國際經濟機制變遷的競爭性多邊主義趨向*

楊 慧

[內容提要]近些年來，國際經濟領域的競爭性多邊主義趨向日益突出。小多邊經濟機制加速興起和擴展，大國地緣政治競爭嵌入機制構建進程；多邊機制作為國家間合作平臺、降低各方互動不確定性的功能弱化，作為霸權國戰略工具的屬性凸顯。競爭性多邊主義作為多邊主義發展的新動向，是部分全球性多邊機制功能失靈及改革僵局、全球價值鏈的擴展與重構、大國戰略競爭回歸等結構性因素變化共同作用的結果。隨著競爭性多邊主義在國際經濟領域的常態化，國際經濟秩序碎片化和地區化趨勢將持續加強，并將以國際規則的談判和重建為主要特征。對競爭關系進行管控、實現負責任競爭應是未來國際經濟治理重點關注的內容。

近年來，隨著民粹主義、保護主義、排外主義等逆全球化思潮的興起，全球治理深陷困境，不僅部分多邊機制功能失靈、治理失效，多邊主義這一長期支撐全球治理的基本原則也陷入前所未有的危機。特別是在國際經濟領域，世貿組織(WTO)框架下的多哈回合談判長期停滯，國際貨幣基金組織(IMF)改革收效甚微，世界大變局下的國際經濟治理亟需穩定的和可持續的多邊機制予以支撐和維系。然而，各類相互競爭的巨型區域自由貿易協定談判、頻發的“退群”“毀約”、貿易保護主義等行為使多邊經濟機制正從傳統的國際合作平臺轉變為國家間競爭與博弈的新空間。當前，世界經濟仍處于金融危機后的深度調整期，多邊主義走向將關系到國際經濟合作前景不確定性能否消解的問題。有鑒于此，本文嘗試梳理國際經濟合作的紛繁復雜現象，分析國際多邊機制中的國家競爭行為機理，以及國際經濟機制演進與多邊主義原則的相互影響，以期解讀競爭性多邊主義的動因和前景。

一

多邊主義是二戰后美國主導建立的自由主義國際經濟秩序的核心特征。以WTO、IMF、世界銀行為核心的全球性多邊機制構成國家間經濟合作的主要平臺，并通過機制內部的競爭性調整和改革保持了架構與功能的基本穩定。然而，2008年世界金融危機以來，隨著國家實力對比的變化，全球和區域經濟治理在理念和機制上進入一個瓦解、重構和新創的過程，(1)張宇燕：“全球經濟治理體系的瓦解、重構和新創”，《世界政治研究》，2019年第一輯，第1頁。國家間的競爭逐漸從全球性多邊機制中外溢。這一趨向表現在經濟領域的諸多方面，以貿易和金融領域最為典型。

從機制形態看，在WTO、IMF、世界銀行等全球性經濟機制之外，小多邊機制加速興起和擴展，多邊經濟制度體系呈現去中心化和碎片化的態勢。在國際貿易領域，巨型自由貿易協定談判成為全球貿易自由化進程中一個不可忽視的新現象?？缣窖蠡锇殛P系協定(TPP)、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定(CPTPP)、區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)、跨大西洋貿易及投資伙伴協定(TTIP)等巨型FTA在全球GDP和貿易額中占比高，而且美國、中國、日本、歐盟等重要經濟體主導或參與不同的談判進程，使得國際經貿的整體變化日益與世界地緣政治格局調整緊密關聯起來。其中，TPP因美國退出未能生效；TTIP因美歐之間的貿易沖突被迫中止；CPTPP已于2018年12月生效，成為亞太地區首個生效的大型ETA；RCEP于2019年11月完成主體談判，有望在2020年簽署協議。與此同時，規避WTO全體成員協商一致原則的諸邊貿易協定(plurilateral agreements)正成為更受成員國歡迎的談判形式。2014年以來，涵蓋部分WTO成員的《信息技術協定》(ITA)擴圍談判、《服務貿易協定》(TiSA)談判、《環境產品協定》(EGA)談判先后啟動。2019年1月，中國、美國、歐盟、日本、巴西等76個WTO成員簽署《關于電子商務的聯合聲明》，決定在WTO協定和框架基礎上啟動與貿易有關的電子商務議題談判。(2)“中國與75個世貿組織成員在達沃斯發表關于電子商務的聯合聲明”， http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201901/20190102830332.shtml.(上網時間：2020年1月9日)盡管僅有ITA擴圍談判于2015年12月正式完成，TiSA和EGA談判在2016年后進展趨緩，電子商務貿易談判于2019年7月完成第三輪磋商，但相關談判進程反映出在多哈回合長期無效的情況下，對內合作、對外競爭的“俱樂部模式”談判逐漸成為各國的優先選項。

在國際金融領域，新多邊開發銀行和小多邊投資促進機構興起并展現出良好前景。繼2014年中國發起成立絲路基金和亞洲基礎設施投資銀行(AIIB)，2015年金磚國家成立新開發銀行(NDB)后，2019年4月中國與七家拉美開發性金融機構共同成立中拉多邊金融合作機制，進一步完善了新興國家主導的多邊開發銀行體系。新多邊金融機制無意于取代或推翻世界銀行和亞洲開發銀行等傳統多邊機制，但二者在理念和發展方向上仍具有潛在的競爭關系。一方面，新多邊開發銀行聚焦于成員國的基礎設施建設，將使以支持成員國社會發展為目標的傳統多邊金融機構面臨新融資理念的競爭。(3)PradumnaBickram Rana, and R. P. Pardo, “Co-operation Not Competition: The New Multilateral Development Banks and the Old,” GlobalAsia, Vol. 13, No. 1, 2018, p.1.另一方面，新興國家籌建小多邊金融機制的行為也凸顯出現行多邊金融機制合法性不足的事實，并向國際社會傳達了具體和明確的“信號”，即未來多邊金融秩序的構建需要賦予新興國家更大的話語權與決策權。此外，上海合作組織開發銀行、上海合作組織發展基金也正處于籌備中；歐盟委員會于2018年3月啟動設立多邊投資法院(MIC)的談判，并已經在與加拿大、墨西哥、新加坡和越南達成的國際投資協議中應用了雙邊國際法院體系(ICS)以及從雙邊ICS過渡到永久MIC的條款。(4)European Parliament, “Multilateral Investment Court (MIC),” http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/api/stages/report/current/theme/a-balanced-and-progressive-trade-policy-to-harness-globalisation/file/multilateral-investment-court-(mic).(上網時間：2020年1月9日)

從機制目標看，大國地緣政治競爭正逐漸嵌入多邊經濟機制構建的進程，多邊主義的治理模式呈現出各類國際規則和標準重構、大國競相爭奪主導權的趨勢。亞太地區的基礎設施建設領域首當其沖。2013年中國提出“一帶一路”倡議后，日本、美國、澳大利亞等國先后提出各自的回應性倡議或戰略并開展了一系列小多邊合作機制建設。日本于2015年5月宣布建設“高質量基礎設施伙伴關系”，與亞洲開發銀行共同提供約1100億美元用于亞洲優質基礎設施投資，并于次年3月創立亞洲私人基礎設施基金(LEAP)。(5)“Announcement of Partnership for Quality Infrastructure: Investment for Asia’s Future,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, May 21, 2015; Asian Development Bank, “Leading Asia’s Private Sector Infrastructure Fund,” https://www.adb.org/site/funds/funds/leap.(上網時間：2020年1月9日)美國2017年12月正式推出印太戰略，并在“2018年印太商務論壇”上提出“數字連通性和網絡安全伙伴關系”“基礎設施交易和協助網絡”“通過能源促進亞洲發展和增長(Asia EDGE)”三個基礎設施投資倡議。(6)“Indo-Pacific Business Forum Highlights,” U.S. Chamber of Commerce, July 30, 2018.澳大利亞則在2018年3月發布了“東盟—澳大利亞基礎設施合作倡議”，旨在與東南亞國家加強基礎設施建設合作。(7)“ASEAN-Australia Special Summit Initiatives,” https://aseanaustralia.pmc.gov.au/asean-australia-special-summit-initiatives.html.(上網時間：2020年1月9日)在合作實踐方面，2018年7月，美國、日本、澳大利亞宣布建立印太基礎設施投資三邊伙伴關系，并于11月簽署三方諒解備忘錄。(8)The White House,“Joint Statement of the Governments of the United States of America, Australia, and Japan,” November 17, 2018.次年11月三國在“2019年印太商務論壇”上宣布啟動旨在重塑地區基礎設施建設標準的“藍點網絡”(Blue Dot Network)計劃。(9)U.S. Department of State,“2019 Indo-Pacific Business Forum Showcases High-Standard U.S. Investment,”November 3, 2019; “The Launch of Multi-Stakeholder Blue Dot Network,”The U.S. Overseas Private Investment Corporation (OPIC), November 4, 2019.此外，美國財政部于2019年10月與韓國和新加坡簽署了《基礎設施融資和市場建設框架協議》，以促進私營部門在印太地區基礎設施建設的投資。(10)U.S. Department of the Treasury, “United States and Republic of Korea Sign Framework to Strengthen Infrastructure Finance and Market Building Cooperation,”October 17, 2019;“Singapore and US Sign Framework to Strengthen Infrastructure Finance and Market Building Cooperation,”SingaporeMinistry of Finance, October 17, 2019.顯然，各方都在亞太地區基礎設施建設方面投入諸多戰略資源，試圖影響或主導地區相關規則和標準的制定。

大國主導的多邊機制競爭在非洲地區也漸趨激烈，多國競相召開對非首腦峰會便是集中體現。進入21世紀以來，在2006年中國與非洲第一次峰會之后，各主要國家紛紛與非洲舉辦峰會。僅在最近的2014～2019年間，就有美國—非洲領導人峰會、印度—非洲論壇峰會、俄羅斯—非洲國家峰會、兩屆歐盟—非洲首腦會議、兩屆日本主導的非洲開發會議、兩屆中非合作論壇等近十次對非首腦峰會召開。特別是日本自2016年起，將原本5年召開一屆的非洲開發會議改為每3年一屆，試圖以峰會外交和合作機制建設謀求在地區發揮更大作用。此外，日印兩國于2017年5月舉辦的非洲開發銀行年會上聯合推出了意在加強地區高質量基礎設施建設的“亞非增長走廊”(AAGC)計劃。2018年12月，美國發布特朗普政府任期內首份非洲戰略，并據此于2019年6月啟動了預算5000萬美元的“繁榮非洲”倡議，旨在促進美國在地區的投資和貿易的同時，制衡中國在非洲的影響力。(11)U.S. Department of Commerce, “Prosper Africa,” https://www.trade.gov/prosperafrica/(上網時間：2020年1月9日)可以看出，多邊主義具有為成員國間建立積極關系服務的價值導向，但在現實運作中由于分別受到各大國的主導而并不一定倡導合作行為和政策協調，甚至可能直接助推國家間的競爭。

從機制屬性看，多邊機制作為國家間合作平臺、降低各方互動不確定性的功能屬性趨于弱化，作為霸權國戰略競爭手段的工具屬性凸顯。國際制度具有公私雙重屬性，既可以提供公共產品，吸引國家“結伴”參與國際制度建設，又能被主導國“私有化”為實現私利目標的重要工具。(12)李巍：“國際秩序轉型與現實制度主義理論的生成”，《外交評論》，2016年第1期，第35～59頁。美國作為現行秩序主導國，曾多次在伊拉克戰爭、國際人權保護等問題上將國際機制作為戰略工具使用而受到國際社會指責，但彼時的相關議題大多集中于政治和安全領域。特朗普政府上臺以來，美國將多邊經濟機制“工具化”的傾向尤為顯著。

一是以退出或威脅退出多邊機制為手段，尋求在國際經貿談判中獲得更多的籌碼。2017年以來美國多次宣告要退出或威脅退出多個國際組織和協定，對國際多邊經濟合作機制造成嚴重沖擊。如特朗普在2017年1月上臺伊始就簽署政令，宣布美國退出TPP，但又在2018年CPTPP正式簽署后要求白宮官員研究重新加入談判的可能。(13)FathinUngku and Charlotte Greenfield, “Trump Says U.S. Could Rejoin TPP if Deal Improved. How Hard Would It Be?” Reuters, April 16, 2018.2017年8月，在美方施壓下，美國、加拿大、墨西哥啟動修訂《北美自由貿易協定》(NAFTA)條款的談判，其間特朗普政府曾多次威脅，“如果協定條款修訂結果無法令美方滿意，可能選擇退出”。(14)Kimberly Amadeo, “Trump’s NAFTA Changes,” https://www.thebalance.com/donald-trump-nafta-4111368.(上網時間：2019年11月17日)歷經一年多的艱苦談判，三國最終于2018年11月簽署《美國、墨西哥、加拿大協定》(USMCA)，替代實施24年之久的NAFTA。同樣，特朗普多次對WTO表達不滿，稱世界貿易組織協定是“史上最糟糕的貿易協定”，“如果它不‘洗心革面’美國就退出”。(15)“Trump Threatens to Withdraw from World Trade Organization,” CNBC, August 30, 2018.這些“威脅退群”的動向看似矛盾和反復無常，實則是虛張聲勢，本質上是以多邊機制作為服務自身利益的戰略工具。

二是以破壞多邊機制的正常運行、阻止新機制構建為手段，以便保持自身的權力優勢和制度霸權。在美國的阻礙下，被稱為“多邊貿易機制支柱”的WTO爭端解決機制逐漸陷入失效和癱瘓的危機。WTO上訴機構是負責貿易爭端裁決的“最高法院”，由7名法官組成，任期均為4年，每起案件至少需要3名法官進行審理。2016年以來美國屢次阻礙新法官遴選進程，致使法官期滿離任后的缺額無法彌補。2019年12月10日，在任的3名法官中又有2名任職期滿，僅剩最后1名法官的WTO上訴機構徹底“停擺”。(16)“WTO Chief: ‘Months’ Needed to Fix Disputes Body,” BBC News, December 10, 2019.不僅如此，美國對任何可能削弱美國制度霸權和美元霸權的機制構建行為十分敏感，并采取嚴厲打擊措施。2019年1月，德國、法國、英國建立“貿易往來支持工具”(INSTEX)機制，意在繞過美元結算系統(SWIFT)幫助歐洲企業應對美國對伊朗的制裁。然而，這一可能引發“去美元化”的機制遭到了美國的堅決抵制。美國財政部官員對此警告和威脅稱“一旦INSTEX開始運作，該結算機制及與之相關的政府、企業和個人可能將被排除在美國金融體系之外”(17)“U.S. Warns Europe That Its Iran Workaround Could Face Sanctions,” Bloomberg, May 29, 2019.。國務卿蓬佩奧也在訪歐期間表示“如果該機制違反美國的規定，美國將對交易參與者進行制裁”(18)“US Diplomat Pompeo Comes to Europe with a Tough Iran Message,” Associated Press News, May 31, 2019.。在美國的施壓下， 2019年11月又有6個歐洲國家宣布加入，但該機制迄今僅完成過一筆交易，難以真正運行。

上述制度現象和行為既不是完全以協調和合作為基本特征的多邊主義，也非完全放棄合作的單邊主義，而是兼具二者部分屬性，是一種“競爭導向的務實多邊主義”。(19)“務實的多邊主義”一詞來自于新加坡歐盟中心學者Yeo Lay Hwee的論述。參見Yeo Lay Hwee, “The EU’s and ASEAN’s Responses to ‘Multilateralism’ in a Changing World,”in Christian Echle and Patrick Rueppel etc. Eds, Multilateralism in a Changing World, Konrad Adenauer Stiftung, Singapore, 2018, pp.49-58.它既是一種行為體戰略，也是一種客觀現實。從單元層次看，這是行為體參與國際互動的制度戰略，國家、多邊組織等非國家行為體通過正式和非正式的多邊實踐挑戰現存多邊制度，是一種區別于用單邊和雙邊手段來實現政策或制度變動的方式；從體系層次來看，這是競爭各方提出的、某種程度上不能相容的多邊安排現象。(20)莫爾斯和基歐漢較早關注和定義了競爭性多邊主義(Contested Multilateralism)現象，并認為機制轉換和機制創建是競爭性多邊主義的兩種表現形式。參見Julia Morse and Robert Keohane,“Contested Multilateralism,”Review of International Organization, Vo1.9, No.4, 2014, pp.385-412.

二

多邊主義的運行適應并依賴其所處的地緣政治經濟環境。近年來，由于新興國家的群體性崛起、全球價值鏈重構、大國戰略競爭的回歸等結構性因素的作用，二次大戰結束以來的世界政治經濟格局發生變化，由此，多邊經濟機制陷入有效性和合法性不足的困境。國際經濟機制的競爭性多邊主義趨向是多邊機制適應國際格局變化的一種調整，有其歷史必然性。

(一)WTO和IMF功能失靈與改革僵局是競爭性多邊主義興起的直接誘因。在貿易領域，WTO的貿易談判功能長期失效，緩解功能失靈的改革進程陷入僵局，引發了小多邊貿易談判的出現。一方面，自2002年1月正式開啟的多哈回合，歷經多輪艱苦談判卻始終未能達成任何成果，最終于2006年7月被迫中止，嚴重打擊了國際社會對WTO機制乃至整個多邊貿易體制的信心。(21)鄧煒：“從‘多哈回合’中止看多邊貿易體制的危機”，《經濟經緯》，2007年第1期，第44～47頁。另一方面，在WTO改革問題上，各方競相提出自身立場并進行了雙邊和多邊磋商，但僅達成部分共識，難以完全彌合分歧。如美國聯合日本和歐盟自2017年以來發布了六份關于WTO改革的《聯合聲明》，在透明度及WTO成員國的特殊與差別待遇等問題上達成共識。(22)六份聯合聲明均發布在美國商務部網站(https://ustr.gov/about-us)，詳見“Joint Statement by the United States, European Union and Japan at MC11,” Buenos Aires, December 12, 2017; “Joint Readout from Meeting of the United States, European Union and Japan in Brussels,” Brussels, March 10, 2018; “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” Paris, May 31, 2018; “Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” New York, September 25, 2018; “Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the European Union, Japan and the United States,” Washington, D.C., January 9, 2019; “Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, European Union, and Japan,” Paris, May 23, 2019.2018年11月，中國與歐盟、印度等國發布針對WTO爭端解決上訴程序改革的兩項聯合提案。(23)World Trade Organization, “Communication from The European Union, China, Canada, India, Norway, New Zealand, Switzerland, Australia, Republic of Korea, Iceland, Singapore And Mexico To The General Council,” WT/GC/W/753, November 26, 2018; World Trade Organization, “Communication from The European Union, China And India to The General Council ,” WT/GC/W/753, November 26, 2018.總體來看，在制定新規則以約束國有企業、消除投資障礙以及強化WTO的政策審議和監督功能方面，以美、歐、日為代表的發達經濟體的立場高度一致，其改革方案對中國的指向性也相當明顯；但在爭端解決方面，歐盟卻同中國、印度等國聯手，與一意孤行的美國針鋒相對。(24)廖凡：“世界貿易組織改革：全球方案與中國立場”，《國際經濟評論》，2019年第2期，第32～43頁。由于各方立場相距較大，WTO的相關改革實際上陷入停滯。面對僵局，各國被迫轉向從“制度外”尋求國際經貿制度體系轉型的新突破，以機制替代和機制創建的方式，重構經貿合作的多邊機制，由此導致了巨型跨區域FTA，以及規避WTO全體成員協商一致原則的小多邊談判興起。

在金融領域，IMF有效性和合法性不足、改革進程受阻的困境促成了小多邊金融機構的紛紛建立。2008年的世界金融危機暴露出IMF應對遲緩、國際公共產品供給滯后等諸多問題。不僅如此，隨著新興和發展中經濟體對世界經濟增長貢獻率的上升，IMF代表性不足的缺陷日益突出。2010年IMF在完成第14輪總份額檢查后達成關于份額增加和分配的改革方案，但是由于擔心自身在IMF中的投票權被稀釋，美國多次拒絕將其納入國會撥款法案。直到2015年底，在國際社會的譴責和壓力下，美國國會才批準了IMF的改革方案。此外，美國持續阻滯IMF的改革進程，致使本該于2014年1月結束的第15輪份額總檢查拖延到2019年10月才完成，并且未能增加基金份額規模并調整成員份額，也未能做出有利于新興市場和發展中國家的調整。(25)“US Blocks IMF Voting Rights Redistribution,” Brettonwoods Project, December 10, 2019;“金磚國家領導人第十一次會晤巴西利亞宣言(全文)”，《人民日報》，2019年11月15日。對此，IMF只能繼續延緩這一進程，承諾第16輪份額總檢查再次審視份額的充足性，將從2020年延長到不晚于2023年12月15日結束。(26)“IMF Membership Endorses Package on IMF Resources and Governance Reform,” IMF, October 18, 2019.正是在這一過程中，新興經濟體基于對IMF改革成效和前景的失望，以及對IMF履行全球金融穩定職能的擔憂，創建了亞投行、新開發銀行等多邊金融機構。換言之，在機制改革難以推進、機制有效性和合法性均難以滿足現實需求的情況下，競爭性多邊主義成為各成員國對自身訴求“無回應”的“回應”(27)Carla Monteleone, “Spatial Fragmentation of, and US Support for, the Main Multilateral Institutions of the Western Order,” in Clementi Marco, Matteo Dian, and Barbara Pisciotta Ed. US Foreign Policy in a Challenging World, Springer, 2018, p.18.，小多邊機制的興起就成為必然現象，以填補國際機制有效性和合法性的真空。

(二)全球價值鏈的擴展和重構是競爭性多邊主義興起的根本動因。國際生產和分工模式是國際經貿興起的源動力，因而作為管理和調節國家間貿易和投資關系的多邊經濟機制需要與國際分工模式的發展相適應。二次大戰后，全球產業分工的發展塑造了以市場開放和邊界規則為核心的多邊經貿機制。20世紀90年代以來全球價值鏈(GVC)的擴展以及2008年金融危機后全球價值鏈的重構，成為國際經濟領域競爭性多邊主義出現的根本動力。

其一，全球價值鏈的擴展解構了全球性多邊機制框架下的經貿規則，催生了眾多的區域貿易協定、諸邊貿易協定以及小多邊金融機構。20世紀90年代以來，全球價值鏈作為一種新的生產關系和分工模式迅速擴展，對全球貿易與投資的規則提出了新的訴求。與商品全球化時代不同，全球價值鏈使國際分工的范圍和領域不斷擴大，國際分工體系逐漸由產業間分工發展為產業內分工進而演進為產品內分工為主。(28)張茉楠：“全球價值鏈呼喚全球貿易公平規則”，《上海證券報》，2015年10月13日。這一生產模式的變化對多邊貿易和投資提出了更高的規范標準：加大力度削減中間品的貿易壁壘，加深服務貿易自由化，以及加強成員間邊境內措施的協調。(29)陳靚，黃鵬：“WTO 現代化改革——全球價值鏈與多邊貿易體系的沖突與協調”，《國際展望》，2019年第1期，第21～22頁。然而，WTO各項談判進程長期無果，導致國際經貿規則調整嚴重滯后于新生產關系的需求。對此，以美國和歐盟為代表的國家積極在區域貿易協定中納入高于WTO標準和超出WTO范圍的規則，并在WTO框架內開展諸邊協定談判，開啟了價值鏈基礎上的國際貿易規則競爭。(30)管傳靖：“全球價值鏈擴展與多邊貿易體制的變革”，《外交評論》，2018年第6期，第31～71頁。如TiSA的談判中涵蓋了消除服務業貿易和投資壁壘、全面給予外資國民待遇等超出WTO規則的標準。CPTPP雖較TPP的的標準有所降低，但仍包含了勞工、環境、國有企業條款等WTO規則中不涉及的議題。

其二，全球價值鏈的重構進一步加劇國際經貿規范的競爭性調整。2008年金融危機以來，世界各國在全球價值鏈上的位置固化狀態逐漸被打破，全球價值鏈的發展出現新一輪的結構性變化。2019年4月，由WTO、世界銀行、經合組織(OECD)等六個機構聯合發布的《全球價值鏈發展報告2019》指出了這個時期全球價值鏈重構的三個趨向：一是全球價值鏈的整體增長放緩；二是價值鏈在很大程度上仍然是區域性的，亞洲的全球價值鏈貿易有所增加，部分反映了中國和其他亞洲經濟體的升級，而歐洲和北美區域內的全球價值鏈貿易相對于區域間全球價值鏈貿易略有下降，反映出其與亞洲的聯系更加緊密；三是中國已成為傳統貿易和簡單全球價值鏈網絡的重要“樞紐”，但美國、德國仍然是全球價值鏈網絡中最重要的“樞紐”。(31)“Global Value Chain Development Report 2019: Technological Innovation, Supply Chain Trade, and Workers in A Globalized World, ” World Trade Organization, April 2019.這一報告由WTO、發展中經濟研究所(IDE-JETRO)，經濟合作與發展組織(OECD)，中國對外經貿大學全球價值鏈研究中心(RCGVC-UIBE)，世界銀行、中國發展研究基金會六個機構聯合發布。2019年10月，世界銀行發布的《2020年世界發展報告：在全球價值鏈時代以貿易促發展》確認了以上趨勢，并進一步指出“大國之間的貿易沖突可能導致全球價值鏈的收縮或分裂”。(32)World Bank,“World Development Report 2020: Trading for Development in the Age of Global Value Chains,” https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/32437(上網時間：2019年12月7日)隨著各國各地區在全球價值鏈中的位置攀升或下降，各行為體將以之為機遇，在相關規則和機制最終確定前，尋求對自身更加有利的規范重構。特別是由于大國之間的巨大分歧，各類區域貿易協定和諸邊貿易協定整合的政治基礎更加脆弱，未來一段時間內全球價值鏈與國際經貿規則的雙重同步重構，為競爭性多邊主義提供了廣闊空間。

(三)大國戰略競爭回歸助推了競爭性多邊主義的勢頭。當前，地緣政治環境變化的突出特征是，戰略競爭逐漸替代相互合作而成為大國關系特別是中美關系的主要內容。2017年12月，美國特朗普政府在其《國家安全戰略報告》中明確將俄羅斯和中國定位為修正主義者，并聲稱“一度被稱為上個世紀現象的大國較量再度出現”，等于公開宣示了大國戰略競爭時代的回歸。(33)“National Security Strategy of the United States of American,”The White House,December 2017.然而，與冷戰時期不同，深度相互依賴使得國家間劃分陣營、相互封鎖的傳統競爭方式失去了實施的空間，其與大國戰略博弈之間的張力反而使多邊機制成為新一輪大國戰略競爭的重要平臺。其原因主要有兩個方面。一方面，競爭性多邊主義契合美國霸權護持的戰略需求。奧巴馬政府時期，美國就曾通過籌建TPP、TTIP等排他性制度進行國際制衡，重塑美國的規則優勢，限制中國從多邊貿易機制中獲益。(34)胡志浩：“全球自由貿易的挑戰與前景”，http://www.nifd.cn/ResearchComment/Details/1052(上網時間：2019年12月6日)；賀凱：“亞太地區的制度制衡與競爭性多邊主義”，《世界經濟與政治》，2018年第12期，第60～93頁。特朗普政府上臺后頻繁的“退群”“毀約”行為被視為單邊主義的宣示，但事實上，其威脅退群遠多于實際退出，且努力在印太經貿領域進行小多邊機制建設。可見，特朗普政府的政策取向并非簡單地從多邊主義退回單邊主義，準確地說應是由合作主導的多邊主義轉向競爭主導的務實多邊主義。美國戰略界也認可和支持這一政策轉向。2019年9月，布魯金斯學會先后發布以《競爭性多邊主義》(Competitive Multilateralism)和《多邊主義的目的》(The Purpose of Multilateralism)為題的兩個研究報告，提醒美國政府關注國家間在多邊機制中的競爭動態。(35)Bruce Jones, Jeffrey Feltmanandand Will Moreland, “Competitive Multilateralism: Adapting Institutions to Meet the New Geopolitical Environment,” Brookings Institution, September 2019;Will Moreland, “The Purpose of Multilateralism: A Framework for Democracies in A Geopolitically Competitive World,” Brookings Institution, September 2019, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2019/09/FP_20190923_purpose_of_multilateralism_moreland.pdf.(上網時間：2019年12月10日)美國前助理國務卿庫特·坎貝爾在《外交》發文指出，“美國在與中國競爭中的最大優勢在于，美國盟友和伙伴聯合起來的影響力能夠塑造中國在各領域的戰略選擇”，“美國需要將其中國戰略嵌入美國在亞洲和其他地區的關系及機構網絡中”。(36)Kurt M. Campbell and Jake Sullivan, “Competition Without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist with China,”https://www.foreignaffairs.com/articles/china/competition-with-china-without-catastrophe(上網時間：2019年12月6日)中美戰略競爭看起來集中在雙邊層面，實際上仍以多邊平臺為主要博弈場。

另一方面，競爭性多邊主義是崛起國與霸權國規避“修昔底德陷阱”、實現制度化權力轉移的有效方式。(37)BrazBaracuhy, “The Geopolitics of Multilateralism: The WTO Doha Round Deadlock, the BRICs, and the Challenges of Institutionalised Power Transitions,” CRP Working Paper Series, Working Paper No. 4, January 2012.本質上，中美戰略競爭回歸是由雙方之間的實力對比變化和權力轉移所觸發的。其中，國際制度和國際規范主導權既是權力轉移的核心內容，也是雙方戰略競爭的焦點目標。因此，以競爭性多邊主義的方式籌建小多邊機制、新建替代性機制、推動國際經濟機制改革的政策實踐，有助于推動國家間權力的和平轉移。以亞投行為例，其籌建和運行的過程既表達了新興國家對現行多邊機制不滿，向國際社會釋放了要求變革的信號，也為新興國家和霸權國家的競爭與博弈留出了空間。此間，美國拒絕加入這一新機制，并且試圖說服其最親密的四個歐洲盟國——英國、德國、法國和意大利不要成為創始成員國。(38)Stewart Patrick, “The New ‘New Multilateralism’: Minilateral Cooperation, but at What Cost?”Global Summitry, Volume 1, Issue 2, December 2015, pp.115-134.美國最終徒勞無功，并不能阻撓新興國家在全球治理中發揮更大作用的客觀趨勢，但這一進程卻使霸權國與新興國家圍繞制度建構主導權的競爭變得更加平和、可控，反映了在區域層面國家間角色及權力關系的調整和轉型。(39)Carla Monteleone, “Spatial Fragmentation of, and US Support for, the Main Multilateral Institutions of the Western Order,” in Clementi Marco, Matteo Dian and Barbara Pisciottaeds. US Foreign Policy in a Challenging World, Springer, 2018, p.18.從這個意義上說，競爭性多邊主義在一定程度上是一種權力和平過渡的政治選擇。

具體地說，競爭性多邊主義在管控大國戰略競爭和權力轉移方面收到了明顯效果。競爭性多邊主義在一定程度上滿足了國家之間對相互合作、共同應對全球性挑戰的訴求。面對大國戰略競爭的回歸，在相互依賴無法割裂、全球性多邊機制有效性不足的情況下，各類以規則為基礎的小多邊機制成為國家合作的次優方式。同時，競爭性多邊主義反映了各國對國際規則和規范改革方向的各自立場，具有維持現狀、保持溝通、避免沖突升級的功能。以當前的WTO改革為例，盡管美、日、歐、中國等各方在改革方案上尚有諸多分歧，但相互之間為了協調政策而不得不既博弈、又妥協。競爭性多邊主義本身還是國家間特別是大國間戰略競爭和角力的平臺，有助于相關國家推動現有的制度改革朝著符合自身利益的方向轉變，并通過機制替代或機制創建的方式獲得更多的外部支持和相對優勢。(40)Will Moreland, “The Purpose of Multilateralism: A Framework for Democracies in A Geopolitically Competitive World,” The Brookings Institution, September 2019.

三

競爭性多邊主義的出現及其上升勢頭表明，多邊主義并不必然具有合作性，也不必然是整合一體的。(41)羅伯特·基歐漢：“競爭的多邊主義與中國崛起”，《外交評論》，2015年第6期，第20～26頁。兩者之間的關系和消長之勢尚在進程之中，要想準確判斷和有效應對并非易事。

國際社會對競爭性多邊主義的諸多評判各有側重但也有交叉，值得深思。一是霸權國家與新興國家關于多邊主義的“破壞者”之辯。由于WTO等多邊機制功能失靈、前景堪憂，霸權國家和新興國家互相指責對方為多邊主義“破壞者”的輿論同步發酵。美國自詡為自由主義國際秩序的“捍衛者”，指責中國等新興國家新建國際機制的行為意在推翻現行多邊秩序，是“修正主義者”。(42)Andrew E. Kramer, “Russia and China Object to New ‘America First’ Security Doctrine,” https://www.nytimes.com/2017/12/19/world/europe/russia-china-america-first-doctrine.html(上網時間：2019年12月10日)中國等新興國家則批評美國一系列“退群”“毀約”、妨礙國際機制運行的行為是單邊主義、保護主義，破壞了多邊主義和多邊貿易體制，指出美國已經成為全球最大的不穩定因素。類似話語之爭以競爭性多邊主義的現象為基礎和依據，并且成為競爭的重要內容。這一競爭也表明，當前部分研究將新興國家置于現行秩序挑戰者的位置，評判其制度參與行為是否破壞了相關制度、規則和規范，本身是一個錯誤的研究假設。新興國家與霸權國家的制度競爭行為原本都是對地緣政治經濟環境的適應性調整，并非“新興國家與秩序修正主義者”與“主導國與秩序維護者”之間的“身份—態度”對應關系。

二是在多邊主義作為價值目標還是工具手段的問題上，各國的態度出現分化。當前多邊主義危機的重要表現之一是國家間關于多邊主義的認知分歧。事實上，自由主義國際秩序建立以來，伴隨著多邊機制的建立和發展，多邊主義究竟是一種“原則偏好和價值信仰”還是僅作為“霸權國對自身權力的自愿約束”的爭論就始終存在。競爭性多邊主義現象使這種態度分化日益明顯。中國始終堅持多邊主義的價值導向，主張維護多邊主義。如2018年7月，習近平在于南非舉行的金磚國家工商論壇上指出，要“堅持多邊主義，完善全球治理”。(43)“習近平在金磚國家工商論壇上的講話(全文)”，《人民日報》，2018年7月26日。2019年12月，習近平在北京會見出席“2019從都國際論壇”外方嘉賓時再次強調“堅持求同存異，堅持多邊主義”。(44)“習近平會見出席‘2019從都國際論壇’外方嘉賓”，新華網，2019年12月3日。在歐盟那里，多邊主義似乎被視為DNA，它不僅僅意味著三個或三個以上國家的合作，而是強調全體成員共同主權和集體解決問題的原則規范。(45)Yeo Lay Hwee, “The EU’s and ASEAN’s Responses to ‘Multilateralism’ in a Changing World,”in Christian Echle and Patrick Rueppel etc. Eds, Multilateralism in a Changing World, Konrad Adenauer Stiftung, Singapore, 2018, pp.49-58.正如歐盟外交事務和安全政策高級代表費德里卡·莫格里尼在2018年度歐盟大使會議的開幕詞中所申明的，“我們的工作重點是加強全球多邊主義伙伴關系網絡”，“(多邊主義)是指導我們在全球舞臺上采取行動的價值觀，原則和利益?！?46)European Union External Action,“Speech by HR/VP Mogherini at the Annual EU Ambassadors Conference 2018,” https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/50025/speech-hrvp-mogherini-annual-eu-ambassadors-conference-2018_en(上網時間：2019年12月10日)新興國家和發展中國家對多邊主義一直予以支持。如在2018年和2019年的金磚國家峰會上，金磚五國領導人以聯合聲明的方式表明了支持多邊主義和自由貿易的立場。東盟國家也在2019年11月舉行的第35屆東盟峰會上強調維護多邊體系的重要性，反對貿易保護，推動RCEP正式協議的簽署。

相比之下，特朗普政府顯然是“工具論”者。2018年12月，美國國務卿蓬佩奧在德國馬歇爾基金會的演講中直接批評稱“多邊主義太過頻繁地被視為目標本身”，“(似乎)簽署的條約越多，我們就越安全；擁有的官僚越多，該項工作就做的越好”，直言聯合國、世界銀行、IMF等多邊機構并沒有為促進成員的共同利益服務。(47)US Departmentof State, Michael R. Pompeo, “Restoring the Role of the Nation-State in the Liberal International Order,” December 4, 2018.美國前國務卿高級顧問雅各布·格里吉爾則稱，“當美國終于意識到與中國、俄羅斯等大國競爭的必要性時，歐盟卻陷入了后現代的茫然。在歐洲的世界觀中，多邊主義竟然成為國際政治的最高目標?！薄耙远噙呏髁x為目的而不是手段的外交政策將使世界陷入脫離現實的危險”。(48)Jakub Grygiel, “The EU Can’t Fulfill Its Purpose,” The American Interest, December 30, 2018.

三是在觀念和認知分化的基礎上，國際社會出現多邊主義“懷疑者”與“捍衛者”的行為分化。作為“懷疑者”的典型代表，特朗普政府的政策實踐從部分程度上支持WTO、IMF、世界銀行等多邊機制的改革，逐漸退化為完全阻止改革，甚至以自身利益訴求為依據肆意破壞多邊機制的正常運行。這一行為變化主要基于兩個方面的考慮：一方面懷疑以自由主義原則為基礎的多邊秩序能給美國帶來實際收益，認為多邊主義本身已無助于美國的直接利益；另一方面認同多邊機制作為戰略工具的價值，承認以多邊機制為平臺的競爭是“美國優先”原則的戰略實踐。英國脫歐作為另一個“懷疑者”的實踐案例，削弱了歐盟這一區域性多邊機制和超國家集團作為全球行動者的能力。(49)Bruce Jones, Jeffrey Feltmanandand Will Moreland, “Competitive Multilateralism: Adapting Institutions to Meet the New Geopolitical Environment,” Brookings Institution, September 2019.法國和德國則成了多邊主義“捍衛者”的代表。2019年2月，法德兩國外長宣布將組建“多邊主義聯盟”(Alliance for Multilateralism)，堅信以規則為基礎的多邊秩序是國際穩定與和平的唯一可靠保障。在同年9月舉行的聯合國大會上，法德正式發起結盟活動，加拿大、墨西哥、智利、新加坡和加納共同加入了這一非正式的國家間聯盟。該組織已在網絡空間安全、氣候變化、數字治理等多個領域發起倡議，并有意以2020年2月慕尼黑安全會議、2020年9月聯合國成立75周年為契機，開展進一步的倡議和活動。(50)Alliance for Multilateralism,“Developing the Alliance,”https://multilateralism.org/agenda.(上網時間：2019年12月11日)

諸多評判難以達成一致的現象既是競爭性多邊主義對多邊主義整體產生的結構性影響，也是國際社會對競爭性多邊主義的回應。然而，可以肯定的是，這一新趨向已經引發了國家間關系的變化以及各國更頻繁的建制、退群等行為，對現有多邊合作機制的運行造成沖擊，使得作為自由主義秩序基本原則的多邊主義遭遇二戰以來前所未有的危機。

展望未來，競爭性多邊主義在一段時間內將是國際經貿領域的常態化現象。從理論看，多邊秩序的形成依賴大國戰略競爭相對和緩的環境。一旦競爭性的地緣政治環境形成，多邊主義發揮作用的空間將受到嚴重壓縮。當前競爭性多邊主義是地緣政治環境變化的客觀結果，因而國家之間圍繞國際制度的競爭難以從根本上消除。從現實看，美國以多邊機制為平臺進行地緣政治競爭的戰略訴求將使國家間制度競爭和制衡的現象繼續存在和加劇。特朗普政府的《國家安全戰略報告》專門擬定了“競爭性外交”(competitive diplomacy)這一章節，指出“(美國)必須提升外交能力，在當前的環境下進行競爭并養成競爭的思維方式”。該報告也明確提出了以多邊機制為平臺進行制度競爭的戰略方向，即“美國必須領導和參與制定形成眾多規則、進而影響美國利益和價值觀的多邊機制。對影響力的爭奪，在這些機構中持續存在。當美國參與其中時，必須保護自身主權，推動美國利益和價值觀的發展?！?51)The White House,“National Security Strategy of the United States of American”, December 2017.

由于受到競爭的影響，國際經濟秩序碎片化和地區化趨勢將繼續加強。多邊秩序的范圍和深度不是一成不變的。二戰后自由主義國際經濟秩序建立的地緣政治環境較為特殊，在很大程度上歸因于美國在全球范圍內的經濟優勢和制度霸權。隨著國家之間的權力日趨分散和均衡，美國霸權日漸式微，國家間關于國際規則和規范的分歧逐漸凸顯，廣泛協調一致的全球多邊治理體系恐難再次形成。有西方學者預言，多邊主義的“黃金時代”已經過去，美國主導的全球性多邊秩序可能會是一個不復存在的神話。(52)Ikenberry, G. John, “The Future of Multilateralism: Governing the World in A Post-Hegemonic Era, Japanese Journal of Political Science,Volume 16, Issue 3, 2015, pp.399-413; Amitav Acharya, The End of American World Order, Medford, MA: Polity Press, 2018.取而代之的將是更多小多邊機制的紛紛建立，在大國之外一些中小國家也會轉向以國際制度作為獲取權力和利益的工具，國際秩序的碎片化、地區化的趨勢將更加明顯。所幸各國會更加重視地區內和地區間的合作，全球治理體系的削弱和地區治理體系的加強將維系治理體系的平衡，可在一定程度上消解秩序轉型過程中的混亂和不確定性。

依照上述邏輯，在實踐中，面對競爭無法消除甚至加劇的情況，對競爭關系進行管控、實現“負責任競爭”(responsiblecompetition)應是國際經濟治理需要重點關注的內容。[注]“負責任競爭戰略”由布魯金斯學會美國和歐洲中心主任托馬斯·懷特(ThomasJ.Wright)提出。這一戰略建議美國加強自由主義國際秩序，激勵地緣政治競爭對手合作，確保全球穩定。參見ThomasJ.Wright,AllMeasuresShortofWar:TheContestfortheTwenty-FirstCenturyandtheFutureofAmericanPower,YaleUniversityPress,2017.與中美之間的結構性矛盾相類似，競爭性多邊主義并不是通過呼吁國家間合作就可以完全阻滯。因此，競爭應被視為一種需要管理的對象，而非予以解決的問題。[注]KurtM.CampbellandJakeSullivan,“CompetitionwithoutCatastrophe:HowAmericaCanBothChallengeandCoexistwithChina”.國際經濟治理的核心目標不應是理想化地消除地緣政治競爭，而是在新的地緣政治環境下管控共同的困境，確保各國在各類多邊機制中的共存共生。[注]StewartPatrick,“TheNew‘NewMultilateralism’:MinilateralCooperation,butatWhatCost?”GlobalSummitry,Volume1,Issue2,December2015,pp.115-134.從這個意義上說，各國需要適應多邊主義發展過程中出現的新樣態，并且接受較之以前更加多樣化、分散化、復雜化的新秩序；同時，并不放任多邊機制成為地緣政治競爭的工具和平臺，而是倡導國家間特別是大國間的“負責任競爭”，確保各方對競爭的目標和結果具有合理的預期，避免陷入為競爭而競爭甚至完全進入對抗狀態的風險。[注]RyanHassandMiraRapp-Hooper,“ResponsibleCompetitionandtheFutureofU.S.-ChinaRelations,”BrookingsInstitution,February6,2019.

因此，未來的國際經濟秩序變遷仍會以規則為基礎，但在短期內將以國際規則的談判和重建為主要特征。(53)唐世平：“國際秩序的未來”，《國際觀察》，2019年第2期，第29～44頁。當前，在以競爭性多邊主義方式推動的秩序轉型中，規則重構始終是核心，各國改革、新建、退出多邊機制的行為本質上是以規則的調整和替代為目標。對于規則的需求始終是各方的共識，也是各方的利益交匯點。無論是西方國家還是新興國家，其全球利益的維護都有賴于相對穩定的國際規則的建立。(54)Ikenberry, G. John, “The Future of Multilateralism: Governing the World in A Post-Hegemonic Era,” Japanese Journal of Political Science,Volume 16, Issue 3, 2015, pp.399-413.此外，新舊規則的轉換將會持續一個相當長的過程，難有明確的界限，隨著WTO、IMF改革以及各類區域、跨區域貿易談判和金融機制構建的進行，新興多邊規則將會在更大程度上適應國家間權力結構的調整?！?/p>