新政府會(huì)計(jì)制度下高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究
——以財(cái)政性科研項(xiàng)目為例

呂蓓蓓 王青 劉天真 王芬（青島科技大學(xué)計(jì)財(cái)處 山東青島 266000）

一、新政府會(huì)計(jì)制度與高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)

（一）新政府會(huì)計(jì)制度概述

2017年財(cái)政部出臺(tái)的《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》（財(cái)會(huì)[2017]25號(hào)）自2019年1月1日起正式執(zhí)行，標(biāo)志著政府會(huì)計(jì)改革邁出了里程碑式的重要一步。舊制度下僅進(jìn)行收付實(shí)現(xiàn)制下的預(yù)算會(huì)計(jì)核算已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要，所以新政府會(huì)計(jì)制度引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制下的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算。收付實(shí)現(xiàn)制以現(xiàn)金的實(shí)收或?qū)嵏稙闃?biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)本期收入或費(fèi)用；權(quán)責(zé)發(fā)生制則認(rèn)為收入或費(fèi)用的確認(rèn)應(yīng)以歸屬期為標(biāo)準(zhǔn)。

新政府會(huì)計(jì)制度引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的原因在于：首先，權(quán)責(zé)發(fā)生制下的政府會(huì)計(jì)信息可以更加全面準(zhǔn)確地反映政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況。其次，權(quán)責(zé)發(fā)生制更能體現(xiàn)政府受托責(zé)任的履行情況，并為利益相關(guān)者提供決策參考信息。以固定資產(chǎn)計(jì)提折舊為例，在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，高校固定資產(chǎn)按一定年限計(jì)提折舊，可以更加全面準(zhǔn)確地反映高校的資產(chǎn)負(fù)債等會(huì)計(jì)信息，同時(shí)，高校與國(guó)內(nèi)外其他企事業(yè)單位等采用相同的會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，將使得高校的財(cái)務(wù)報(bào)告提供的信息更加具有可比性，有利于對(duì)公共資金的使用情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

（二）高校開展財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)

高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)是基于高校的戰(zhàn)略目標(biāo)、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)高效的方法對(duì)高校的教學(xué)、科研等活動(dòng)的執(zhí)行情況及資金投入、效益產(chǎn)出情況進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，從而為高校的高質(zhì)量發(fā)展提供借鑒的一種活動(dòng)。

關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)，理論界普遍認(rèn)為是美國(guó)學(xué)者Freeman在1984年出版的《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》一書中提出的利益相關(guān)者管理理論，該理論指出企業(yè)在日常管理活動(dòng)中要綜合平衡不同利益相關(guān)者之間的利益要求。利益相關(guān)者理論不認(rèn)同傳統(tǒng)的追求大股東利益最大化的觀點(diǎn)，而是重視所有利益相關(guān)者對(duì)組織的貢獻(xiàn)，即追求各利益相關(guān)者總體利益最大化。

對(duì)高校而言，利益相關(guān)者也分為內(nèi)部和外部?jī)深悾瑑?nèi)部利益相關(guān)者包括一線教學(xué)科研人員，科技處、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處等行政部門工作人員以及提供后勤保障支持的人員；外部利益相關(guān)者包括國(guó)家、地方各級(jí)政府部門，與高校有項(xiàng)目合作關(guān)系的企事業(yè)單位，其他高校等。高校的教學(xué)與科研活動(dòng)復(fù)雜多樣、具有不同特點(diǎn)，這就決定了高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性，需要關(guān)鍵利益相關(guān)者的參與合作。高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)利用利益相關(guān)者理論，對(duì)高校的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行層層分解，建立相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，并基于各利益相關(guān)者的訴求傾向穩(wěn)步實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者之間的利益平衡。

（三）政府會(huì)計(jì)改革對(duì)高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的影響

新政府會(huì)計(jì)制度下雙功能、雙基礎(chǔ)、雙報(bào)告的核算體系使得預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)之間實(shí)現(xiàn)了適度分離并相互銜接，既能在權(quán)責(zé)發(fā)生制下反映政府的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)及其受托責(zé)任履行情況，又能在收付實(shí)現(xiàn)制下反映預(yù)算收支的執(zhí)行情況，可以為全面實(shí)施財(cái)務(wù)績(jī)效管理提供質(zhì)量更高的會(huì)計(jì)信息基礎(chǔ)。具體表現(xiàn)在，新政府會(huì)計(jì)制度下的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)增加了收入、費(fèi)用兩個(gè)核算要素，引入了應(yīng)收和應(yīng)付款項(xiàng)的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)固定資產(chǎn)采用折舊的方式計(jì)入成本或費(fèi)用，這些調(diào)整有助于修正單位財(cái)務(wù)報(bào)表中關(guān)于財(cái)務(wù)狀況及運(yùn)行成本的偏差，對(duì)提高單位的財(cái)務(wù)績(jī)效管理水平具有重要意義。同時(shí)，新政府會(huì)計(jì)制度明確了預(yù)算會(huì)計(jì)的核算內(nèi)容并調(diào)整了預(yù)算會(huì)計(jì)相關(guān)科目，把核算范圍定義為納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金（包括庫存現(xiàn)金、銀行存款等）收支業(yè)務(wù)，并建立了預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)相對(duì)應(yīng)的會(huì)計(jì)核算科目體系，為更完善地履行預(yù)算會(huì)計(jì)的基本職能（即反映預(yù)算收支及監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行）提供了條件。

二、高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的現(xiàn)狀

目前，部分高校雖已開展財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，但受各種因素影響，基本處于自評(píng)階段，對(duì)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性認(rèn)識(shí)不足，且缺乏完善統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系，加之實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果流于形式，沒有得到很好的利用，未能達(dá)到提高財(cái)政資金使用效益的目標(biāo)。具體表現(xiàn)在：

（一）高校對(duì)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性認(rèn)識(shí)不足

主要表現(xiàn)在：項(xiàng)目申報(bào)部門只將項(xiàng)目資金的申請(qǐng)作為重點(diǎn)，過于關(guān)注能否取得資金支持，忽略了資金的投入產(chǎn)出比；財(cái)務(wù)部門雖然按照上級(jí)要求完成了基本的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但未從學(xué)校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)進(jìn)行深入研究和思考，而是將其作為一項(xiàng)常規(guī)工作，財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作流于形式。

（二）缺乏完善統(tǒng)一的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

一個(gè)項(xiàng)目能夠以一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)投入創(chuàng)造出越多的價(jià)值，則該項(xiàng)目越有效率。由于高校的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源復(fù)雜，管理標(biāo)準(zhǔn)不一，不同類型高校的辦學(xué)層次、教學(xué)水平、科研能力等方面存在很大差異，導(dǎo)致財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)在財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建中，對(duì)于指標(biāo)如何選取、怎樣將其轉(zhuǎn)化為量化標(biāo)準(zhǔn)、如何因校而異與實(shí)際情況合理結(jié)合等，不同學(xué)者還沒有達(dá)成共識(shí)。

（三）缺乏有效的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果跟蹤反饋機(jī)制

構(gòu)建一套良好的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)制度不能沒有監(jiān)督機(jī)制的參與，否則容易導(dǎo)致財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果流于形式，無法形成一個(gè)良好的制度環(huán)境。由于缺乏財(cái)務(wù)管理監(jiān)控體系，在開展財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的過程中容易出現(xiàn)漏洞。如果脫離了財(cái)務(wù)績(jī)效管理的核心，內(nèi)部監(jiān)督控制無法滿足高校的實(shí)際需求，則不利于及時(shí)反饋和糾正評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)水平的提升也將產(chǎn)生影響。因此高校需要建立一套完善的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，對(duì)財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)行全面管理。

三、高校財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架建設(shè)——以財(cái)政性科研項(xiàng)目為例

（一）財(cái)政性科研項(xiàng)目的定義

所謂財(cái)政性科研項(xiàng)目，是指國(guó)家各部委、省市政府及其他政府部門撥付指定用途資金的科技項(xiàng)目（包括國(guó)家基金委撥款的國(guó)家自然科學(xué)基金、學(xué)校社科基金等），其與非財(cái)政性科研項(xiàng)目的主要區(qū)別在于資金的來源不同，因?yàn)樨?cái)政性科研項(xiàng)目的資金來源于公共財(cái)政，代表公眾利益，因此在資金的管控上更為嚴(yán)格。

近年來，國(guó)家在財(cái)政上大力支持科技創(chuàng)新研究，一方面，通過加大財(cái)政投入激發(fā)科技創(chuàng)新活力；另一方面，致力于建立有效的科技創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制。如何做好財(cái)政性科研項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理工作，確保財(cái)政資金規(guī)范運(yùn)作，同時(shí)更好地適應(yīng)科研活動(dòng)的規(guī)律和特點(diǎn)，從而發(fā)揮財(cái)政資金的最大效益，對(duì)各高校完善財(cái)務(wù)績(jī)效管理機(jī)制提出了更高要求。對(duì)財(cái)政性科研項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)已成為當(dāng)前急需解決的問題，也是目前政府、高校以及社會(huì)各界普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。本文擬就財(cái)政性科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)置進(jìn)行探討，為高校的科技管理決策提供科學(xué)和有效的依據(jù)，提高高校科研項(xiàng)目的質(zhì)量管理水平。

（二）相關(guān)政策意見梳理

本文梳理了國(guó)家出臺(tái)的與財(cái)政性科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的政策意見，這些政策意見為構(gòu)建高校財(cái)政性科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系提供了依據(jù)和參考。財(cái)政部、科技部于2006年發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國(guó)辦發(fā)[2006]56號(hào)），明確提出要逐步建立科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度。財(cái)政部于2013年發(fā)布了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》 （財(cái)預(yù)[2013] 53號(hào)），其中“項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架”設(shè)置了三個(gè)層次，一級(jí)指標(biāo)分為投入、過程、產(chǎn)出和效果，二級(jí)指標(biāo)分為“項(xiàng)目立項(xiàng)”“資金落實(shí)”“業(yè)務(wù)管理”“財(cái)務(wù)管理”“項(xiàng)目產(chǎn)出”和“項(xiàng)目效益”，三級(jí)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，約為30項(xiàng)左右。2018年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā) [2018]25號(hào)）著力解決當(dāng)前科研績(jī)效管理中存在的突出問題，明確了強(qiáng)化科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的四個(gè)措施，推進(jìn)實(shí)行科研項(xiàng)目績(jī)效分類評(píng)價(jià)。

（三）財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

本文依據(jù)上述文件，并充分考慮了財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果使用主體的信息需求和財(cái)政性科研項(xiàng)目的核算特點(diǎn)，構(gòu)建了投入、過程、產(chǎn)出和效果四個(gè)維度下的三級(jí)共性財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)根據(jù)科研項(xiàng)目類型將部分三級(jí)指標(biāo)再細(xì)化為四級(jí)個(gè)性指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目績(jī)效分類評(píng)價(jià)的目標(biāo)。

1.共性指標(biāo)構(gòu)建。構(gòu)建過程如下：一級(jí)指標(biāo)沿用“項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架”中的“投入”“過程”“產(chǎn)出”和“效果”四個(gè)共性指標(biāo)。二級(jí)指標(biāo)的設(shè)置遵循國(guó)家對(duì)于財(cái)政性科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的總體要求，對(duì)高校財(cái)政性科研項(xiàng)目研究的整體流程進(jìn)行了梳理和總結(jié)，關(guān)注利益相關(guān)者的利益訴求，抓住重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如財(cái)務(wù)管理、結(jié)題驗(yàn)收等，進(jìn)行歸類總結(jié)并制定財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，力爭(zhēng)做到財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)在科研項(xiàng)目管理中的全覆蓋。三級(jí)指標(biāo)根據(jù)財(cái)政性科研項(xiàng)目的資源投入、管理要求及產(chǎn)出性質(zhì)等特征，通過深度訪談科研人員、職能管理部門工作人員、財(cái)務(wù)專家等，對(duì)各方面反饋意見進(jìn)行整理歸納，最終形成18個(gè)三級(jí)指標(biāo)，對(duì)高校財(cái)政性科研項(xiàng)目支出展開全方位、多角度的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。共性指標(biāo)框架體系如下頁表1所示。

表1 財(cái)政性科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架體系

表2 財(cái)政性科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)四級(jí)個(gè)性指標(biāo)

上述指標(biāo)框架中的三級(jí)指標(biāo)共包含9個(gè)定量指標(biāo)、8個(gè)定性指標(biāo)和1個(gè)定性定量復(fù)合指標(biāo)。科研活動(dòng)中的產(chǎn)出成果數(shù)量等指標(biāo)比較容易量化，能夠比較直觀地反映科研項(xiàng)目的產(chǎn)出水平，可以按照設(shè)定的量化指標(biāo)計(jì)算得分；對(duì)于部分難以量化考核的指標(biāo)如制度健全性等，建議組織技術(shù)專家、管理專家和財(cái)務(wù)專家等根據(jù)每項(xiàng)指標(biāo)的相關(guān)信息給出分值；對(duì)于定性定量復(fù)合指標(biāo)，可通過對(duì)定量計(jì)算得分和專家評(píng)分加權(quán)得到最終分值。

2.個(gè)性指標(biāo)構(gòu)建。根據(jù)國(guó)發(fā)[2018]25號(hào)文件精神，將科研項(xiàng)目分為基礎(chǔ)研究類、技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類兩大類，并對(duì)產(chǎn)出成果數(shù)量、產(chǎn)出成果質(zhì)量及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益三個(gè)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化，實(shí)行科研項(xiàng)目績(jī)效分類評(píng)價(jià)。

構(gòu)建思路如下：基礎(chǔ)研究類科研項(xiàng)目是為了獲得關(guān)于現(xiàn)象和可觀察事實(shí)的基本原理和發(fā)展規(guī)律而進(jìn)行的實(shí)驗(yàn)理論研究，需要重點(diǎn)評(píng)價(jià)新發(fā)現(xiàn)、新原理、新方法、新規(guī)律的重大原創(chuàng)性和科學(xué)價(jià)值，其研究成果以學(xué)術(shù)論文和著作、專利為主要形式；技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)類科研項(xiàng)目通常是針對(duì)某一特定的實(shí)際應(yīng)用目的而進(jìn)行的獨(dú)創(chuàng)性研究，主要聚焦影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的關(guān)鍵問題，需要重點(diǎn)評(píng)價(jià)其在打造行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展標(biāo)桿中發(fā)揮的作用，研究成果以新產(chǎn)品、新技術(shù)、新方法或發(fā)明專利為主。相關(guān)四級(jí)個(gè)性指標(biāo)如表2所示。

本文所構(gòu)建的財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系能夠評(píng)估高校財(cái)政性科研項(xiàng)目的發(fā)展情況，同時(shí)可以作為財(cái)務(wù)管理部門財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的組成部分。由于新政府會(huì)計(jì)制度在實(shí)施的過程中會(huì)不斷完善，評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定需要在財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐中不斷變化，并結(jié)合不同高校自身特色及工作要求有所調(diào)整，以滿足不同高校財(cái)務(wù)管理的特殊需求。