從絕對貧困到相對貧困：理論關系、戰略轉變與政策重點

文/汪三貴 劉明月

消除貧困，實現共同富裕，是社會主義的本質要求，也是中國共產黨的重要使命。新中國成立70年來，黨和政府始終高度重視扶貧開發工作，實施了一系列扶貧規劃，從救濟式扶貧到開發式扶貧，再到精準扶貧，探索出一條具有中國特色的農村貧困治理之路，為消除絕對貧困和全面建成小康社會夯實了根基。尤其是黨的十八大以來，黨中央將扶貧開發工作擺到了治國理政的重要位置，作出了全面打贏脫貧攻堅戰的戰略部署，在全黨全國全社會力量的合力攻堅下，脫貧攻堅取得了決定性成就。2012～2019年，中國的貧困人口從9899萬人減少到551萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%。到2020年年底，中國現行標準下的農村貧困人口將實現全部脫貧、貧困縣將全部摘帽、區域性整體貧困基本得到解決，絕對貧困問題將得到歷史性消除。然而，消除絕對貧困并不意味著中國將不存在貧困問題，也不意味著減貧工作的暫停，相對貧困問題還會長期存在，并將成為未來減貧的重要內容。黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”的目標任務，這意味著中國的貧困治理在2020年進入到相對貧困治理的新階段。

目前學者們對相對貧困的關注主要集中在相對貧困的理論、標準和長效機制方面，而有關絕對貧困與相對貧困理論關系、貧困戰略轉變的探討還不夠深入。絕對貧困與相對貧困有何不同？中國的扶貧戰略如何從消除絕對貧困轉向相對貧困？相對貧困治理階段重點要關注哪些問題？這些問題的回答有助于了解中國扶貧的新形勢，把握中國扶貧工作的未來走向，構建解決相對貧困的長效機制。

絕對貧困與相對貧困的理論關系

（一）絕對貧困的內涵及測度

絕對貧困的概念最早由Booth于1887年在倫敦東區開展的研究中提出。他將每周收入少于18便士且擁有6個孩子的家庭定義為貧困家庭，同時還將收入之外的工作類型和生活條件納入貧困的判定依據，如果個人沒有工作且不存在酗酒、賭博等行為則被認定為貧困人口。除了Booth，Rowntree于1889年在約克鎮的研究中將貧困定義為家庭的總收入不足以獲得維持體力的最低需要。這里的最低需求包括食品、衣服、租金等其他物品，是對Booth研究的拓展。如果個人（家庭）獲得的收入低于滿足這些基本需求所需的收入，則處于貧困狀態，這里的貧困定義顯然是一個絕對的、客觀的概念。可見，在絕對貧困定義中，基本需求是核心概念，準確把握最低基本生活所需是進行概念界定的關鍵。在早期貧困研究中，基本需求僅僅包括食物、衣著、住房和醫療，Townsend則認為最低需求不僅僅是維持體力，還應該包括社會參與成本等。部分學者建議增加教育、文化設施、公共環境衛生等社會保障內容，基本需求內容從生理需求擴展到人的基本需求。

國內最廣泛接受的絕對貧困概念為“在一定的社會環境和生存方式下，個人（家庭）依靠其勞動所得和其他合法收入不能維持其基本生存需求的狀況”。絕對貧困具有客觀物質性，用客觀的維持基本生存需求的物質標準來衡量貧困，這里物質必需品通常包括食品、住房、衣服等。絕對貧困在生產方面表現為個人（家庭）缺乏再生產的物質基礎，甚至難以維持簡單再生產。絕對貧困在消費方面表現為個人（家庭）不能滿足衣食住行等人類基本生存所需的基本消費。隨著Rowntree首先使用市場菜籃子方法（又稱預算標準法）來制定絕對貧困線后，學者們對絕對貧困線進行了廣泛研究和分析，目前主要的測量方法有基本需求法、恩格爾系數法、馬丁法、一天一美元法等。國際上常用的絕對貧困線是1990年制定的，世界銀行選取當時一些最貧窮國家居民維持最低生活所需要的收入，通過購買力平價換算進而劃定1.01美元/人/天的貧困標準，用以衡量全球的絕對貧困狀況。該貧困線分別于2008年、2015年調整為日均1.25美元和日均1.9美元。我國的農村貧困標準是國家統計局基于食物貧困線和非食物貧困線確定的，先后采用過3個標準，分別是“1978年標準”“2008年標準”和“2010年標準”。

（二）相對貧困的內涵及測度

經濟學家認為，個人（家庭）的收入、消費和福利需求會受到其他人（家庭）的影響，衡量個人（家庭）的富裕程度取決于社會上其他人（家庭）的福祉，需要用相對標準來界定貧困線。按照這種思路，個人（家庭）是否貧困不僅取決于自己有多少收入，還取決于社會上其他人（家庭）的收入情況，通過觀察收入低于一定相對貧困標準的人數即可獲得貧困狀況。Townsend從資源分配角度定義相對貧困，若個人（家庭）所擁有的資源遠遠低于一般大眾（家庭）所支配的資源量以至于無法獲得某些類型的飲食，缺少正常的社會活動，無法享有社會廣泛認可的生活條件和便利設施時則處于貧困狀態。Sen從權利剝奪視角來定義相對貧困，若個人（家庭）在社會上享有的權利被剝奪則認為其處于貧困狀態。相對貧困衡量的是一個社會中不同群體的收入不平衡問題，與不同群體之間擁有的財富、收入有關，又與社會公平觀、個人的自我認同緊密相連。相對貧困意味著相對排斥與相對剝奪，這是相對貧困理論最核心的觀點。

相對貧困具有六個特征。（1）長期性。相對貧困以社會中位收入或平均收入的某個比率作為測量標準，不同群體的收入不能達到絕對的均衡，相對貧困是長期存在的。（2）相對性。相對貧困是一個比較的概念，個人（家庭）是否貧困取決于處于相同社會經濟環境下的其他社會成員，體現在主客觀相對性、時空相對性、流動性與不穩定性等多個層面。（3）不平等性。相對貧困反映了不同社會成員之間的資源分配關系。（4）動態性。其測定標準不是固定不變的，而是隨著經濟發展、社會環境、居民收入水平的變化而變化。（5）主觀性。其設定依賴于研究人員對不同國家或地區的主觀判斷。（6）多維性。其測定標準不僅包括物質標準，即個人（家庭）收入不能維持其基本生存需求的狀況；還包括精神標準，即個人（家庭）難以滿足教育、衛生等基本能力需要的社會排斥感。相對貧困的測度主要依據相對貧困線來進行，相對貧困線的確定與某一地區的收入、消費等物質財富的總體分配有關。通常的做法是將相對貧困線設定為社會中位收入或平均收入的某個比率，低于相對貧困線的人口即處于相對貧困狀態。雖然中國采用的貧困標準是基于收入體現的絕對貧困標準，但東部地區部分經濟發達省份率先對經濟發展不平衡顯著的相對貧困標準進行了自主探索和實踐。

（三）絕對貧困與相對貧困的關系

絕對貧困與相對貧困是一組相對的貧困概念，兩者是相互聯系的。第一，兩者都是反映貧困程度的概念。絕對貧困是指不能滿足基本生存需求的一種狀態，相對貧困是指低于社會平均水平的一種狀態，但兩者都處于一種較低的生活狀態。第二，兩者是相互共存的。隨著貧困標準的不斷改變，相對貧困問題將長期存在，絕對貧困問題也會階段性出現。在經濟發展程度較低，全社會處于整體貧困階段，遭受相對貧困的群體往往也是絕對貧困群體。但在經濟發展程度較高階段，遭受相對貧困的群體早已能夠滿足基本的生存需求，消除絕對貧困為緩解相對貧困奠定了基礎，并創造了條件。

絕對貧困與相對貧困之間也有明顯的區別。第一，絕對貧困是物質上或經濟上的最低生理需求，是一種生存臨界狀態，側重基本生存所需。相對貧困是參照目標群體后產生的一種落后和收入下降的狀態，包含了較高層次的社會心理需求，側重相對排斥、相對剝奪。第二，絕對貧困的測度立足于維持基本生存所需的熱量、營養、住房安全、義務教育、基本醫療等，測度標準具有較強的客觀性。相對貧困的測度立足于參與社會發展和共享成果發展的權利，通過與目標社會群體相對比較進行判定，測度標準具有較強的主觀性。第三，絕對貧困存在于特定的歷史時期、特定區域和特定的群體，經過一定的扶貧工作是可以被消除的。相對貧困在任何人類社會發展階段都存在，只要有階級和財富的存在，就沒有絕對的平均和公平，就會有不平等和不均衡的現象發生。

中國消除絕對貧困的戰略演變

隨著國家社會經濟的發展，中國消除絕對貧困的扶貧戰略經歷了“保生存—保生存與促發展—解決溫飽—鞏固溫飽—全面小康”五個階段，每個階段都有不同的貧困特征、扶貧目標、政策措施和扶貧效果。

（一）保生存階段的扶貧政策（1949～1978年）

新中國成立時，國民經濟蕭條，處于崩潰的邊緣，人均國民收入水平較低，僅有31美元，國民普遍處于極端貧困狀況。為盡快緩解這種局面，中國政府先后開展土地改革、合作化、人民公社化等運動，以縮小資源占有、收入占有的差異。雖然沒有出臺具體的扶貧計劃，但眾多的政策、制度、規劃等都是圍繞減緩大面積普遍存在的農村貧困狀況而開展。在這個階段，集體和農村群體通過努力發展生產自救，國家僅僅在少數區域出現大規模普遍困難時提供必要的食物生活救濟，即臨界生存推動的道義性救濟。全國普遍性的貧困問題得到了較大程度的緩解，雖然農村地區還存在一定規模的貧困，但農村內部的貧富分化程度得到消除，社會總體的不平等程度降低。

（二）保生存、促發展階段的扶貧政策（1978～1985年）

按照1978年的貧困線來估算，當時的貧困發生率約為30.7%，貧困人口規模約為2.5億，這一時期大面積的貧困主要是因為農業經營體制不再適應生產力發展的需要。國家通過實施農村土地改革、市場制度和就業制度改革，使農村經濟在國民經濟實現騰飛的背景下快速發展，不能解決溫飽的貧困人口大幅度減少。但由于自然、歷史等方面的原因，貧困差異現象逐漸凸顯，中國政府針對經濟發展落后、貧困人口集中的地區實施一系列政策措施。反貧困實踐開始嘗試從生存救助為主向生產發展為主轉變，同時也帶來了巨大的減貧效應。按照當時世界銀行和中國的貧困標準，絕對貧困人口分別下降63%和50%，但農村居民之間的收入差距開始拉大，收入分配的基尼系數從1978年的0.21增加到1985年的0.28。

（三）解決溫飽階段的扶貧政策（1986～2000年）

隨著農村貧困人口大幅減少，貧困問題從普遍性轉向區域性，整體性的制度變革和全面的經濟增長很難在緩解貧困方面有更大的作為，中國政府開始將扶貧開發工作納入了國民經濟和社會發展的整體布局中，實施有組織、有計劃、大規模的扶貧開發計劃。總體來看，扶貧工作脫離社會救助系統，成為相對獨立、有組織的社會工程；扶貧方式改變傳統的救濟式扶貧策略，實施以“造血式”為主的開發式扶貧方針；扶貧資金的使用由分散平均向重點集中轉變，扶貧資金投放方式更加多元化；扶貧主體不再是單一的政府支援，鼓勵更多的社會力量積極參與，逐步構建專項扶貧、社會扶貧、行業扶貧的大扶貧格局。這一階段的扶貧工作取得了積極成效，基本解決了貧困人口的溫飽問題。

（四）鞏固溫飽階段的扶貧政策（2000～2010年）

新世紀初，全國農村未解決溫飽的貧困人口有3000多萬，低收入貧困人口有6000多萬。這些貧困人口總體上呈分散化趨勢，具有“大分散、小集中”的特征。為適應農村貧困狀況的新變化和鞏固扶貧成果，中國政府于2001年實施了《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010）》，確定了“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧、全面發展”的方針，反貧困實踐進入解決溫飽、鞏固溫飽的新階段。扶貧開發工作在此階段的新探索主要包括：完善了貧困瞄準的方式和貧困標準；出臺了強農惠農政策；堅持綜合開發、全面發展；建立最低生活保障制度。經過10年的扶貧開發，到2010年底，按照年人均可支配收入1274元的貧困標準，中國農村貧困人口減少至2688萬人，農村貧困人口的比重下降到2.8%。

（五）全面小康階段的扶貧政策（2011～2020年）

這時期的貧困人口具有分散化與碎片化的特征，大多分布在社會事業發展程度較低的中西部地區，貧困程度深，自我發展能力弱，扶貧開發成本高。為徹底消除絕對貧困，解決全面建設小康社會的最大短板，中國政府將扶貧開發工作提高到前所未有的高度，制定和實施了一系列新的扶貧戰略。總體來看，扶貧開發方式由“大水漫灌”轉向“精準灌溉”，扶貧資源使用由多頭分散轉向統籌集中，扶貧考評體系由側重考核地區經濟發展指標轉向考核脫貧成效。截至2019年底，貧困人口減少至551萬人，貧困發生率降至0.6%；截至2020年2月底，全國832個貧困縣中已有601個宣布摘帽，區域性整體貧困基本得到解決。2020年底，我國將奪取脫貧攻堅戰的全面勝利，絕對貧困問題也將得到歷史性解決。

中國相對貧困的狀況及治理重點

（一）中國相對貧困狀況日趨明顯

雖然中國的減貧事業取得顯著成績，但中國農村地區、城鄉、區域間發展不平衡的問題日趨明顯，主要表現在以下方面：

第一，農村地區不平等程度加大。新中國成立初期，國家通過所有制改造、土地制度改革等措施，徹底切斷了產生貧富差距或兩極分化的經濟根源，創造了一個消滅工農、城鄉、體力腦力勞動三大差別的相對扁平化的社會。這個時期雖然國民經濟發展水平不高，但因整個社會的相對扁平化，導致整體經濟的差異不明顯，貧富差距、階層分化、相對剝奪的體驗不強烈，相對貧困問題相對隱蔽且不顯著。改革開放以后，農村經濟增長的“涓滴”效應隨著市場化經濟改革的推進和體制改革效應的下降而逐漸放緩，農村的不平等程度逐漸加大。從收入分配差異程度來看，農村的基尼系數由1978年的0.2124上升到2005年的0.3751，提高了16.3個百分點。從農村居民家庭人均收入的增長情況來看，低收入戶與其他戶的收入差距越來越明顯，導致農村居民收入差距逐漸擴大，農村地區相對貧困現象逐漸顯現。

第二，城市與農村居民之間的收入差距擴大。從1991年中國經濟進入高速增長期后，城鄉居民收入差距拉大。如果扣除價格上漲因素之后農村居民收入為1的話，那么1978～1993年，城鄉居民收入差距是2.57∶1到2.59∶1，1994～2000年這一差距增加3.06∶1到3.44∶1。進入新世紀以后，中國城鄉居民人均可支配收入比先是持續上升，2004年達到峰值（3.45倍），之后持續下降，到2019年收入比下降為2.64倍。但中國城鄉居民人均可支配收入差距絕對值一直在持續拉大，2013年城鎮和農村居民的人均可支配收入分別為26467元、9429.59元，兩者的差距為17037.41元。到2019年，城鎮和農村居民的人均可支配收入分別為42358.80元、16020.67元，兩者的差距擴大到26338.13元。中國城鄉居民收入差距在高位徘徊，相對貧困現象日益凸顯。

第三，區域之間發展不平衡現象明顯。新中國成立初期，全國大部分地區處在較為同等的發展水平上，隨著改革開放政策的逐步推進，東部沿海地區工業化和城鎮化發展快于中部地區和西部地區，不同區域的收入差距逐漸拉大，區域之間的相對貧困問題開始出現。20世紀80年代，我國開始實施有組織、有計劃、大規模的扶貧開發行動，在緩解絕對貧困方面成績顯著，但因投入有限，在緩解區域間相對貧困方面并未發揮明顯的作用。20世紀末到21世紀初，區域之間發展不平衡的問題日益明顯，國家開始實施西部大開發、推動中部地區崛起等一系列戰略，對緩解絕對貧困和區域間的相對貧困都發揮了顯著作用。精準扶貧以來，“五個一批”工程的實施推動了區域經濟均衡發展，但從收入差距來看，區域之間發展的不平衡程度依舊明顯。2013～2018年，西部地區居民人均純收入與東部地區、中部地區的差距分別為9739.40元、1344.90元，并于2018年分別增加到14362.40元、1862.50元。區域發展差距是思考相對貧困治理的重要視角，即便是反貧困戰略轉變為緩解相對貧困，欠發達地區仍然是扶貧開發工作的重點。

（二）相對貧困階段治理重點

（1）確定合適的相對貧困標準

第一，相對貧困標準要結合社會主要矛盾變化來確定。黨的十九大報告指出，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾已成為我國社會的主要矛盾。人民日益增長的美好生活需求不僅包括為滿足人類基本生存需要的物質性需求，還包括社會安全、社會保障和社會公正等社會性需求，以及被尊重、自我價值實現等心理性需求。相對貧困標準要充分考慮貧困人口較高層次的發展需求，在“兩不愁、三保障”的基礎上納入反映生產和生活的多維指標，在絕對收入水平上要有較大幅度的提高。第二，相對貧困標準制定要考慮城鄉和區域差距。治理相對貧困問題就是要降低發展的不平衡不充分，制定相對貧困標準就需要將城鄉和區域差距問題考慮在內，使其符合中國國情且有助于縮小收入分配差距、緩解社會不公平程度。從區域發展差距的角度來看，相對貧困治理可以通過分層級、分區域制定貧困標準的辦法，推動各地形成同經濟社會發展水平相一致的相對貧困治理模式。

（2）針對低收入群體的差異化扶持政策

進入相對貧困治理階段，雖然大部分群體的生活水平隨著經濟發展、社會保障政策得到明顯改善，但還有部分群體難以跳出低收入群體，特別是老弱病殘、兒童、婦女等弱勢群體。針對完全或部分喪失勞動能力的特殊貧困群體，要完善農村養老制度、醫療保障制度等，保障特殊群體的基本生活，同時要創新社會救助方式，推動由物質和資金救助為主向物質、資金、精神、能力等相結合的綜合援助轉變，提高服務救助能力。對于有勞動能力的低收入群體，要實施開發性的扶貧措施，以提高其家庭收入水平。一方面發展有利于低收入群體增收的益貧性產業。在欠發達地區發展優勢特色農業，發揮農業的多種功能，增強新型經營主體的帶動能力，讓更多低收入群體在產業鏈條上受益。另一方面促進低收入群體充分就業。在金融、土地等方面出臺優惠政策，鼓勵勞動密集型產業向欠發達地區轉移，吸納無業低收入群體就業。搭建創業平臺，鼓勵低收入群體自主創業，并對其進行技能培訓，提升低收入群體的就業能力。

（3）建立城鄉一體化的扶貧體制

現行的扶貧體制主要采取了城鄉分治的方式，城鄉兩套扶貧體系在政策對象、政策標準、政策目標、政策措施等方面都存在明顯差異，與相對貧困階段目標群體要涵蓋城鄉整個社會階層之間的矛盾突出，為此，需要建立城鄉一體化的扶貧體制。第一，低保和扶貧兩項制度一體化。部分有條件的地區要率先統一城鄉貧困標準，實現低保標準和扶貧標準的并軌，使農村困難群體享受到與城市困難群體同等水平的救助標準。低保制度與其他社會救助方案需要實現跨地域的整合和標準化，需要與扶貧干預手段以及其他社會福利計劃相協調。第二，城鄉基本公共服務均等化。城鄉基本公共服務供給非均等化是導致城鄉居民收入和生活水平不均的重要原因，讓城鄉居民享有同等的基本公共服務數量和質量將成為相對貧困階段扶貧工作的重點。不僅要有步驟、分階段推動城鄉基本公共服務內容和標準統一銜接，還要逐步統籌城鄉就業、基本養老保險制度、最低生活保障制度、基本醫療衛生制度等，補齊共同富裕的短板。

（4）關注欠發達地區的區域發展

脫貧攻堅結束后，全國仍然會有部分地區處于相對落后的狀態，仍需要在公共政策、資金項目上對其傾斜。我國區域發展不平衡的短板在短時間內很難補齊，雖然2020年后不宜繼續采用確定貧困縣的方式實施扶持政策，但仍需繼續以欠發達片區為單元傾斜性地投入各種資源，以實現區域的互聯互通和整體性開發。一是加大對欠發達地區基礎設施、公共服務方面的財政投入傾斜。相對貧困治理階段的扶貧資金及項目要向欠發達地區傾斜，重點解決基礎設施和公共服務問題，補齊短板，增加農民公共資源的可獲得性。實現欠發達地區的基礎設施和公共服務主要領域指標接近全國平均水平，為緩解相對貧困人口的貧困程度創造有利的發展環境。二是增加對欠發達地區的綜合開發力度。提高對欠發達地區產業發展的支持力度，作好產業布局和產業規劃，避免同質化競爭，增強產業發展的可持續性，提升欠發達地區的可持續發展能力。在經濟發展同時也要保護生態環境，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅定不移走以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展之路。