對建設中國特色現代醫院管理制度的思考

[摘要] 建立健全現代醫院管理制度是我國五項基本衛生醫療制度的重要組成部分，也是公立醫院改革的目標模式。目前，現代醫院管理制度建設進入了全新的階段。在此基礎上，深入研究現代醫院管理制度內涵、政策要義及需要破解的問題，有利于各地結合實際，不斷創新中國特色現代醫院管理制度的實施路徑，加快推進現代醫院管理制度的落地。

[關鍵詞] 現代醫院管理制度;治理體系;內部管理制度

[中圖分類號] R19 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-5654（2020）07（b）-0036-04

Thoughts on Building a Modern Hospital Management System with Chinese Characteristics

LI Xi-qin

National Health Commission Cadre Training Center， Beijing， 100024 China

[Abstract] Establishing and improving a modern hospital management system is an important part of my country's five basic health care systems， and it is also the target model of public hospital reform. At present， the construction of modern hospital management system has entered a brand new stage. On this basis， an in-depth study of the connotation， policy implications， and issues that need to be resolved in the modern hospital management system is conducive to combining actual conditions in various regions， continuously innovating the implementation path of the modern hospital management system with Chinese characteristics， and accelerating the implementation of the modern hospital management system.

[Key words] Modern hospital management system; Governance system; Internal management system

公立醫院是我國醫療服務體系的主體，對維護人民健康，實現健康中國目標發揮著主導作用。人民健康需求的不斷增長，醫改的不斷深入、新技術的不斷出現對公立醫院治理提出了新的要求。建立現代醫院管理制度，實現醫院治理能力現代化是建設現代醫院的必然要求，也是公立醫院改革的目標模式。2017年國務院辦公廳《關于建立現代醫院管理制度的指導意見》提出了到2020年“基本建立權責清晰、管理科學、治理完善、運行高效、監督有力的現代醫院管理制度”總目標[1]。目前，現代醫院管理制度建設進入了全新的階段，取得了階段性成效。在此基礎上，深入研究現代醫院管理制度內涵、政策要義及需要破解的難題，對各地結合實際，積極探索創新，加快推進現代醫院管理制度建設具有借鑒意義。

1? 建立什么樣的現代醫院管理制度

1.1? 政策要求和安排

現代醫院管理制度是我國的一種制度創新，它是適應我國社會主義市場經濟體制要求和醫療衛生事業改革發展需要的必然選擇。國家對建立現代醫院管理制度的頂層設計，層層遞進，出臺了一系列政策，對中國特色的現代醫院管理制度進行詮釋。現代醫院管理制度是“醫院在新型的公共治理框架下形成政府、所有者代表與醫院之間責任和權利關系的一系列制度安排”[2]，主要解決3個層面的問題，一是宏觀層面外部治理問題，即政府如何管理醫院，為醫院管理創造條件和環境。外部治理關鍵是建立健全醫院治理體系，政府部門理順外部治理關系，明晰政府與醫院、社會與醫院以及相關利益方的關系，核心是對公立醫院作為法人實體的權責界定;二是中觀層面的法人治理問題，即實現政府治理與醫院內部治理相互結合的有效形式問題。法人治理，是政府作為所有者對經營者的一種監督和制衡機制，在合理界定和配置所有者和經營者之間的權責關系基礎上，建立決策、執行、監督相互分工、相互制衡的運行機制，落實公立醫院獨立法人地位。現代醫院管理制度的核心即是落實法人治理制度;三是醫院的微觀治理問題，即醫院如何自我管理。科學規范的管理制度是實現醫院的科學化、規范化、精細化管理的保證。不斷完善醫療質量、人力資源、資產財務、信息管理等核心的內部管理制度，建立科學決策機制、實行民主管理，加強醫院文化建設、實施全面惠民便民服務等制度建設。加強醫院黨的領導和黨的建設。科學的內部管理制度是落實法人治理的必要條件。現代醫院管理制度實質上是在維護公立醫院公益性的基礎上，通過探索政事分開、管辦分開，落實公立醫院法人地位，完善優化醫院內部管理制度等方式，激發公立醫院內生動力，進一步提高公立醫院運行績效，保障公立醫院可持續發展，實現為人民提供質優價廉的服務，維護人民健康的目標。

1.2? 政策推進和成效

各地按照中央改革方向和政策精神，因地制宜，制定當地的實施方案，不斷進行實踐創新，積極探索符合當地實際的科學有效的路徑，推進現代醫院管理制度建設。2018年12月開始，從國家層面遴選北京醫院等148家醫院開展試點工作，對重點任務進行部署，在國家試點基礎上，各省陸續開展了省級試點醫院，在明確政府和醫院權責、落實法人治理制度、實現醫院規范化、科學化管理方面進行了有益的探索和突破，下一步將總結推廣試點經驗，發揮示范作用，引領各地實踐創新現代醫院管理制度實現形式。

2? 現代醫院管理制度建設需要突破的問題

建立現代醫院管理制度是一個長期的、復雜的過程，涉及政府、醫院及其他的相關利益方等多個方面，在外部治理和內部管理上目前仍需要突破一些關鍵問題。

2.1? 政府與醫院間的關系不清晰問題

隨著公立醫院改革的深入，政事分開、管辦分開的問題仍然是焦點、難點問題。相關法律法規缺失，導致具體實施過程中“無法可依，無章可循”，政事分開難以全面展開，改革成效不顯著。其主要原因在于“政府改革力度不足，公立醫院自主化邊界不清晰”[3]，政府多部門干預醫院的運營管理，無法賦予公立醫院運營管理自主地位。政府職能錯位，對公立醫院的舉辦、監管職責普遍存在著缺位、越位;政府舉辦主體責任不清，財政投入嚴重不足，醫療服務定價過低，醫保支付方式等不完善、不科學。政府部門對公立醫院監管職能分散在各相關部門，部門間缺乏溝通協作，各自為政，多頭監管，難以形成合力，監管效率低下。目前政府對公立醫院的監管主要是行業監管，而對公立醫院的運行監管嚴重缺位。同時，對醫院和院長考核機制不完善、不科學，一定程度上偏離了公益性導向。相關法律法規、監管配套政策以及權力制約體系的缺失，導致政府和醫院間權責不清，政府對公立醫院大包大攬，嚴重影響公立醫院的運行效率，同時，也造成由于權責邊界不清而難以問責。

2.2? 醫院的經營自主權難以落實的問題

從公立醫院法人治理機制探索進展情況來看，盡管各地結合實際進行了一系列有益的探索，但進展成效不明顯。由于存在著醫院所有權、經營權、決策權、監督權等權力主體界定不明確，相應責任和權利分布邊界不清等方面問題，導致醫院法人治理機制無法建立，醫院法人主體地位無法落實，醫院自主經營權、決策權亦無法保障。主要體現在：醫院對其經營的資產擁有使用權，但人事權和內部收益分配權等問題沒有解決，醫院無法根據運營管理的需要對相關的人、財、物等進行自主調配和使用，無法主導醫院的改革發展，尤其是醫院編制、薪酬制度、績效考核、服務價格等方面問題一直是困擾和阻礙公立醫院發展的突出問題，嚴重影響醫院運行效率和可持續發展。由于相關激勵與約束機制的缺失，一方面醫院改革的內在動力不足，即便推行了一些改革舉措，其改革的成效也難以達到預期的目標，長此以往，勢必造成醫院運營管理效率低，醫院的發展嚴重受阻。另一方面，監管約束不到位，導致一些醫院出現盲目追逐經濟利益，一定程度上偏離正確的發展方向，背離社會公益性目標。目前，法人治理機制不明晰的問題仍然普遍存在，下一步還需要進一步在明晰各相關利益方權責邊界關系，不斷完善健全其內部權力制衡體系上進行研究探索。

2.3? 醫務人員績效和薪酬分配的關系問題

多年來，醫院的績效考核體系和薪酬分配制度一直制約著醫院的運行效率和可持續發展。醫院實行編制管理，定崗定編，編制數多年未變，由于編制飽和，醫院無法根據發展的需要自主選聘人才，人才需求問題難以解決，而且“編外人員有很多形式，同崗不同薪”，造成一系列問題[4]，嚴重影響了醫務人員的積極性。同時，由于現行的定價機制和補償機制的局限性，醫療服務價格沒有真正體現醫務人員的勞動服務價值，一定程度上對醫務人員的利益造成影響。醫院薪酬制度設計不合理，績效考核體系不科學，業務績效與收入直接掛鉤，容易誘發大處方、大檢查等誘導需求和過度醫療的逐利行為，背離了醫院的社會公益目標。

2.4? 醫院管理效率低的問題

多數醫院內部管理組織架構不合理，職能整合和優化程度低，管理制度不夠健全，缺乏頂層統籌設計。由于受傳統的管理體制慣性的影響，對醫院管理創新的緊迫性重視不夠，管理創新動力不足，對市場等外部因素的影響反應遲鈍，比如，缺乏成本控制意識和風險防范意識，醫院財務管理模式仍相對落后，醫院信息化體系建設、信息共享和反饋機制不健全，人才隊伍建設不到位等，導致醫院管理效率低下，嚴重影響醫院的服務能力和服務效率。

3? 建立現代醫院管理制度對策建議

建立中國特色的現代醫院管理制度就是從我國的政治、社會、經濟狀況出發，根據衛生健康事業發展的要求，以保障人民健康為目標，通過建立健全體制機制，完善管理制度，不斷激發公立醫院內生力，調動社會資本的積極性，提高醫療衛生服務效率和可持續性。在這個過程中，需要政府、醫院的魄力、智慧和治理能力和社會的協同治理。

3.1? 理順外部治理體系

3.1.1 明確政府舉辦職責? 落實政府對公立醫院的舉辦職能是建立健全治理體系的前提。政府作為公立醫院出資方，通過建立統一高效的專門機構代表政府統籌履行辦醫職責，探索建立議事協調機制，統籌協調當前政府部門間的協同配合，提高對公立醫院的治理能力和治理效率。比如，有些地方成立醫院管理委員會和醫院管理中心，代表政府對公立醫院資源配置、組織結構、財政收支預算、薪酬制度等行使重大決策職責，破解目前補償機制、支付方式、服務價格、薪酬制度等方面存在的問題;健全對公立醫院的補償機制，解決財政補償滯后和缺位問題，確保公立醫院的公益性;完善支付方式，優化醫保付費設計，激發醫院主動控費的內在動力，降低成本，提高效率，讓醫保基金發揮最大的效益;完善定價格機制，確保醫療服務價格真正體現醫務人員勞動價值;完善人事薪酬制度，體現醫療衛生行業特點，保護醫務人員的積極性;完善公立醫院激勵約束機制，突出其公益性導向等。在統籌政府辦醫職責、探索管辦分開實現形式上，北京、上海、深圳、三明等地區進行了有益的探索，取得了較大突破。

3.1.2 履行政府對醫院的監管職能? 落實政府的監管職能是推進公立醫院治理體系建設的保證。當前，要加強行業監管和運行監管法律層面的頂層設計，完善相關法律法規。運行監管是實現管辦分開的前提，政府應明晰對公立醫院運行監管的職能范圍，主要對醫院的“服務效率、資產安全、履行公益性責任”[5]等進行監管，形成有效約束，提高運行監管效率，確保公立醫院的發展方向和運行效率，達成政府舉辦公立醫院的目標。在行業監管上，建立綜合監管制度，研究完善相關法律法規、制定區域衛生規劃，科學配置資源，加強對醫療質量安全、醫療費用、不規范醫療行為的監督，規范醫療服務秩序。在發揮政府監管職能的基礎上，形成由醫院相關利益方共同參與的社會監督、行業自律的多元治理格局。

3.1.3 落實公立醫院經營管理自主權? 建立法人治理制度是現代醫院管理制度的核心。作為法人主體，公立醫院對政府授予其經營的資產，享有占有、使用、（部分）收益和處分的權利，并承擔相應義務和民事責任[6]。公立醫院承擔自主辦院、自主管理的責任，通過完善法人治理結構，建立醫院產權所有人和醫院相關利益方共同構成的決策機制，各權力主體在權力范圍內行使職責，共同參與醫院管理，決策權、經營權、監督權相互分離、相互制衡，對醫院政策、財政、醫療質量等方面的重大問題做出決策并監督其貫徹實施。醫院院長以獨立法人的身份，依法依規進行經營管理，行使內部人事管理、機構設置、人員招聘和人才引進、年度預算執行等自主權。享有人事管理自主權，從醫院戰略發展出發，綜合考慮醫院人才發展規劃，在編制總量內按照有關規定面向社會招聘引進所需人才。隨著公立醫院改革的不斷深入，社會資本的融入，探索多元化產權模式，激發活力，提升競爭力。在保障公立醫院經營管理自主權的同時，強化對公立醫院的監管、考核和問責，確保公立醫院運營與政府監管目標一致，踐行政府舉辦公立醫院初心和社會目標，防止出現經營者對所有者利益背離。

3.2? 加強醫院內部管理

3.2.1 制定醫院章程，統領醫院運行? 醫院章程是醫院的基本綱領和行動準則，對醫院性質、辦院宗旨、價值理念以及醫院運行管理等進行規范，統領醫院的運行發展。醫院章程是醫院依據國家相關法律法規制定，并經特定程序審批，具有權威性、約束性，一旦生效，必須嚴格遵守和執行。因此，制定醫院章程必須依據特定的程序來實施，動員醫院職工廣泛參與，凝聚共識，結合自身建設和發展的特點，將醫院優秀的文化、價值理念凝煉出來，將醫院治理的優勢和成果穩定和規范下來，使醫院章程真正體現醫院的價值追求，成為全體員工的共同遵循的標桿。醫院黨組織對醫院章程的制定和實施發揮領導和監督作用，同時要充分發揮工會、職工代表大會等組織的監督作用。醫院應當結合自身發展和改革的實際，不斷完善醫院章程的內涵。

3.2.2 健全醫院決策機制? 科學高效的決策機制是醫院科學管理的關鍵。實行黨委領導、院長負責，發揮專家治院的作用。實行以職工代表大會為基本形式的民主管理制度。規范相關制度和程序，按照職責要求，院長辦公會有權對涉及醫院行政、業務事項做出決定，但對關乎醫院發展規劃、“三重一大”的重大事項及關系職工切身利益的重要事項須經黨委集體討論作出決定。

3.2.3 健全醫院內部管理制度? 科學的管理制度是醫院實施科學化、規范化管理、實現可持續發展的基礎和前提。醫院的改革發展是一個不斷突破、不斷創新的過程，需要不斷更新管理理念、創新管理方式方法，健全管理制度，為醫院的改革發展提供制度機制上的支撐和保障。對照《指導意見》中管理制度框架內容和要求，修訂完善醫院業務管理、人員管理、財務管理等相關制度，理清制度間的內在聯系，確保制度間的科學性、系統性和相關管理政策的延續性。通過規范內部管理，形成管理融合力，實現醫院的規范化、精細化管理，提升醫院管理和運行效率。

3.2.4 加強醫院的文化建設? 加強文化建設是公立醫院治理和健康發展的必然要求，沒有醫院文化的繁榮興盛，就沒有公立醫院的健康發展和良性運轉。科學認識和把握醫院文化建設的發展規律，以醫療衛生行業職業精神為基石，培育和凝練醫院獨特的體現醫院共同價值觀和人文理念的優秀醫院文化，激發職工為人民健康服務的“文化自覺”，全心全意為人民健康服務，推進健康中國建設。

3.3? 加強黨的領導和黨的建設

加強黨的全面領導是中國特色社會主義的本質特征，也是建設中國特色現代醫院管理制度的根本保證。

3.3.1 將黨的領導貫穿于醫院管理全過程? 加強黨對公立醫院的領導是建立健全現代醫院管理制度的基本內容和應有之義。按照黨的建設要求，將黨對公立醫院的領導貫穿法人治理全過程。醫院黨政班子成員按照程序“雙向進入、交叉任職”，發揮黨委在決策、執行、監督的各個環節的領導作用，確保黨組織意圖在決策中得到充分體現，保證黨的各項方針政策在醫院的貫徹執行，不斷夯實黨的執政基礎。

3.3.2 實行黨委領導下的院長負責制? 黨委領導下的院長負責制是加強黨對公立領導的制度安排。要按照要求，結合醫院實際，積極穩妥地推進落實。醫院黨委對醫院進行全面領導，發揮把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用。黨委實行集體領導和個人分工相結合，實行民主基礎上的集中，保證醫院各項決策與黨的路線方針政策保持一致。黨委支持院長的工作。醫院院長負責醫院的行政業務工作，對醫院內部行政事務進行管理，接受黨委的領導，執行黨委的決定。當前，還需要按照要求進一步完善相關制度，明確和細化黨委和院長的權責，嚴格規范相關會議制度、議事規則和決策程序等，使黨委和行政的關系更加明晰，職責更加明確，做到決策科學、執行高效、監督有力，共謀醫院改革發展事業，為醫院改革發展保駕護航。黨委還要進一步加強思想政治工作和醫德醫風建設，強化隊伍管理和人才工作，推進完善醫院、社會共治共享機制。黨委還要肩負起管黨治黨主體責任，抓好公立醫院基層黨建工作，加強基層黨組織的政治核心和監督保障作用，發揮黨支部的戰斗堡壘作用，找準黨組織活動與業務工作結合點，做到黨建和業務工作有機融合。

[參考文獻]

[1]? 國務院辦公廳.國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見（國辦發〔2017〕67號）[EB/OL].（2017-07-25）.

[2]? 饒克勤.建設符合我國國情的現代醫院管理制度研究[J].2016，32（10）：721-724.

[3]? 劉穎，曹琦.健康中國戰略背景下公立醫院管理系統創新[J].中國人民大學學報，2019，127（3）：122-131.

[4]? 劉文生.現代醫院管理制度的理想與現實[J].中國醫院院長，2019（11）：26-29.

[5]? 方鵬騫，閔銳，張鳳帆，等.對建設有中國特色現代醫院管理制度的思考[J].中國醫院管理，2018，38（1）：1-4.

[6]? 饒克勤.建立健全符合中國國情的現代醫院管理制度[J].中國黨政干部論壇，2019（2）：55-58.

（收稿日期：2020-04-21）

[作者簡介] 李喜琴（1965-），女，衛生管理碩士，法學碩士，副研究員，研究方向：衛生政策衛生管理、醫院管理、醫院黨建。