、準確、規范告知。

四、封鎖類措施手段運用的合理性

《突發事件應對法》第十一條規定，有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應;有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。此條規定要求行政機關在疫情防控中對于是否要采取封鎖措施以及要采取何種強度的封鎖措施進行合理衡量。這一過程正是比例原則在公私權益博弈中的具體運用。關于比例原則的基本內涵，大陸法系國家代表性的觀點認為有三個方面：（1）妥當性原則。指法律所規定的手段、方式或行政主體行使行政權力所采取的措施、方法應有助于行政目的的實現，否則即違反妥當性原則。（2）必要性原則。指在多種可達成行政目的的方法、措施中，必須選擇給予人民權利最少或最溫和侵害的方法，不能超出必要的限度，否則即違反了該原則。（3）均衡原則。指行政主體所采取的行政處分雖然是達成目的所必要，但不可給予人民過度（即超過行政目的的價值）負擔。[[[] 陳新民.德國公法學基礎理論（下冊）[M].山東：山東人民出版社，2001：369-371.]]

事實上，各封鎖類措施的合理性限度與其實施目的密切相關。綜觀各式封鎖類措施，根據其實施目的的不同，大致可分為兩類：為隔絕傳染而封鎖和為隔離預防而封鎖。而存在于上述兩類之中的封門和斷路兩種封鎖樣態無論基于何種出發點，都不符合比例原則的要求，因此宜將其單獨歸納為“過度預防”一類進行合理性分析。

第一，為隔絕傳染而封鎖較合理。此類封鎖是指針對疫情嚴重地區封城、封村、封小區、封路等。以封鎖疫情爆發嚴重的傳染源場所為手段，可在很大程度上隔斷疫情嚴重地區以“人傳人”方式向疫情輕微地區傳播新型冠狀病毒，從而保障全國疫情防控大局穩定，甚而為各疫情輕微地區強力支援疫情嚴重地區提供前提。顯然，此類封鎖符合“公權力行為的手段必須能夠促進所追求目的的實現” 的妥當性原則要求[[[] 劉權.目的正當性與比例原則的重構[J].中國法學，2014，（4）：134.]]。其次，疫情嚴重地區病毒傳播途徑多、速度快、致命性強，為防止脆弱且唯一的生命成為僥幸之下的犧牲品，必須采取最強有力的封鎖類措施將其隔絕，因此滿足必要性原則。同時，對于封鎖地區人民居民，通過臨時限制出行自由來保障生命安全和精準、高效救治，其所獲的利益遠大于所受負擔;而對于封鎖地區外的居民來說，封鎖可使其感染肺炎的可能性在私權幾乎未遭侵害的情況下大大降低，因此，此類封鎖亦符合均衡原則。

第二，為隔離預防而封鎖欠合理。此類封鎖是指針對疫情尚未爆發地區封村、封小區、封路等。出于保護易感地區免受疫情侵害，采取封鎖措施可有效降低病毒傳入幾率，故此類封鎖符合妥當性原則。然而，通過參考各地區與疫情嚴重地區的實際距離、人員的流動性、疫情傳染嚴重性等因素，筆者認為，對于疫情未感地區可由居民自行消毒預防代替實施封鎖，而對于疫情輕微感染地區，可通過有限封閉預防代替完全封鎖。雖然這些措施的有效性可能略顯不足，但僅為隔離預防而實施過于嚴苛的封鎖措施亦實有“大炮打小鳥”之嫌。因此，此類封鎖與必要性原則相要求的“相對最小損害性”相違。[[[] 劉權.論必要性原則的客觀化[J].中國法學，2016，（5）：188.]]此外，封鎖對居民的出行自由權造成的侵害性可謂最大，相較于避免遭受疫情侵染的風險，居民負擔過重，不符合均衡原則。

第三，過度防控下的封鎖不合理。此類封鎖是指針對疫情嚴重地區封門、疫情尚未爆發地區斷路的行為。首先，針對封門行為而言：封門確可降低病毒傳播幾率和肺炎感染幾率，有助于實現增強疫情防控和保障居民生命健康的目的，符合妥當性原則;但是，封門屬于嚴重限制居民人身自由的行為，無論疫情何以嚴重，都沒有理由選擇以強制封門為手段進行預防，完全可選擇程度相符的封小區、封村等措施取而代之，因此，封門不符合必要性原則;同時，居民在被封門的狀態下遭受的人身自由受限的侵害遠大于其所獲利益，因此違反均衡原則。其次，針對斷路行為而言：斷路切斷了與外界的物理聯系，確可阻止病毒傳入，有助于實現疫情防控的目的，符合妥當性原則;然而，斷路過于極端、激進，實乃溫和度低侵害性大的封鎖措施，實為違背必要性原則之舉;且斷路還忽視了運輸醫療物資、生活用品等客觀交通需要，給居民正常生活和醫療救治帶來不利影響，可以說，它既沒有將犧牲減少到最低程度，還造成“對個人的損害超過社會利益”的不當局面，不符合均衡原則的實質要求。[[[] 李燕.論比例原則[J].行政法學研究，2001（2）：39.]]

上述封鎖類措施的種種欠合理和不合理現象均折射出行政應急治理的盲目性和脆弱性。為提升疫情防控治理水平，確保“封鎖”在合理限度內發揮最大作用，應構建內部檢視與外部監督并舉的雙軌機制。

行政機關需進行內部檢視，避免封鎖措施一刀切和簡單化。具言之，在堅持依法防控的同時，行政機關應抑制過度的抗疫熱情，充分考慮群眾的經濟承受能力和疫情防控的實際需要，把握封鎖措施的實施必要和封鎖的合理限度，做到求是防控，科學防控。

空間上，要針對差異精準防控。各地方行政機關應提高精準決策水平，根據不同區域疫情發展狀況的差異采取相對應級別的封鎖措施來替代一刀切的運動式執法，實現精準防控。據此，針對疫情嚴重地區，可在必要情況下實施合法限度內最為嚴厲的封鎖，甚至疊加采取兩種以上的封鎖形式，盡可能控制疫情發展;針對疫情輕微地區，可以采取對出行自由限制較為低弱的封鎖措施，如封小區，并結合實施人員登記、嚴格消毒等手段進行有效防控;而針對零感染地區，則可以暫不實施封鎖類措施，通過大力宣傳等方式提高居民對肺炎疫情的認知和警惕即可。

時間上，要針對變化調整策略。各地方行政機關應提高靈活應變、妥善協調和科學研判的行政應急治理能力，根據疫情風險等級變化的不同階段隨時調整防控策略。據此，在疫情爆發初期，應及時啟動突發公共衛生事件一級響應，并采取合法限度內最為嚴厲的封鎖措施，強力控制疫情的變化和發展;待疫情蔓延速度降低，可以適當減弱封鎖強度，例如解除封城、小區和村莊由徹底封鎖轉為有限封閉等;在疫情得到徹底控制階段，則應解除全部封鎖類措施，保持公共場所清潔消毒，提醒易感人群做好防護即可。

此外，應重視對地方各級行政機關的外部監督，建立過度防控行為舉報與警示通報制度。具言之，積極動員廣大居民和組織，監督并舉報行政機關在疫情防控中采取的偏激過度及粗暴的運動式執法行為，若查經屬實，則由國務院相關部門在全國范圍內對該行為進行警示通報。這一制度既可保障居民的參與權、知情權，又可警示行政機關在疫情防控工作中時刻保持冷靜理性，時刻牢記審慎用權，避免違法行為的發生對國家和人民群眾造成不可挽回的損害。

五、結語

正如洛克所言，“政府所有的一切權力，既然只是為社會謀幸福，因而不應該是專斷的和憑一時高興的，而是應該根據既定的和公布的法律來行使;這樣，一方面使人民可以知道他們的責任并在法律范圍內得到安全和保障，另一方面，也使統治者被限制在他們的適當范圍內，不致為他們所擁有的權力所誘惑，利用他們本來不熟悉或不愿承認的手段來行使權力，來達到上述目的”。[[[] 洛克.政府論[M].葉啟芳，瞿菊農，譯.北京：商務印書館，1996：86.]]無論何時，依法行政都是行政機關執法的第一準則，依法應急都是提高突發事件治理能力的堅定基石。我們必須正視本次疫情下各式封鎖措施實施過程中出現的種種缺陷與瑕疵，反思主體的適格性，程序的正當性以及手段的合理性，進而探尋主體適格化，程序正當化及手段合理化的有效路徑，從而堅定決心，團結力量，共同戰役。此外，封鎖類措施作為疫情防控的必然選擇，不免被視作區域一體化協同發展戰略強勢推進下的“一盆冷水”。當單獨治理、個體發展逐漸被新時代摒棄，全國上下享受著區域集中優勢帶來的巨大紅利時，我們應時刻保持理性，竭力避免全方位一刀切的發展模式，以長遠穩健的目光為區域一體化發展留出充足而合理的封鎖式應急治理空間。