實現海岸帶立法全覆蓋 助力經略海洋強省建設

□本刊記者

2019年9月27日，省十三屆人大常委會第十四次會議批準通過了《日照市海岸帶保護與利用管理條例》；11月29日，省十三屆人大常委會第十五次會議批準通過了《青島市海岸帶保護與利用管理條例》《東營市海岸帶保護條例》《煙臺市海岸帶保護條例》《濰坊市海岸帶保護條例》《濱州市海岸帶生態保護與利用條例》。除此之外，省人大常委會已于2018年5月批準通過《威海市海岸帶保護條例》。至此，我省沿海七市均已制定海岸帶保護法規，實現了海岸帶保護立法全覆蓋，我省成為全國第一個實現沿海城市全部制定海岸帶保護法規的省份。

省人大常委會——

謀篇布局 統籌協調海岸帶保護立法

2018年3月，習近平總書記參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時提出，山東“要更加注重經略海洋”。2018年5月10日，省委書記劉家義在海洋強省建設工作會議上指出，山東要開創新時代現代化強省建設新局面，真正把海洋作為高質量發展的戰略要地，應當加快建設綠色可持續的海洋生態環境。為深入貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記對山東工作的重要指示要求，落實省委建設海洋強省、開展海洋生態環境保護行動的工作部署，2018年省十三屆人大常委會第十五次主任會議提出，省人大常委會要加強立法統籌，推進沿海設區的市海岸帶保護立法工作，并將該項工作列入省人大常委會2019年立法工作計劃。

省人大常委會創新工作機制，積極統籌推進全省海岸帶保護立法工作。2019年2月，省人大常委會法工委向煙臺、東營、濱州、濰坊四市人大常委會書面發函，督促四市啟動海岸帶保護立法工作。3月中旬，為統籌推進設區市海岸帶保護立法，召開青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照、濱州等七市海岸帶保護立法工作座談會，會議對各市立法進度進行統籌協調，部署下一步立法工作要求。4月下旬，針對審查青島、日照海岸帶保護條例發現的共性問題，邀請省海洋局相關專家召開專項研討會，就圍填海管控等問題進行研究論證，達成一致意見。6月下旬，召開由七個沿海設區市人大常委會法工委負責同志，省自然資源廳、省海洋局、省生態環境廳有關負責同志，中國海洋大學、中國科學院山東煙臺海岸帶研究所有關專家參加的集中研討，省人大常委會黨組副書記、副主任王良參加并講話。會議就海岸帶保護范圍的劃定、海岸建筑退縮線距離和圍填海等有關問題達成共識，后將研討成果報省委書記劉家義。劉家義批示，“在一開始，就要向全國人大常委會法工委、自然資源部、生態環境部、司法部征求意見，請求給予指導”。8月下旬，省人大常委會法工委向全國人大常委會法工委匯報了海岸帶保護立法有關情況、重點問題和把握標準，并得到肯定和支持。10月下旬，青島等五市通過了海岸帶保護條例，并于11月下旬報省人大常委會。省人大常委會組成人員在審查時建議，法規應當體現黨的十九屆四中全會《決定》提出的“除國家重大項目外，全面禁止圍填海”的要求，以全面貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，與黨中央保持高度一致。為保證法規在合法性前提下及時獲得批準，省人大常委會在省市兩級人大常委會取得共識的基礎上，采取了附條件的方式批準了上述五件法規。

青島市人大常委會——

久久為功 海岸帶保護法制化持續發力

海岸帶是青島城市特色的精華所在和寶貴資源， 歷屆青島市人大常委會都非常重視海岸帶的保護。1995年青島市就制定了全國第一部海岸帶管理的地方性法規——《青島市海岸帶規劃管理規定》，以規劃管理為抓手，從源頭上統籌推進相關管理工作，使青島海岸帶保護與利用工作步入法制化、規范化的軌道。在此基礎上，2019年青島市人大常委會制定了《青島市海岸帶保護與利用管理條例》，結合青島山、海、城一體的城市特點，對海岸帶的保護利用管理做出全面系統的規定，把促進海洋生態文明建設和經濟可持續發展落到實處。

加強重要海灣保護，合理布局工業項目。結合青島西海岸新區建設，條例第29條規定，丁字灣、鰲山灣、唐島灣、靈山灣、古鎮口灣、龍灣海岸帶范圍內，禁止新建或者擴建化學制漿造紙、化工、印染、電鍍、電解、釀造、煉油、制革、有色金屬冶煉、水泥、岸邊沖灘拆船以及其他嚴重污染海洋環境的工業生產項目。

遏制海岸帶功能退化，堅持系統修復、綜合整治。條例單設“整治修復”一章，規定了海岸帶整治修復的計劃、重點和資金保障等內容。明確海岸帶整治修復應當重點安排沙灘修復養護、近岸構筑物清理與清淤疏浚、濱海濕地植被種植與恢復、海岸生態廊道建設等工程。支持通過退圍還海、退養還灘、退耕還濕等方式，保護與修復濱海濕地。市、沿海區（市）人民政府應當建立海岸帶整治修復資金投入機制，并鼓勵和引導社會資本參與海岸帶整治修復。

堅持陸海統籌，規范海岸帶建設利用活動。條例將海岸帶所涉及的陸域至海域納入城鄉規劃統一管理，實行統一的規劃條件。第42條明確了涉海項目規劃、海域、土地手續的辦理程序，并規定了建設利用項目的審議和備案程序。在堅持保護的前提下，第40條、第41條規定，鼓勵發展濱海度假旅游、海洋休閑旅游、海洋科普教育旅游，完善海岸帶濱海公共活動空間，配套建設公共服務設施，拓展公眾親海空間，暢通觀海視廊，并要求濱海旅游項目開發應當嚴格保護海岸帶生態環境和景觀資源。

東營市人大常委會——

創新管理 突出海岸帶重點領域監管

東營市位于黃河三角洲入海口，依托豐富的海岸帶資源和良好的生態環境，積極推進開展海岸帶生態文明建設。《東營市海岸帶保護條例》堅持問題導向，突出地方特色，加強重要領域監管，為有效保護海岸帶生態環境，合理利用海岸帶資源提供了有力的法律依據。

立足本地實際，創新規定海岸帶分區管理模式。海岸帶的分區保護是海岸帶保護立法的重點與核心，通行的做法是將海岸帶劃分為嚴格保護區域、限制開發區域、優化利用區域三個區域。考慮到東營市海岸帶范圍與濱海濕地、黃河三角洲國家級自然保護區存在重疊，為了防止區域重疊造成管控要求上的不一致，結合中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，條例采用了兩區的劃分方式。條例第12條將海岸帶劃分為重點保護區和一般保護區，授權保護規劃根據海岸帶生態環境和資源承載力、開發利用現狀及經濟社會發展需要，對海岸帶進行劃分，不再具體列舉相關區域；第15條明確，經依法確定為國家公園、自然保護區、海洋公園、水產種質資源保護區、海洋特別保護區、飲用水水源保護區、濕地公園的，依照有關法律、法規的規定進行保護和管理，條例對這些區域之外的被劃分到重點保護區的區域和一般保護區制定相應的管控措施。

堅持問題導向，聚焦油氣開采等重點領域監管。東營作為全國第二大石油工業基地，油氣開發帶來的環境污染日益嚴重。條例就海岸帶范圍內的油氣勘探開發、化工項目管理等作出詳細規定，切實提高法規的針對性和可執行性。條例第19條對兩區范圍內的油氣勘探開發項目分別提出了要求，即重點保護區內已有油氣開發項目，應當依據采礦權期限制定方案，有序退出；一般保護區內油氣勘探開發項目應當進行環境影響評價，按標準規范要求配備環保設備設施和應急器材，定期開展環境風險評估，加強應急演練，消除環境事故隱患。同時還對海岸帶范圍內進行油氣勘探開發作業產生的污染物如何處置作出原則性規定。

煙臺市人大常委會——

嚴格保護 織就嚴密海岸帶保護法治網

煙臺市瀕臨黃海、渤海，海岸線長1038公里，占全省海岸線的三分之一，海洋資源優勢是煙臺最大、最突出的優勢，煙臺也是《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》重點城市之一。市人大常委會制定的《煙臺市海岸帶保護條例》嚴格貫徹“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的立法理念，結合煙臺市當前海岸帶的環境狀況，將海岸帶保護作為法規核心內容，注重解決海岸帶保護的突出問題。

堅持嚴格保護，突出問題導向，明確嚴格保護措施。條例第27條至第29條規定，禁止擅自侵占、移動和損毀海岸帶保護界樁或者保護標識、禁止改變沙灘自然屬性建設建筑物、構筑物、禁止擅自圈占沙灘和礁石、禁止毀壞海岸防護設施、沿海防護林等內容，并針對違法行為分別設置行政處罰，切實有效地加強對海岸帶的保護。

注重加強宣傳，營造保護氛圍，提高全社會的保護意識。條例第6條規定，每年六月為海岸帶保護宣傳月，各級人民政府及其有關部門應當加強宣傳教育，普及海岸帶保護科學知識，提高全社會的保護意識和法治觀念。條例第8條規定，任何單位和個人都有權對侵占、破壞海岸帶的違法違規行為進行勸阻制止和投訴舉報，形成全社會共同監管、共同保護的格局。

濰坊市人大常委會——

立足實際 聚焦沿海污染防治

濰坊市北瀕渤海萊州灣，隨著開發建設的不斷推進，濰坊北部沿海區域資源生態保護和污染防治的壓力越來越大，系統治理的任務十分艱巨。《濰坊市海岸帶保護條例》在體現保護優先，注重維護好、發展好海岸帶資源優勢的同時，積極回應中央和省委、省政府關于渤海區域環境綜合治理攻堅戰的決策部署，圍繞沿海污染防治規定切實有效的管控措施。

從實際出發，加強海岸帶特有資源保護。天然鹵水是濰坊北部沿海地區的重要礦產資源，其開采后直接衍生的產品為海鹽和溴素兩種。目前濰坊的天然鹵水儲量和開采量在全國占據重要位置，僅昌邑市生產的海鹽占全國的六分之一，溴素占全國的四分之一。為了進一步規范本市天然鹵水開采，有效管控無證開采、超范圍開采、開采后浪費等亂象，條例第28條、第29條對天然鹵水的開采管控及溴素生產企業管理等事項作出明確規定，并在第51條、第52條對違法開采天然鹵水，溴素企業擅自開機等行為規定了相應的處罰，彌補了礦產資源法及《山東省實施<礦產資源法>辦法》等相關法律法規對溴素科學生產、節約利用的空白。

細化措施，聚焦海岸帶近海污染防治。濰坊作為《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》重點治理城市，海岸帶范圍內近海污染防治是法規調整的重要內容。條例第四章對海岸帶范圍內海域和陸域污染防治作出規定，明確化工項目管控、污水處理排放、畜禽水產養殖污染治理、排污口設置、海上垃圾處理等內容。特別是對于船舶污染防治，條例第41條至第44條，從船舶停靠、污染物接受轉運處置聯單制度、禁止事項、燃油管理等方面作出具體明確規定。通過對海岸帶海域和陸域污染防治作出重點規制，條例以地方性法規的形式為開發利用活動設定約束性底線、提供合法性依循。

威海市人大常委會——

探索創新 制度設計實施效果顯著

威海市是全省乃至全國的海洋大市，自然岸線保有率超過47%，海洋功能區達標率100%，是全國海水水質最好的城市之一。作為我省首部海岸帶綜合保護立法，《威海市海岸帶保護條例》勇于探索創新，精心制度設計，注重條款的可執行性，為加強海岸帶保護、利用與管理，保障海岸帶生態安全提供了法治保障。

精心制度設計，做好創制性立法。在無直接上位法依據和成熟經驗可循的情況下，條例將做好制度設計作為首要任務。海岸帶分區分類保護是海岸帶保護立法的核心制度，條例第12條將海岸帶劃分為嚴格保護區域、限制開發區域、優化利用區域，第13條、第14條、第15條分別對區域范圍作出規定，并在保護措施一章規定三區具體的管控措施。同時，條例針對當前海岸帶保護、利用與管理工作中存在的突出問題進行制度規范，如在第18條明確規定本市自然岸線保有率不低于45%，這一標準高于全省40%、全國35%的標準；第22條規定，區縣人民政府制定海岸帶整治修復計劃，對因潮汐侵蝕等自然災害和開發利用等人類活動破壞的海岸帶進行整治修復；第30條明確規定，保障市民游客合法合理的親海權利，規定除港口管理區、軍事管理區、海洋特別保護區等經依法批準封閉的區域外，任何單位和個人不得非法圈占沙灘、海域和礁石，不得限制他人通行和親近海洋活動，從立法層面解決實踐中的“頑疾”。

注重可執行性，法規實施效果明顯。條例自2018年7月1日實施以來，取得了良好的社會效果和法律效果。威海市依法全面開展海洋生態保護工作，編制《威海市海岸線資源保護三年行動方案（2018—2020年）》，深入推進海岸線資源保護與修復；強化圍填海管控，確保全市無新增圍填海項目和圍海養殖，自然岸線保持零占用；加大海洋執法監察力度，依法查處非法圍填海、非法占用海域、非法盜挖海砂資源、破壞污染海洋環境等行為，實現海岸帶常態化、規范化監管。條例的實施，有效維護了威海市所轄岸線的生態環境和開發利用秩序，持續推動海岸帶資源保護工作有序開展。

日照市人大常委會——

統籌兼顧 生態保護與經濟發展相融共生

日照市以“藍天、碧海、金沙灘”的優美環境而聞名，優美宜居的環境特別是海景資源是日照的城市名片。近年來，日照海岸帶范圍內人口密集，臨海工業發展迅速，日益加劇的開發利用活動嚴重影響了海岸帶的生態平衡，導致環境惡化、資源破壞和災害頻發，對海岸帶的可持續發展造成重大影響。《日照市海岸帶保護與利用管理條例》堅持保護優先、集約利用、綠色發展原則，充分發揮海岸帶在經濟、社會、文化及生態文明建設中的重要作用。

加強分類管控，防止海岸帶養殖污染。為解決海水養殖帶來的污染問題，條例第31條規定，在海岸帶陸域范圍內禁止新建或者擴建規模化畜禽養殖場和養殖小區。第45條規定，在海岸帶海域范圍內應當依法劃定禁養區和限養區，禁養區內禁止各類水產養殖活動。限養區內陸地范圍禁止新增抽取地下水養殖的水產養殖項目，不得擴大養殖規模。限養區的近岸海域，市、區人民政府可以劃定一定的范圍禁止筏式養殖、網箱養殖等水面設施養殖，鼓勵離岸式養殖。

集約利用岸線，規范港口開發建設。條例按照港產城海融合發展的要求，設置特色條款規范港口開發建設行為，并注重海岸帶生態環境保護。第42條規定，堅持深水深用、節約高效、合理利用、有序開發的原則，加快港口結構調整，優化功能布局，集約利用岸線、陸域、水域等資源，避免粗放發展、重復建設和資源浪費。

突出地方特色，促進海洋旅游資源合理利用。條例第44條規定，旅游開發應當充分滿足公眾高品質近海親海需求，鼓勵建設景觀優美、具有休閑旅游與公眾游憩功能、集生態保護與旅游開發為一體的開放式旅游海岸帶。結合日照“水上運動之都”的城市定位，該條還規定，應當加強公益性水上運動基礎設施建設，提高安全保障水平，滿足公眾水上運動需求。

濱州市人大常委會——

修復生態 促進海洋經濟綠色發展

濱州市海岸帶范圍內灘涂廣布，生態、生物、礦產等自然資源十分豐富，同時面臨海岸帶生態環境脆弱，近海海域內生物質資源珍貴，陸域內植被稀少，入海河流受上游排污影響的問題。為了在經略海洋戰略實施中合理利用海岸帶資源，堅決不走“先污染后治理”的老路，《濱州市海岸帶生態保護與利用條例》把海岸帶生態保護和修復放在利用之前，做到保護與利用的協調統一，依法推進海洋經濟綠色發展。

劃定保護紅線，整治修復自然岸線。自然岸線是維持海岸帶生態安全、生物多樣性的基礎，在抵御自然災害等方面發揮重要作用。條例第17條規定，相關主管部門應當劃定自然岸線保護范圍，整治修復受損岸線，不斷增加自然岸線長度和保有率，加強岸線資源節約利用，嚴格控制占用岸線的開發利用活動，防止自然岸線破碎化。

加強生態修復，打造海岸帶生態修復“濱州模式”。條例第19條規定，市、縣（區）人民政府應當制定海岸帶生態修復計劃，組織對因海水入侵、海岸侵蝕、海洋自然災害、物種入侵、人類活動等造成的生態破壞或者功能退化區域進行綜合治理和生態修復；開展海岸生態廊道建設和海漂垃圾清理，最大限度保留或者恢復原有自然風貌。第32條規定，應當加強人文歷史遺跡的保護，整治損傷自然景觀的海岸工程設施，修復受損自然、歷史遺跡。第21條至第24條對沿海防護設施的整治和養護、外來物種排查防控、水產養殖和畜禽養殖、農藥化肥使用要求、海洋環境監測和災害觀測監測體系等活動中的生態保護要求作出了具體規定，形成具有地方特色的海岸帶生態修復模式。

加強管控，大力保護貝殼砂資源。濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區擁有國內獨有、世界罕見的貝殼堤島與濕地系統。自上世紀80年代初期開始，貝殼砂資源被作為礦產大量開采，導致資源嚴重流失，貝殼堤島面積縮減。條例將濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區劃為嚴格保護區，第20條明確禁止海岸帶范圍內非法開采貝殼砂資源，第40條針對該違法行為規定了法律責任，嚴厲打擊非法開采貝殼砂活動，有效保護了貝殼堤和濕地生態環境。