黨員紀律處分時效：內涵、邏輯與完善路徑

胡長云 歐愛民

【摘要】黨員紀律處分時效存在“三重結構”，即開除黨籍永久追責、留黨察看以下終身追責以及下落不明除名免責。既有的黨員紀律處分時效固然能最大程度地維護政治紀律的根本地位，最大程度地滿足執紀工作的現實需要，但同樣面臨制度科學化與否的質疑。完善“明顯違紀”處分時效、健全黨內法規解釋制度是提高黨紀處分時效科學化水平的重要路徑。

【關鍵詞】從嚴治黨? 黨紀處分時效? 黨內法規科學化

【中圖分類號】D263.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.18.015

在推進全面從嚴治黨的背景下，黨員紀律處分有無時效已成為部分學者評價黨紀處分科學化與否的重要標準。有學者認為時效制度是法治社會的基本要求，超過一定期限的追訴具有非道德性。[1]因此，厘清黨紀處分有無時效，規范黨紀處分時效制度的配置，已成為深化黨的建設制度改革中不容忽視的問題。

黨紀姓黨：黨紀處分時效的內涵與制度密碼

黨紀處分時效是制度治黨的基礎性問題。然而，一個令人困擾的問題是，無論在學術界，還是在執紀實踐中，黨紀處分是否有時效均未形成共識。通過對《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱“黨紀處分條例”）文本的考察后發現，黨員的紀律處分同樣受時效限制。破解黨紀處分時效密碼的核心在于牢牢把握“黨紀姓黨”這一制度特色。

黨員紀律處分的內涵。在推進制度治黨的進程中，黨紀處分時效的形成可以總結為如下兩個階段。

黨紀處分時效規范的萌芽期。從1988年至1995年，中紀委發布了十多個有關黨紀處分的單項規定。從內容上看，這一時期規定的內容均是明確對某一類型違紀行為如何處理，并未涉及對黨紀處分時效的規定。但這一時期的其他黨內法規卻孕育了黨紀處分時效的理念。1987年，中紀委印發的《黨的紀律檢查機關案件審理工作條例》第六條規定，對于違犯黨的紀律的黨員，都要嚴肅查處，絕不容許有不受黨紀約束的特殊黨員。該規定確立了違紀行為追責的基本規則，即黨員只要有違犯黨紀的行為，無論時間多長，不論違紀行為人生死與否，違紀行為都應接受黨紀的評價，這為黨紀處分適用的正當性提供了重要的制度基礎。

黨紀處分時效規范的確立期。1997年2月印發的《中國共產黨紀律處分條例（試行）》（以下簡稱“黨紀97條例”）是黨的制度治黨歷史上第一部系統規定黨內違紀行為處理的法規，黨的紀律處分從此進入了科學化、規范化的新階段。就黨紀處分時效而言，“黨紀97條例”在原則規定“違犯黨紀的行為必須受到追究”的同時，第一百六十二條具體規定了黨員死亡后被發現違紀行為的處理時效。該規定表明，開除黨籍的紀律處分不因違紀行為人的死亡而終止，留黨察看以下（含留黨察看）紀律處分的時效因違紀行為的死亡而終止。據此，黨員紀律處分永久時效可分為永久時效與終身時效。“黨紀處分條例”（2003）在“黨紀97條例”制度文本和實踐的基礎上，第三十六條規定黨員下落不明時間超過六個月，違紀行為不適用開除黨籍處分的，黨組織應按照黨章規定對其予以除名。“黨紀處分條例”（2003）所確立的黨員紀律處分時效被后續版本所繼承，至此，“黨紀處分條例”（2003）確立起黨紀處分時效的三重結構，即開除黨籍永久追責、留黨察看以下（含留黨察看）處分終身追責、下落不明除名免責。

黨紀處分時效蘊含的制度密碼。時效制度已經成為現代各國法律普遍規定的一項基本制度，但世界各國和地區的時效制度的立法模式及類型卻各有不同、各有特色。王澤鑒教授認為，時效是指一定的事實狀態，繼續一定期間，而產生一定法律效果的法律事實。張明楷教授認為，追訴時效是刑法規定的，對犯罪人進行刑事追訴的有效期限。因此，期間/期限的界定是劃分時效有無的重要依據。就我國現行法規范而言，《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條以數字具體規定了時效期限;《中華人民共和國刑法》第八十七條規定了四個檔次的追訴時效期限，即5年、10年、15年和20年，同時又作了一種靈活性規定。這里的“靈活性規定”即對一些特殊案件的追訴，并沒有明確固定的追訴時效。除此之外，《中華人民共和國勞動合同法》第十二條明確將期限界分為固定期限與無固定期限。從法的時效規范可以看出，期限的界定并沒有一個放之四海而皆準的標準。

目前，有學者認為中國共產黨黨內法規體系尚未建立黨紀處分時效制度。事實上，一個國家或地區時效期限的制度選擇受該國政治狀況、文化傳統等多重因素的影響。近現代各國試圖在法典中確立時效制度時，立法者們意識到：時效的存在并非歷史的必然，其絕非人類共同體基于獲得普遍共識的人性或其他價值需要而于處世生存中提出的基本法則要求，相反，人們更需要自一時一地的社會形態及特定價值觀念中去試圖確立規則存在的根基。[2]黨紀處分時效是為了確保黨組織管黨治黨權的實現而設置的制度。黨的中央組織根據黨自身的實際狀況，通過構建起規制黨員違紀行為“全覆蓋”“零容忍”的制度體系，從而確保中國共產黨永葆“先鋒隊”的性質。由于國法與黨紀時效在目的上的差異，注定了二者各有特色。

基于上述分析，筆者將時效界分為“狹義時效”與“廣義時效”兩個維度，“狹義時效”是指以具體、明確、固定的數字確定期限的時效。“廣義時效”是指時效期限的表達應根據調整事務不同靈活確定，既可以數字明確規定時效期限，也可以文字抽象規定時效期限。黨紀處分時效即“廣義時效”。

從嚴治黨：黨紀處分時效的制度邏輯

德國法學家耶林曾指出：“目的是全部法律的創造者。每條法律規則的產生都源于一定的目的，即一種實際的動機。”[3]黨紀處分時效是否科學，應緊密結合中國共產黨管黨治黨的實際，對黨紀處分時效問題予以認真總結、仔細思考并給予理論證成。

政治紀律的根本地位是永久時效設立的重要前提。黨的紀律是多方面的，但政治紀律是最重要、最根本、最關鍵的紀律，遵守黨的政治紀律是遵守黨的全部紀律的重要基礎。政治紀律是各級黨組織和全體黨員在政治方向、政治立場、政治言論、政治行為方面必須遵守的規矩，是維護黨的團結統一的根本保證。[4]黨的十八大以來，修訂后的“黨紀處分條例”在結構和內容上都突出體現了對政治紀律的維護。從結構上看，“黨紀處分條例”分則第一章是對違犯政治紀律處分的規定。從內容上看，“黨紀處分條例”（2015）明確了8種絕對確定開除黨籍的情形，“黨紀處分條例”（2018）確立的11種絕對確定開除黨籍的情形，上述規定均是對違犯政治紀律的處分。與此同時，“黨紀處分條例”（2015）第六章規定了33種違犯政治紀律的行為，其中可以給予開除黨籍黨紀處分占了32種，占分則適用開除黨籍情形總數的43.2%。“黨紀處分條例”（2018）第六章規定了44種違犯政治紀律的行為，其中給予開除黨籍黨紀處分占了41種，占分則開除黨籍情形總數的50.6%。政治紀律所維系的就是全體黨員思想的高度一致、組織的高度團結、行動的步調一致，追究違犯政治紀律的責任適用永久時效，這為政治紀律的維護提供了根本性的制度保障。

執紀工作的現實要求是終身時效設立的重要依據。“懲罰犯罪的刑法越是迅速和及時，就越是公正和有益。”[5]黨紀處分也不例外。然而，紀檢機關要做到對違紀行為的及時發現、及時查處還面臨諸多挑戰。第一，通過對紀檢機構的調查發現，辦案人員數量少，監督對象范圍廣、數量多，紀檢監察機關對違紀行為難以做到及時發現。第二，違紀行為處理程序特殊。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱“監督執紀工作規則”）規定，違紀行為的處理從監督檢查到審理均由同一主體進行，這導致紀檢機關在查處違紀行為時人員不足的問題更加突出。第三，紀檢工作可能面對的一些特殊情況需要靈活處理。“監督執紀工作規則”第二十一條規定了暫存待查的處置方式，規定各級紀律檢查機關在一些特殊案件的處理上，需要評估案件介入的時機。若簡單運用法律時效制度評價違紀行為，就有可能造成違紀行為不受黨紀處分的結果。因此，永久追責的黨紀處分時效順應了執紀工作的現實需要。

黨紀與國法的銜接是除名免責成立的制度之基。除名免責即對違紀后下落不明超過六個月的黨員，根據《黨紀處分條例》違紀行為不符合開除黨籍條件的，黨組織不宜追究違紀行為人的黨紀責任。根據《中華人民共和國公務員法》第八十八條規定，對于下落不明超過六個月的黨員干部，應予辭退。“黨紀處分條例”（2018）第三十三條規定，黨組織可以根據生效的政務處分決定認定的事實、性質和情節，對受到政務處分的黨員，經核實后給予黨紀處分或者組織處理。《中華人民共和國公務員法》與《黨紀處分條例》（2018）的規范銜接為黨內組織處理“除名”提供了制度支撐。事實上，違紀行為人違紀后下落不明會衍生兩種需要進一步確定的狀態，即自然死亡與推定死亡。違紀行為人在自然死亡條件下理應適用黨紀處分的終身追責時效，而在推定死亡條件下則可能出現違紀行為人真實生存狀態與推定狀態不一致。在上述情形下，鑒于難以確定違紀行為人真實的生存狀態，以“除名”代替黨紀處分，從而確保黨組織的先進性和純潔性。

釋與止：完善黨員紀律處分時效的具體路徑

時限規定不能是周而復始、一成不變的“老黃歷”，而應是“溫度計”“晴雨表”“風向標”。[6]盡管現行黨紀處分時效在中國共產黨管黨治黨實踐中發揮了重要作用，但世情國情黨情已發生了深刻的變化，黨紀處分時效只有與時俱進，才能與推進黨的建設新的偉大工程同步。

明確黨紀處分時效終止的適用。黨紀處分永久時效、終身時效固然能最大程度地維護政治紀律，最大程度地滿足執紀工作的現實需要，但同樣存在需要完善的地方。黨紀處分時效過長一方面不利于黨組織純潔性和先進性的實現，另一方面也不利于黨員權利的保護。就前者而言，黨員違紀行為毀損黨的形象，破壞黨內秩序，理應及時得到查處。通過構建黨紀處分時效終止制度，督促紀律檢查機關及時查處違紀行為，從而防止出現“破窗效應”。就后者而言，以《黨政領導干部選拔任用工作條例》為例，該條例第三十七條規定線索具體、有可查性的信訪舉報尚未調查清楚的考察對象不得提交會議討論。對無違紀事實的考察對象而言，“線索具體、有可查性的信訪舉報”將可能影響考察對象被選舉權的實現。對黨組織而言，“線索具體、有可查性的信訪舉報”既可能影響到領導干部選拔的效果，也可能造成國家資源的浪費。構建黨紀處分時效終止規范是避免“線索具體、有可查性的信訪舉報”與考察對象“巧合”的重要手段。對于黨員“明顯違紀”的行為，黨紀處分條例應盡快建立時效終止制度。

“明顯違紀”即“黨紀處分條例”調整的“造成不良社會影響”的違紀行為。具體包括參加迷信活動造成不良影響的的行為、與他人發生不正當性關系造成不良影響的的行為、在公共場所有不當行為造成不良影響的的行為以及黨員領導干部不重視家風建設等造成不良影響的行為。黨的紀律檢查機關作為黨內監督專責機關，應不斷完善黨內監督的方式方法，提高監督的質量和效率。“監督執紀工作規則”第十三條明確規定各級紀律檢查機關應綜合運用紀律監督、監察監督、巡視監督和派駐監督四種監督方式。對于明顯違紀事實，紀律檢查機關理應及時掌握，并主動啟動處置程序，追究違紀行為人的黨紀責任。因此，參照“監督執紀工作規則”第二十一條問題線索處置期限的規定，紀律檢查機關自明顯違紀行為發生之日起1個月內未啟動處置程序的，黨紀處分時效終止。

完善黨內法規解釋機制。“政治化語言”和宣誓性文字是其不可避免采取的表述形式。[7]“黨紀97條例”第七條規定，任何黨員違犯了黨的紀律，都必須受到追究。上述條款立規者用祈使句句式表達了對違犯黨紀行為零容忍的態度，具有極其濃厚的政治宣告與價值引領的色彩。就時效期限而言，該規定只提出了籠統要求，并未作明確規定。因此，有必要進一步健全黨內法規的解釋機制，進而更好地指導執紀實踐。

就“黨紀處分條例”而言，目前相關的解釋可以分為主動解釋和依申請解釋兩種，主動解釋的文件有8件，依申請解釋的文件有14件。從解釋的內容看，絕大部分文本為對規范的抽象解釋，也有部分是對規范運用的具體解釋。從申請解釋的主體來看，無論是對規范的抽象解釋，還是對規范運用的具體解釋，有權提請解釋的主體為省一級紀委及其內設機構。從執紀實踐來看，黨內法規提請解釋主體范圍以及解釋形式是制約黨紀處分時效的重要原因。關于黨紀處分時效的現有文獻都集中在紀檢報紙的答復上，相關答復雖不具有法定功能，但在執紀實踐中卻具有重要的指導作用。因此，黨內法規解釋機制的完善應關注執紀工作的現實，擴大對規范運用具體黨內法規解釋的提請解釋主體，豐富黨內法規的解釋形式，以有力回應社會對黨紀處分時效適用的關切。

（本文系湖南省教育廳優秀青年項目“依法治國與依規治黨統籌推進的保障機制研究”階段性成果，項目編號：18B426）

注釋

[1]劉練軍：《監察追訴的時效問題》，《法學論壇》，2019年第1期，第40頁。

[2]鄭永寬：《訴訟時效強制性的反思》，《廈門大學學報》，2010年第4期，第44頁。

[3][法]托克維爾：《論美國的民主》（下），北京：商務印書館，1997年，第353頁。

[4]《嚴明政治紀律，自覺維護黨的團結統一》（2013年1月22日），《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年，第131～132頁

[5][意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風譯，北京：方正出版社，2004年，第44頁。

[6]宋功德：《黨規之治》，北京：法律出版社，2015年，第469頁。

[7]周葉中：《論“黨紀新條例”的法技術與法屬性》，《武漢大學學報（人文科學版）》，2016年第1期，第7頁。

責 編∕張 曉