中國城鎮化的現實圖景、演進邏輯與未來展望

文/侯祥鵬

2020年我國全面建成小康社會收官，并乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。城鎮化是現代化的必由之路，對于我國社會主義現代化建設具有重要的現實意義。2012年黨的十八大提出堅持走中國特色新型城鎮化道路。新型城鎮化的核心要義是“人的城鎮化”，首要原則是推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，穩步提升城鎮化的水平和質量。至2019年末，我國常住人口城鎮化率達到60.6%，戶籍人口城鎮化率達到44.38%。2020年新型城鎮化規劃收官，城鎮化率規劃目標基本能夠實現。在開啟新的城鎮化建設之際，有必要梳理我國城鎮化發展現實，厘清未來發展趨勢。

中國城鎮化的現實圖景

改革開放40年間，我國城鎮人口增加6億多，城鎮化率提高40多個百分點。建制市數量從1978年的193個增加到2018年的672個，建制鎮數量從2176個增加到21297個。我國已成為城鎮化發展速度最快的國家之一，但我國城鎮化的快速發展是與不平衡不充分的發展交織在一起的。

城鎮化發展的不平衡首先體現在區域空間上的不平衡。新中國成立之初，為了在較短時間內實現工業化并縮小與發達國家之間的差距，我國采取了重工業優先發展戰略。工業化發展需要城鎮地區作依托。在重工業優先發展戰略下，我國工業投資和城市建設向東北和內陸地區傾斜，這對加快我國中西部地區城市發展起了極大的促進作用。20世紀60年代的“三線”建設高潮，再次使得我國城鎮布局較大幅度地南移，城市和城市人口重心向西南推移，而東部沿海則處于相對停滯局面。這一格局一直保持到改革開放初期。隨著改革開放的起步和不斷深化，我國逐漸形成了沿海、沿邊、沿江開放格局，大量農村剩余勞動力和外資向東部沿海地區轉移和集聚，極大地促進了東部地區城鎮化發展，全國形成了較為明顯的“東高西低”的城鎮化梯度格局。

城鎮化發展的不平衡還體現在城鎮化維度的不平衡。人口城鎮化是城鎮化的基本維度之一。正是人口的大規模流動并向城鎮集聚加速了我國城鎮化進程。但由于沒有當地城鎮戶口，外來人口在就業和生活的所在地往往不能享受與當地城鎮居民同等的基本公共服務和生活福利待遇，從而難以融入城市社會，形成“半城鎮化”現象，造成戶籍人口城鎮化率低于常住人口城鎮化率的雙重人口城鎮化失衡。由于流動人口數量日益增加，這種失衡程度越來越大。土地城鎮化是城鎮化的另一個基本維度。改革開放以來，與快速的人口城鎮化相伴的是更快的土地城鎮化。土地城鎮化快于人口城鎮化形成的人地城鎮化失衡，導致城鎮空間急劇向外擴張，城鎮建成區人口密度大幅下降。

城鎮化發展的不充分體現在相對于我國經濟發展水平而言城鎮化水平偏低。從國內來看，我國城鎮化水平滯后于國內工業化或非農化進程。根據錢納里“發展模型”，城市化率一般低于非農就業比率10個百分點，二者比值基本在1.2以內。2018年我國非農就業比率仍高出城鎮化率14.3個百分點，二者比值仍高達1.24。與錢納里“發展模型”相比，我國城鎮化水平滯后于我國非農化水平。從國際比較來看，我國城鎮化水平滯后于同等發展水平或同樣發展階段的國家。2018年中高收入組別國家和地區的平均城鎮化率為67%，而我國城鎮化率為59%，在56個同類收入水平經濟體中排在第35位。

快速城鎮化與不平衡不充分的發展交織在一起，構成我國城鎮化的現實圖景，也意味著我國城鎮化還有著巨大的發展空間。

中國城鎮化的演進邏輯

（一）政府推進城鎮化的機理

本文從我國城鎮化政策范式和央地關系視角出發，剖析我國政府主導推進城鎮化的機理。

城鎮化政策范式決定了我國城鎮化發展的目標、方向與進程。在不同發展時期，我國出臺了一系列關于城鎮化的政策，從而形成了不同的城鎮化政策范式。這些城鎮化政策范式服從和服務于更高層級的國家發展戰略需要，由此決定了抑或揚的城鎮化政策目標。

中央政府確定的城鎮化政策范式決定了地方政府在城鎮化進程中可以有何作為。隨著城鎮化政策范式由抑轉揚，地方政府的作用才得以有發揮的可能。但要真正使地方政府的作用發揮出來，還需要一定的前提條件以解決地方政府的動力問題，那就是改變地方政府僅僅是中央政府“附屬”的角色，成為獨立的利益主體。這就需要從央地關系視角來加以考察。

改革開放后，我國逐漸形成了政治集權-經濟分權的央地關系格局。政治上的集權表現為地方政府官員的選拔、任命、晉升由中央政府掌控。地方政府官員的政治生命決定權始終操控在中央政府手中。中央政府為了有效實施對地方政府官員的晉升激勵，必須采取相對績效考核制度，從而形成了中國式的標尺競爭。這種績效考核通常是對經濟績效指標的考核，其有效實施有賴于經濟分權的配合，以使得地方政府有剩余控制權和剩余索取權，其集中體現在財政分權上。這種政治集權-經濟分權的央地關系在地方層級又進一步被復制。這樣就形成了各級地方政府互相競爭并層層向上負責的地方府際關系格局。在政治集權-經濟分權的府際關系格局下，地方政府就成為了獨立的利益主體。地方官員不僅在經濟上為了GDP和稅收進行競爭，還在“官場”上為了晉升而競爭，從而各級地方政府深入參與到經濟活動中。

府際競爭激發了地方政府推動城鎮化的動力。城鎮化的本質是集聚，這種集聚帶來的共享中間投入品、分享勞動力儲備、提高勞動力技能匹配性、知識溢出效應以及更多的學習機會和交往機會等會進一步擴大城市化經濟效應，進而帶來更高的勞動生產率。因此，地方政府在為增長而競爭的過程中自然而然地追求城鎮化。

財政分權賦予了地方政府推動城鎮化的能力。財政分權使得地方政府既有建設和服務本地的事權，也有建設和服務本地的財權。因此，地方政府會通過經濟增長以謀取更多的地方財政剩余，財政收入能力的增強反過來會提高地方政府在城鎮化方面的資源配置能力，為本地經濟增長創造更好的條件。另外，用地制度的市場化改革為地方政府“以地生財”提供了制度性工具，土地財政提高了地方政府的財政支配能力，在財權與事權不匹配的約束下滿足了地方政府投資城市基礎設施和提供城市公共服務的資金需求。

不論是經濟增長還是城市建設，都是地方政府官員的政績，有利于樹立地方政府官員形象，提高地方政府官員晉升的概率?？傊瑸樵鲩L而競爭、為競爭而建設是同一過程中互相增益的兩個方面，伴隨這個過程的是城鎮化水平的不斷提高。地方政府在這種“為增長而競爭”“為晉升而競爭”的過程中促進了城鎮化發展。

（二）地方政府推進城鎮化的典型路徑

政府主導城鎮化進程是通過城鎮化政策范式實現的，中央政府的政策意圖也是需要地方政府付諸行動才能實現。改革開放后特別是1992年確立社會主義市場經濟體制改革目標后，我國城鎮化政策范式由抑轉揚，地方政府的積極性得以激發，作用得以發揮，在促進型城鎮化政策范式作用下，極大地推進了城鎮化進程。

第一，引導農民進城。隨著中央政府城鎮化政策范式轉換，特別是中央政府對戶籍人口城鎮化問題的日益重視，地方政府在限制農民進城落戶方面開始逐漸放松，各地紛紛出臺戶籍制度改革實施意見。截至2016年末，省級層面全部研究制定了戶籍制度改革實施意見。

第二，開發新區造城。新城區開發已經成為地方政府推動地方經濟建設和拓展城市空間的主要載體。這種載體在實踐中具有多種形式，如工業新城、大學城、政務新區、會展新區、住宅新城等。

第三，調整行政區劃擴城。行政區劃調整對于擴大城市規模的作用立竿見影。地方政府有著強烈的沖動謀求行政區劃調整，通過撤縣設區、多設區、設大區整合所轄行政區域，擴大了城市規模，提高了資源配置能力，從而謀求更大的競爭優勢。

第四，借力政策平臺建城。目前，我國已經構建了包括新型城鎮化綜合試點地區以及城市群、中心城市、新區、特色小鎮等不同類型、不同層級的各類城鎮化發展平臺，這些平臺是地方政府推進城鎮化的重要政策工具。

（三）政府主導城鎮化的效應

政府主導加快了我國城鎮化進程，不僅以充足的勞動力、低價的土地和良好的基礎設施為經濟高速發展創造了有利的條件，而且在實現人口向城鎮大規模轉移的同時成功避免了許多國家城鎮化進程中的一些常見“城市病”，特別是避免了城市貧困、大規模失業和貧民窟的出現。這條道路之所以能發揮如此巨大的作用，在于中央政府向地方的放權充分地激發和釋放了地方政府的發展沖動，地方政府的“為增長而競爭”極大地促進了經濟增長，地方政府之間的競爭進而城市之間的競爭加速了城鎮化進程，經濟增長的同時也實現了收入和就業的增長，加之政府對人口流動特別是向大城市流動的控制，避免了城市貧困和貧民窟的出現。但地方政府的深度卷入也不可避免地給我國城鎮化帶來一些問題，諸如土地利用效率低下、戶籍制度羈絆、城市公共服務供給歧視以及“城市病”的隱憂等。

中國城鎮化的未來展望

城鎮化高質量發展將是我國未來相當長一段時期的戰略導向和主要任務，以為全面建設社會主義現代化國家提供高質量的載體和平臺。根據聯合國經濟和社會事務部（DESA）預測，2030年我國城鎮化率將達到71%，有10.2億人居住在城市；2050年我國城鎮化率將達到80%，有10.9億人居住在城市。屆時，我國城鎮化水平將接近中高收入組別的平均水平（83%）?？紤]到我國龐大的人口基數，這將是非常了不起的發展成就，同時也意味著任重而道遠。

（一）未來城鎮化發展基本思路

未來我國城鎮化發展基本思路應以人為核心，保障發展成果為人民共享，實現城鎮化高質量發展。在人的城鎮化方面，進一步取消因戶籍導致的城鄉分割，保障居民遷徙自由，實現基本公共服務全覆蓋，逐步實現城鄉一體化，確保全國范圍的居民獲得平等的公共服務。在地的城鎮化方面，嚴控城鎮建設用地增量，盤活城鎮建設用地存量，提高城鎮土地利用效率，最大程度地發揮城市的集聚優勢。在城鎮格局方面，以中心城市為核心，以跨區域的都市圈、城市群為紐帶，通過密集的城際交通網絡串聯起大中小城市，形成城市空間網絡，帶動區域協調發展。在政府與市場的關系方面，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動地方政府從經濟競爭轉向高質量城鎮化競爭。

（二）未來城鎮化發展主要舉措

第一，加強城鎮化頂層設計?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》是我國第一個關于城鎮化的專門文件。目前這一文件的規劃期限已至。不論是服務于國家戰略還是從城鎮化自身發展趨勢來看，我國城鎮化率還有很大的上升空間。因此，在深化型城鎮化政策范式框架下，需進一步做好城鎮化頂層設計，適時出臺國家新型城鎮化中長期發展規劃，以指導未來較長一段時期我國城鎮化推進的整體工作，規范和指引地方政府行為。

第二，強化地方政府公共服務職能。既要充分肯定地方政府在推進城鎮化過程中發揮的巨大作用，也要正視地方政府帶來的城鎮化不協調問題。這主要是因為目前地方政府仍然更多地是扮演生產型政府的角色，而服務型政府角色發揮不足。需要調整地方政府的政績和晉升考核體系，弱化經濟考核權重，強化公共服務考核權重，鼓勵和激勵地方政府重視履行公共服務領域所應負的職能，從生產型政府向服務型政府轉變，從有為政府向有限政府轉變。一是做好城鎮基本公共服務工作，有序推進農業轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋；二是做好城市治理工作，提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平，防范嚴重“城市病”的發生，保障城鎮化的可持續發展；三是做好營商環境優化工作，從直接的要素競爭轉向公共服務競爭，適應城鎮居民和企業“用腳投票”，通過良好的公共環境吸引和集聚城鎮發展所需要的資源。

第三，協調城鎮化政策平臺的關系。我國已經形成了一系列不同類型、不同層級的城鎮化發展政策平臺，不排除以后會繼續出臺新的城鎮化政策平臺。這些平臺已經或將要成為地方政府推進城鎮化的重要政策工具。國家層面應妥善處理好各類政策平臺的關系，使其互相增益，注重發揮平臺的政策實效，加強對平臺運行的督查與考核。地方政府也應實事求是，根據本地實情申報與運用政策平臺，著力避免在政策平臺申報與運行過程中的無謂消耗，在試點過程中積累可復制可推廣的經驗，以利于相關政策在全國的推行。當城鎮化政策平臺的政策效應開始萎縮并完成其歷史使命的時候，國家應適時出臺新的城鎮化政策平臺，以適應城鎮化發展新形勢，為地方政府推進城鎮化提供抓手和工具。

第四，多方協力共同推進城鎮化。隨著我國城鎮化進程的深化，所面臨的問題可能越來越多樣和復雜，僅僅依靠地方政府一方可能無法較好地應對和治理。因此，在繼續發揮地方政府積極的主導作用的同時，要注意調動和發揮各方力量共同推進城鎮化。對于未來城鎮化進程中可能出現的問題及應對，可充分發揮高?？蒲性核膶ｉL，加強前瞻性研究，鼓勵各類智庫建言獻策。城鎮化發展必須與產業轉型升級良性互動，以產業發展為城鎮化發展積累和提供資金，既有利于消解地方政府“以土地謀發展”的路徑依賴，避免土地資源的浪費和城鎮空間的無序擴張，又可以避免因缺乏產業依托而形成空心式城鎮化。在以政府為主體提供公共服務的同時，引導、鼓勵和調動各類社會資源為城鎮人口排憂解難，通過發展各類民間組織來彌補地方政府鞭長莫及所形成的盲點。這樣，通過官、產、研、社等多方合作，協力推進城鎮化高質量發展。

第五，完善城鎮化統計與監測。城鎮化指標統計工作是城鎮化的一項基礎性工作，其對于把握和預測城鎮化進程、決策和指導城鎮化工作具有重要的實踐意義。我國現有的人口統計制度和戶籍制度，導致我國存在多個不同統計口徑的人口城鎮化率測算指標，這些指標之間存在較大的差異，從而給了解和把握我國城鎮化進程帶來了較大的困擾。特別是隨著新型城鎮化的推進，僅僅以人口數量作為城鎮化測度指標的基礎數據可能已經不能完全反映現實情況。因為城鎮化本就是一個復雜的、多維的社會、經濟、政治、文化、生態等相互交織影響的過程與結果，新型城鎮化更加強調“以人為本”，重視促進人的全面發展和社會公平正義。因此，亟需根據新情況新問題，設計科學合理的城鎮化指標或指標體系，建立科學有效的城鎮化監測制度，既能做到自上至下一以貫之，又能便于地區之間橫向比較，從而真實、全面地反映我國城鎮化進程，為城鎮化理論研究和實務工作提供準確、可靠的城鎮化基礎數據。