政策失靈與避責機制
——決策科學化和民主化進程中的責任悖論

文/劉然

問題引入：誰來為政策失靈負責？

從現實來看，高速發展的科學技術以及日趨復雜的社會問題讓運用科學技術進行管理的呼聲日益高漲，民主的擴張也讓公民參與逐漸成為人們一種默認的生活和行動方式。在這兩個維度中發展出了一條政策科學化和民主化的道路；其核心價值在于把通過科學知識的決策與公眾參與結合了起來。這種模式被認為能夠改變傳統官僚制中公共權力過于集中的問題，從而保證決策者秉持客觀、理性的態度去制定和實現那些“好的政策”。在某種意義上，人們也認為這是一項新的決策體制——決策的論證制和責任制。

然而，在“政府官員-專家-公眾代表”所構成的決策體制中，存在著誰應該為政策失靈負責的問題。在決策主體的角色定位與責任范圍不夠明晰的情況下，所謂“集體決策”不一定導向“責任共擔”的局面，同樣也意味著“責任共免”的結果。更嚴重的問題是，現有的決策體制雖然強調專家與公眾的角色，但這些外部主體的話語權和影響力受到各種制度性的擠壓，他們難以實現對公共權力的制約，即專家咨詢與公眾參與更多的時候流于“形式化”“定制化”。但政府官員卻能夠利用外部咨詢與公眾參與來證明自身決策的正當性與合理性，強調自身決策是經過多方參與和科學論證的。這樣一來，在發生決策失靈的時候，決策者就能夠規避問責風險和回避社會的批評。這意味著，只要對這些外部力量“控制得當”，決策者在政策制定中依然掌握著驚人的權力，權力大量集中、官僚逃避責任的現象沒有得到任何改良。這種現象被貝克稱為“有組織的不負責任”（organized irresponsibility）。最終，這會得到一個悲觀的責任悖論：政策的科學化與民主化是為了防范官僚主義而生的，但在運行中卻被官僚制同化和裹挾，成為了官僚主義在政策失靈時的保護傘，以至于扭曲了整個公共決策的運行。

文獻回顧：避責概念與研究進展

為了防止公共政策的目標偏離公共利益和客觀規律，人們強調政府必須就其行為向人民做出合理的說明、解釋，并為公共政策制定的后果承擔政治責任，以實現負責任的政府。對于如何實現這個目標，學者們的普遍共識是建立有效的權力制約監督機制，這一理論關切隨后被更具體地表述為問責（accountability）問題。與問責體制相伴而生的是避責行為（blame avoidance）。從現有文獻上看，威弗（R.Kent Weaver）最先將避責行為納入公共行政的研究范疇。對于政策制定者而言，其行為可能受到邀功、最優決策和避責等多重動機的驅使。然而，威弗強調人們不可避免地受到“風險厭惡”“消極偏見”（negativity bias）等非理性因素影響，使得他們對實際或潛在的損失比對收益更加敏感。這意味著，如果政府官員想要獲得更多的選票或者讓公眾或是上級滿意，他就不應該考慮如何做出政績，而是應該避免犯錯。因此，“避責”成為了官員經由理性計算之后的選擇。

避責的概念能有效描述官員追求晉升以外目標的行為邏輯，因而成為政治學與公共管理研究的熱點之一。學界形成了以下學理共識：其一，避責是出于自我利益保護的理性選擇；其二，全球性的避責時代已開啟；其三，避責行為是一個博弈過程，官員避責的動因是多元化的，受到經濟發展、公共輿論、問責力度等因素的影響，高福利國家、熱點事件以及高強度問責往往會提高避責行為發生的可能性；其四，避責是一個情景變量，根據環境背景、具體問題以及行動主體的差異，避責策略也會表現出多樣性。

目前，關于公共決策機制中的論述主要集中于某些程序環節或是外部專家的避責動機。這是因為，學界一般從控制官僚的角度看待決策的科學化與民主化進程，并探討如何通過專家論證與公眾參與的方式讓官僚盡責。這種“外部權力是作為制衡官僚權力而存在的”預設，容易造成對各方決策主體的動機、偏好甚至整個決策結構的狹隘化理解。從避責角度出發，重新審視“政府主導、公眾參與、專家論證”的決策制度下多方主體的動機、角色與行為，有助于超越具體的程序規則的爭論，為重新認識科學決策、民主決策的制度本質，并為制度的結構性變革提供建設性思路。

責任轉嫁的運作路徑

在政策的科學化與民主化進程中，幾個核心問題必須重新明確：誰掌握著影響決策的權力？誰最終做出了決策？誰應該為政策的后果負責？

1.責任的轉移路徑：多元決策主體的責任共擔

首先，誰掌握著影響決策的權力？毫無疑問，政府是決策中樞系統，但其決策權力受到其他決策主體的制約。在公共決策中設置專家咨詢、公民參與等法定程序，實質是為了明確公共權力的作用范圍和行使邊界。這種約束表現為，雖然專家或是公眾代表的建議并非決策者必須遵循的權威性指令，但一般認為，公共決策必須要經過公開論證的環節。當政策制定者壟斷了整個決策的時候，該決策的合理性與合法性都將遭受質疑。

其次，誰最終作出了決策？在決策過程中，政府等公共權威控制著決策的選擇權與主導權，而作為多元決策主體之一的專家和公眾主要起的是參謀作用。不過，由于政策制定不只是單個決策者獨立地就政策合理性進行投票的過程，那些外部主體依然至關重要。在決策主體之間達成高度共識時，專家和公眾的高度贊成或是高度反對的意見會對公共權威的決斷起到推波助瀾的作用，甚至當某些決策被專家集體認定為單一且理想化的解決方案時，外部建議幾乎被視作政府必須遵循的權威性指令。由此可見，雖然政府在整個政策制定活動中保持相對的獨立性，但是其他決策主體壓倒性的支持/反對行為，包括投票表決中的票數分布、專家論斷、民意調查結果等，將推動政策的生成/退出。

這提供了一種“責任轉移”的路徑：集體的共識程度越高，意味著其他決策主體在決策中的參與程度越高，此時政策往往被認為是多方決策主體共同制定的成果，所有人都應為此負責。因此，政策制定者將盡可能地主動向專家與公眾代表的意見靠攏、達成一致共識，這不僅有利于政策更好地為公眾所接受，更重要的是，這意味著有其他人分擔責任，成為自己的“替罪羊”。相反，共識程度較低時，政府官員則成為完全的決策中樞，決策者因而往往盡量避免作出這種政治成本高昂的決策或表示明確的政策立場。

2.責任的消解路徑：決策失靈的不可規避性

最后，誰應該為政策失靈承擔怎樣的后果？在“政府官員-專家-公眾代表”所構成的決策體制中，考慮到專家等決策主體也是含括在整個決策場域之中的，那么所謂“責任轉移”的路徑沒有解決根本問題，因為公眾責備還是會從政府官員轉移到整個政策制定過程中。但在科學崇拜與不確定性的“保護傘”下，來自外部的責備能夠得到一定程度的消解。

當代社會對科學理性的崇拜達到了極致，與此同時，對自然的不斷探索也讓人們意識到了科學中的不確定性，使得人們對科學的敬畏之心也愈發強烈。這造成了一種結果：科學中的不確定性是為公眾所理解的。高度專業化的科學領域遠離公眾的日常認知領域，且自帶客觀性與中立性的屬性，那些龐大的數據、復雜的模型、精密的推導與專家的背書能讓公眾確信這是最接近科學與理性的判斷。科學家的后知后覺往往被歸因于神秘而無法掌握的自然世界，人們或許會對科學的不確定性唏噓不已，科學與理性的權威性并不會因此動搖。相反，政策中的不確定性是不為公眾所接受的。首先，這些決策往往與公眾的日常認知領域過于息息相關，并且總是以一種結論式或是簡單說明式的結果呈現在大家面前，其間缺失了一個讓公眾“確信”的過程。其次，政策方案本身就是“對整個社會價值的權威性分配”，這種政治過程過多地涉及到價值與利益的討論，其本身也難以如科學研究一般讓公眾信服。更不要說在過去幾百年的政治實踐中，公眾早已對政治的運行失望透頂。公眾們往往樂于基于個人認知去評判那些決策的合理性，將決策失靈歸咎于決策制定者的無知、無能，或是認為這些決策主體的個人利益干預了正確的判斷，并認為決策失靈本可避免。

這產生了一種“責任消解”的路徑：任何一種決策都面臨信息不完全、不確定性以及模糊性的三大困境。即便是擁有了現代科學理論與技術的支撐，也無法確保決策的絕對正確。政策制定者之所以向科學專家尋求幫助，就是試圖將這種未知性與不確定性通過客觀中立的專家論證的方式展示出來，說服并得到公眾的認同與理解。傳達的暗示就是：高度復雜性和高度不確定性背景下是無法做出最優決策的，每一項決策都有風險。但決策主體必須讓公眾確信現在的選擇就是當前情境下的最優決策，或許它依然存在風險或不足，但采取另外一種方法或許會更糟。單單從政策失靈的結果出發去責備政府的客觀失誤，這被認為不明智的。

責任轉嫁的具體策略

1.替罪羊策略

我國政策制定程序被分為“謀”與“斷”兩個步驟，“謀”發生在“斷”之前，專家和各方公眾代表必須在委托期限內明確表示自己的政策立場，而參與政策制定的高層官員卻可以在充分的討論之后再作出決定，這為決策者的行動提供了先機。如果這些外部主體的意見與決策官員自身的意愿相契合，高層官員往往會主動靠攏，通過信息公開、專家論辯、專家聽證會、意見征詢與集體投票等手段，證明這是科學化與民主化主張下多元主體共同做出的決策。如果決策者與外部主體的主流意見之間存在微弱的分歧，決策者會通過“折中”的方式闡述自身的考量，力求達成一致共識。決策者與外部主體的觀點具有較大分歧的情況往往不會出現，因為決策者往往從一開始就會對獨擔責任的情形予以避免。

2.折中替代擇優

當參與政策制定的政策主體的一致程度較低時，不僅意味著該方案可能存在較大風險，更意味著，決策者必須獨立承擔來自反對方的全部壓力與責備。這對專家與公眾代表而言同樣適用——越偏離觀點的“中間值”，往往意味著更激烈的論辯、更復雜的解釋說明、更冗長的協商過程。因此在民主決策中，尋求一致性比最優解決方案更為重要，“折中而非擇優”往往成為政策制定者的首要目標。為了達成共識，參與政策制定的官員、專家和公眾代表進行一定程度的協商和妥協，使最終決策趨于模糊和折中。并且，現實可行的折中方案，加固了各方的利益訴求，也使得最終方案更容易為各方接受，避免陷入無休止爭論的怪圈。

3.限制政策議程

在避責動機的驅使下，決策者會從根源上規避風險程度較高的決策。因此，在政策制定的過程中，政府官員往往會以行政干預等手段，通過控制進入議程的政策問題、劃定議事的邊界和審定具體政策議題等方式，限制政策議程，為政府是否采取行動、何時采取行動、采取何種行動劃定安全范圍。但這同時也往往意味著循規辦事、減少創新以及極度保守，這也是政府機構中的政治任命者和行政官僚經常被批評過度審慎、僵化與循規蹈矩的原因。只有在某些突發事件的催化之下，才能使決策者對待成本與收益、政策領導權以及自由裁量權等的態度發生根本性變化，超越避責動機的“政策之窗”才可能打開。這使得在日常決策中限制政策議程的行為變得十分常見，而主動創新尤其困難。

4.定制外部意見

對于政府而言，核心的問題并不是將那些外部力量排斥在外，而是應當嘗試與外部力量建立一種“合作關系”，使其成為服務于自身利益的工具。首先，相對于國外將政策咨詢打包給市場機構的外部咨詢方式，我國政府更加偏好選擇內部咨詢的方式，委托服務于各級政府的政策研究中心進行判斷。這些專家大部分是編制內成員，或者其研究課題受到政府機構的資助，他們與政府或是企業是利益共同體的關系，為專家意志附和決策主體意志埋下了伏筆。其次，知識上的分歧也為黑箱操作提供了便利。咨詢對象、外部意見往往是被政治有目的性地選擇、吸納與強化的——意見相近的專家或者公眾代表往往被挑選進入，意見相左的對象則被排除在外。

總結與討論：在賦權與限權間尋求平衡

學界往往從控制官僚的角度看待決策的科學化與民主化進程，并從完善專家咨詢制度的角度思考如何進行責任完善的問題。然而，在當前的決策體制中，政府在“權力-知識”兩方面處于絕對壟斷地位。一方面，政府主導著整個決策進程并把控著方案的最終選擇權；另一方面，政府也控制著外部主體的遴選權，這為外部力量附和決策主體意志埋下了伏筆。當決策者占據主要地位甚至獲得壟斷權力時，專家與公眾代表等外部主體的介入是難以實現多方的權力制衡的，官僚機構將通過各種方式控制議程、轉嫁責任，以實現回避社會批評和規避問責風險的目的。因此，最后問題的重點必須回歸到決策權力的相互制約與重新分配上去。

當前，“賦權”（empower）的主張意在充實專家與公眾代表在公共決策過程中的權利，形成與政府決策權之間的制衡結構。強調對專家意見的回應性、公開外部意見、公開各方主體的投票分布以及要求政府闡述最終考量，有益于將公共政策討論過程的動態性、不確定性以及復雜性充分展示出來，從而規避科學決策、民主決策過程中的異化行為。但與此同時，其他的問題也可能隨之而來。當專家意見憑借自身的科學性凌駕于官僚權力之上時，同樣會衍生出專家依托自身優勢進行策略行動的可能。因此，必須在“賦權”與“限權”之間找到平衡點。雖然科學研究充滿著不確定性，但是研究必須是理性的，能夠經受同行評議的檢驗的。因此，“限權”的思路在于，引導專家們之間相互監督，在這里數據分析依然被置于最顯著的位置，平衡的專家構成、充分的數據支撐與公開的辯論環節也非常重要。

不過，如果延續以上思路，那么“賦權”與“限權”的平衡似乎容易陷入到一個無休止的怪圈：無論如何進行權力的配置與均衡，這些決策主體總是會用各種私人目標置換原初的公共目標，因而總是存在權力異化的可能。這是行動者出于自身利益保護或是自身利益追求下的必然性行為。也正是因為這種經濟人的預設，使得各種權力制衡、程序建構的實踐構想總是顯得脫離實際，權力的尋租總是會找到各種各樣的行動空間。想要跳出這個怪圈，一條路徑是走向科學理性的極端，縮減“人為”的影響，當前公共管理領域中掀起的人工智能熱潮已然印證了這一項趨勢。另外一條道路則是主張公共性的復蘇，強調共生性能實現對利己性的消解，從根源上瓦解這個怪圈。雖然在當前經濟學與科學掀起的狂潮下，后者幾乎是一條被忽視的道路，但必須承認的是，這依然提供了另外一種可能的解決問題的思路。