關(guān)于公共法律服務(wù)幾個(gè)基本問題的思考

2019年7月，筆者與山東大學(xué)法學(xué)院師生一道，赴臨沂、濟(jì)寧、濟(jì)南三市，深入考察了解公共法律服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)問題，并通過座談交流、實(shí)地考察、問卷調(diào)查和與公共法律服務(wù)提供方、需求方見面訪談等形式，獲得第一手資料，全景式了解掌握這項(xiàng)工作。筆者發(fā)現(xiàn)，各地在公共法律服務(wù)體系建設(shè)方面進(jìn)行了很多有益探索，實(shí)體平臺(tái)、熱線平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)全面鋪開，公共法律服務(wù)產(chǎn)品日漸豐富，財(cái)政保障水平不斷提升，作用發(fā)揮越來越明顯，取得了良好的工作效果。與此同時(shí)，各地在工作中也存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)和思想困惑，亟需從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度進(jìn)行分析，把其中的幾個(gè)基本問題梳理闡釋清楚，從而更加有力地推動(dòng)實(shí)際工作開展。

公共法律服務(wù)體系建設(shè)事關(guān)人民群眾各方面合法權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)和全面依法治國(guó)大局，地位作用更加彰顯，亟需在思想認(rèn)識(shí)上進(jìn)一步深化

當(dāng)前，人們普遍對(duì)公共法律服存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，總覺得當(dāng)前最重要的是教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，公共法律服務(wù)需求還不夠迫切，要“往后排一排”，對(duì)這項(xiàng)工作重要性的認(rèn)識(shí)既不全面也不深刻，在現(xiàn)實(shí)生活中嚴(yán)重影響了工作的開展。這種片面認(rèn)識(shí)亟需扭轉(zhuǎn)。

一是，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生深刻變化，人民群眾的美好生活需要更加多樣化，需求層次出現(xiàn)“迭代升級(jí)”的特征，正由滿足基本的物質(zhì)文化需要向追求安全、民主、公平、正義等社會(huì)參與、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、精神追求方面延伸拓展，對(duì)法治以及公共法律服務(wù)的需求進(jìn)一步旺盛。

二是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人權(quán)保障的加強(qiáng)，人民群眾享有越來越多、越來越真實(shí)具體的廣泛權(quán)利，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等各個(gè)方面，涉及到多個(gè)部門、多部法律法規(guī)和大量政策文件，面寬量大、具體復(fù)雜，很多方面涉及到專業(yè)領(lǐng)域和專業(yè)知識(shí)。人民群眾要了解、掌握以及把這些“紙面上的權(quán)利”落到實(shí)際生活中，存在不小的難度。在當(dāng)前的社會(huì)條件下，只能越來越仰仗專業(yè)人員的專業(yè)服務(wù)，越來越需要法律服務(wù)工作者的支持輔助。

三是，現(xiàn)實(shí)生活中人民群眾的合法權(quán)益受到侵犯后，要想獲得及時(shí)有效的法律幫助，通過訴訟等方式維護(hù)自身權(quán)益，同樣離不開擁有專業(yè)法律知識(shí)的法律服務(wù)工作者。這就必然要求加快公共法律服務(wù)體系建設(shè)，方便人民群眾及時(shí)快捷地獲得法律服務(wù)。

四是，推進(jìn)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，很重要的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作就是提供充足高質(zhì)的法律服務(wù)。一方面，黨政機(jī)關(guān)可以通過聘請(qǐng)律師擔(dān)任法律顧問、開展行政決策和政策文件合法性審核、參與信訪值班和涉法涉訴案件處理等方式獲取專業(yè)法律服務(wù)，充分利用律師的中立地位和專業(yè)知識(shí)，提高依法決策、依法辦事水平；另一方面，人民群眾通過律師代理等專業(yè)法律服務(wù)提高了法治意識(shí)和依法維權(quán)本領(lǐng)，從而拓寬了參與、推動(dòng)法治國(guó)家建設(shè)的途徑，并在一定程度上發(fā)揮了對(duì)法治國(guó)家、法治政府建設(shè)的“倒逼”作用，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的均衡狀態(tài)和良性互動(dòng)。要做到這一點(diǎn)，同樣離不開公共法律服務(wù)體系建設(shè)。

綜上所述，公共法律服務(wù)不僅是人民群眾日益發(fā)展的法治需求的重要組成部分，同時(shí)也是現(xiàn)實(shí)享有其他各方面公共服務(wù)和合法權(quán)益的重要實(shí)現(xiàn)途徑，更是實(shí)施全面依法治國(guó)基本方略的重要基礎(chǔ)性工作，屬于權(quán)利體系中的“最基本”的權(quán)利、公共服務(wù)目錄中的“最優(yōu)先”的公共服務(wù)，需要優(yōu)先謀劃、優(yōu)先享有、優(yōu)先保障。

始終堅(jiān)持公益性的基本定位，準(zhǔn)確界定公共法律服務(wù)的范圍，明確其內(nèi)涵和外延，對(duì)于理解把握這項(xiàng)工作至關(guān)重要

公共服務(wù)是指保基本、固底線、普惠制、公共性的，主要由政府提供，或者由政府出資購(gòu)買、市場(chǎng)主體提供的公共服務(wù)產(chǎn)品。公益性始終是公共服務(wù)的本質(zhì)特征。公共法律服務(wù)作為公共服務(wù)的有機(jī)組成部分，當(dāng)然具有一般公共服務(wù)的特征，應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持公益性的基本定位。由此可以看出，公共法律服務(wù)主要是政府責(zé)任，它與面向法律服務(wù)市場(chǎng)的盈利性服務(wù)行為性質(zhì)不同，有必要區(qū)分清楚。因?yàn)檫@是界定政府責(zé)任，進(jìn)而明確財(cái)政事權(quán)的前提。如果把兩者混同起來，就不能清晰地看清事物的本質(zhì)，明確各自的職責(zé)，不利于這項(xiàng)事業(yè)的健康發(fā)展。

當(dāng)然，不可否認(rèn)，法律服務(wù)行業(yè)是面向社會(huì)提供專業(yè)法律服務(wù)的，是社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，是法治建設(shè)的一支生力軍，對(duì)于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、人民權(quán)益保障、社會(huì)秩序穩(wěn)定等都具有重要意義。它與一般的服務(wù)行業(yè)不同，具有鮮明的政治屬性和法律屬性，有很強(qiáng)的公共性和社會(huì)性。也正是在這個(gè)意義上，我們說它是具有很強(qiáng)“公共性”的“特殊”服務(wù)行業(yè)。

但是，具有很強(qiáng)的“公共性”與將整個(gè)行業(yè)視為“公共服務(wù)”范疇是截然相反的兩回事。從本質(zhì)上講，法律服務(wù)行業(yè)與其它服務(wù)行業(yè)沒有本質(zhì)上的區(qū)別，都是受雇主委托提供專業(yè)性服務(wù)的社會(huì)中介組織和社會(huì)中介人員，都是通過“出售”自己的專業(yè)知識(shí)和技能獲取相應(yīng)報(bào)酬的市場(chǎng)主體。既然是市場(chǎng)主體，就要按照市場(chǎng)規(guī)則辦事，遵循市場(chǎng)規(guī)律和等價(jià)交換原則。在這個(gè)領(lǐng)域，政府的“看得見的手”不宜干預(yù)過多。如果混淆兩者的區(qū)別，用行政命令的手段來推動(dòng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，讓法律服務(wù)工作者義務(wù)、無償或者以明顯低于市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格“半義務(wù)”“半無償”地從事公共法律服務(wù)工作，既不可能持久，也無法充分調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，工作的質(zhì)效也就無法保障。

如果在某種程度上要將整個(gè)法律服務(wù)行業(yè)納入到公共法律服務(wù)框架里，那只能是在國(guó)家政策層面規(guī)劃法律服務(wù)行業(yè)發(fā)展、解決法律服務(wù)資源總量不足問題，以及解決法律服務(wù)資源在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間分布不均，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)均等化，更主要是整體制度設(shè)計(jì)、宏觀政策指導(dǎo)的問題。除此之外，不宜將整個(gè)法律服務(wù)行業(yè)納入公共法律服務(wù)體系框架。這樣做的好處是，一方面可以避免概念混淆不清，從邏輯上說不通，另一方面也可以避免無法厘清政府的責(zé)任和財(cái)政事權(quán)，防止習(xí)慣性地用行政命令的手段推動(dòng)工作開展。

大力推動(dòng)公共法律服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)，盡快豐富和拓展公共法律服務(wù)觸角，加快公共法律服務(wù)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化步伐

當(dāng)前，公共法律服務(wù)平臺(tái)建設(shè)已經(jīng)基本到位，但這只是一項(xiàng)最基礎(chǔ)性的工作，更為關(guān)鍵的是要開發(fā)公共法律服務(wù)產(chǎn)品，推動(dòng)公共法律服務(wù)產(chǎn)品的細(xì)致分類，引入標(biāo)準(zhǔn)化理念和管理，做到產(chǎn)品服務(wù)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、滿足感。

概括來說，公共法律服務(wù)主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容。第一個(gè)是針對(duì)特殊困難群體的特惠制的公共法律服務(wù)，法律援助就是最為典型的例子。下一步，隨著援助事項(xiàng)范圍的擴(kuò)大以及援助門檻的降低，再加上刑事案件辯護(hù)全覆蓋的實(shí)施，會(huì)迎來援助案件數(shù)量上的快速增長(zhǎng)。第二個(gè)就是針對(duì)全體社會(huì)公眾的普惠制的公共法律服務(wù)。這方面的例子很多，比如普法宣傳教育、公共法律服務(wù)大廳的免費(fèi)法律咨詢、12348法律服務(wù)熱線和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)問題解答、進(jìn)社區(qū)開展法治講座等等。第三個(gè)就是與法治建設(shè)密切相關(guān)、需要黨政機(jī)關(guān)作出表率和承諾并參與其中的公共法律服務(wù)。這個(gè)方面是最容易被忽視但恰恰是最有潛力、最具成長(zhǎng)性的領(lǐng)域。比如，聘請(qǐng)法律服務(wù)工作者擔(dān)任黨政機(jī)關(guān)以及村（居）的法律顧問，參與依法決策、文件合同合法性審核、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴等工作，提高依法執(zhí)政、依法行政和依法辦事水平；聘請(qǐng)法律服務(wù)工作者到信訪接待大廳值班，參與處理涉法涉訴和信訪案件處理；委托法律中介機(jī)構(gòu)起草相關(guān)地方性法規(guī)和制度文件；進(jìn)行法律服務(wù)行業(yè)投訴案件處理；開展專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解；組織對(duì)民營(yíng)企業(yè)開展“法律體檢”，及時(shí)防范化解企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的法律漏洞和法律風(fēng)險(xiǎn)等等。這些都是依法執(zhí)政、依法行政的重要方面和重要內(nèi)容，使得黨政機(jī)關(guān)可以充分借助法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的第三方地位和法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，為打造法治化營(yíng)商環(huán)境、推動(dòng)法治進(jìn)程提供專業(yè)性服務(wù)和保障。

應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前的公共法律服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)還僅僅是初步的，還有很大的提升空間。更應(yīng)當(dāng)看到，法律服務(wù)需求和供給在很大程度上是正相關(guān)關(guān)系，是相輔相成、相互催生、相互促進(jìn)的關(guān)系。正如習(xí)近平總書記深刻指出的，“沒有需求，供給就無從實(shí)現(xiàn)，新的需求可以催生新的供給；沒有供給，需求就無法滿足，新的供給可以創(chuàng)造新的需求”。隨著全面依法治國(guó)進(jìn)程的推進(jìn)，以及財(cái)政保障力度的加大，公共法律服務(wù)產(chǎn)品的供給規(guī)模、品種和品質(zhì)會(huì)越來越大、越來越好，這會(huì)進(jìn)一步刺激公共法律服務(wù)需求快速增長(zhǎng)；而隨著公共法律服務(wù)需求的增長(zhǎng)，也會(huì)進(jìn)一步刺激公共法律服務(wù)供給擴(kuò)大再生產(chǎn)，推動(dòng)公共法律服務(wù)產(chǎn)品升級(jí)換代，從而形成良性循環(huán)。所以，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)方面，必須要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光和規(guī)劃，在現(xiàn)有的條件下先干起來，逐步擴(kuò)大供給規(guī)模，培養(yǎng)和刺激需求增長(zhǎng)，盡快達(dá)到供需雙方良性互動(dòng)、良性循環(huán)的目標(biāo)。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，加大公共法律服務(wù)政策和經(jīng)費(fèi)支持力度，推動(dòng)公共法律服務(wù)由“有沒有”向“好不好”發(fā)展

當(dāng)前，公共法律服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)破題并起勢(shì)，基本的框架也已搭建完畢，下一步的工作重點(diǎn)是如何進(jìn)一步精細(xì)化、精準(zhǔn)化，提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)工作的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、長(zhǎng)效化。

一是進(jìn)一步明晰工作定位。不容否認(rèn)，不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、社會(huì)群體之間法治意識(shí)和法律素質(zhì)存在較大差異，在公共法律服務(wù)財(cái)力保障水平還不高的情況下，如何明確公共法律服務(wù)的目標(biāo)定位就非常關(guān)鍵了，要確保有限的資源和財(cái)力“用在刀刃上”。相對(duì)來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市社區(qū)法律服務(wù)需求較多，而農(nóng)村則相對(duì)較少，應(yīng)當(dāng)針對(duì)人民群眾法律需求的差異而有所側(cè)重。正如習(xí)近平總書記指出的，“農(nóng)村基層法制宣傳教育，與機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)和學(xué)校相比有很大的不同。對(duì)于農(nóng)村的普通群眾來說，普及法律知識(shí)畢竟是有限的，他們不可能像專業(yè)人士或者機(jī)關(guān)干部那樣掌握很多的法律知識(shí)，更為重要的是要使廣大農(nóng)民群眾樹立起法治觀念”。這為我們開展公共法律服務(wù)工作提供了遵循。首先要重在提高人民群眾的法治觀念，在他們遇到問題時(shí)，第一時(shí)間有個(gè)法律方面的專家和“明白人”給支支招、出出主意，引導(dǎo)到適合解決問題的法律途徑上來。也就是說，公共法律服務(wù)要首先起到一個(gè)負(fù)責(zé)盡職的“導(dǎo)醫(yī)臺(tái)”作用，使老百姓明白要掛哪個(gè)科的號(hào)、找哪方面的專家。在此基礎(chǔ)上，針對(duì)具體地區(qū)和人員細(xì)分，推出更為專業(yè)精準(zhǔn)的法律服務(wù)“知名專家”號(hào)，引導(dǎo)其向市場(chǎng)上的高端法律服務(wù)尋求幫助，從而更好滿足人民群眾的個(gè)性化需求。所以，公共法律服務(wù)體系建設(shè)不能將目標(biāo)定得過高，要量力而行、循序漸進(jìn)，從培養(yǎng)公民的法治觀念入手，由表及里、由淺入深、逐步提升，切忌急于求成、欲速不達(dá)。

二是進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)。律師作為公共法律服務(wù)最重要的供給方，大多集中在城區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村普遍存在法律服務(wù)資源短缺的問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在有的縣（市、區(qū)）一個(gè)律師同時(shí)擔(dān)任著六七個(gè)村（居）的法律顧問，除此之外還要代理案件、從事其它方面的法律事務(wù)，且律師大多居住在城區(qū)，與所服務(wù)的村（居）距離較遠(yuǎn)，交通很不方便，很難保證服務(wù)時(shí)間和服務(wù)質(zhì)量。而基層法律服務(wù)貼近農(nóng)村基層，卻面臨著市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻高、補(bǔ)充力量困難的窘境。為了解決法律服務(wù)資源分布不均衡的問題，建議制定出臺(tái)基層法律服務(wù)方面的行政法規(guī)，恢復(fù)設(shè)立基層法律服務(wù)所的行政許可，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立一個(gè)基層法律服務(wù)所，同時(shí)將法律服務(wù)工作者的準(zhǔn)入條件規(guī)定為法學(xué)專科以上學(xué)歷，進(jìn)一步扶持壯大基層法律服務(wù)隊(duì)伍，更好地滿足農(nóng)村地區(qū)法律服務(wù)需求。與此同時(shí)，鼓勵(lì)律師事務(wù)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，從辦公場(chǎng)所、稅收、收費(fèi)等方面提供優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)律師服務(wù)農(nóng)村基層群眾。

三是進(jìn)一步創(chuàng)新服務(wù)形式。要適應(yīng)人民群眾接受心理和習(xí)慣的變化，注重運(yùn)用豐富多彩、靈活多樣、喜聞樂見的形式開展工作。比如，利用新媒體網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，切實(shí)發(fā)揮12348法律服務(wù)熱線作用，通過開通抖音、快手、微信小程序、微博、手機(jī)APP等多種形式，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)事項(xiàng)掌上辦、指上辦、隨時(shí)辦，進(jìn)一步提升法律服務(wù)質(zhì)效。推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)大數(shù)據(jù)建設(shè)，起點(diǎn)要高、功能要全，與其它部門互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)資源共享，使平臺(tái)由查詢功能向辦事功能拓展，方便人民群眾實(shí)際辦理法律及相關(guān)業(yè)務(wù)。推動(dòng)訴調(diào)對(duì)接工作，將多類民事案件先行委托人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解成功后進(jìn)行司法確認(rèn)，解決人民法院?jiǎn)T額制改革后案多人少的突出矛盾。推動(dòng)信訪、交通、醫(yī)患、物業(yè)、環(huán)保等專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，推動(dòng)律師參與調(diào)解工作，提高人民調(diào)解專業(yè)化水平，選聘一批綜合素質(zhì)高、專業(yè)水平精的人員擔(dān)任專職調(diào)解員，以專業(yè)服務(wù)有效化解矛盾糾紛。

四是進(jìn)一步強(qiáng)化考核獎(jiǎng)懲。將公共法律服務(wù)體系建設(shè)納入全面依法治國(guó)（省、市、縣）指標(biāo)體系，列入法治督察、科學(xué)發(fā)展考核和單位績(jī)效考評(píng)范圍，通過抓黨委政府和工作部門來抓工作落實(shí)，重點(diǎn)解決政府財(cái)政保障不足的問題。在財(cái)力保障落實(shí)的基礎(chǔ)上，建立健全對(duì)公共法律服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)考核體系，特別是要注重聽取服務(wù)對(duì)象的意見建議，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，督責(zé)問效，激發(fā)調(diào)動(dòng)法律服務(wù)工作者參與公共法律服務(wù)的熱情。注重發(fā)揮公益性民間社會(huì)組織的作用，從體制機(jī)制上為他們“松綁”，引導(dǎo)社會(huì)志愿者參與公共法律服務(wù)工作。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作思路，實(shí)現(xiàn)從“養(yǎng)機(jī)構(gòu)”向“買服務(wù)”方向轉(zhuǎn)變，通過向法律服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買專業(yè)法律服務(wù)的方式來解決面臨的問題，用專業(yè)方法、專業(yè)力量辦專業(yè)的事，不斷提升公共法律服務(wù)的質(zhì)效。