功能論視角下鄰避沖突的治理實踐與框架構建
——基于典型案例的經驗

文/譚爽

問題的提出與文獻回顧

近年來，隨著我國城市化進程的推進和民眾權利意識的提升，核電站、垃圾焚燒廠、污水治理廠等項目引發的鄰避沖突日益突出。據此，學術界展開了積極探索與激烈討論。其研究脈絡可劃分為二：一類立足傳統危機管理思維，關注項目受阻、社會失序等鄰避沖突帶來的顯見負效應及其化解策略；另一類則秉持“危”“機”并存的辯證觀，認為沖突對社會維持與整合等具有積極功能，聚焦鄰避運動的正向溢出效應及擴散路徑。總體來看，既有成果對鄰避沖突作了充分審視，但依然存在局限。首先，相較于對負功能的廣泛關注，對鄰避正功能的剖析稍顯薄弱，尤其缺乏積極與消極面向之整合分析，二者的共存與轉化機制尚未揭示。其次，學者多著墨于鄰避事件的顯見功能，而忽略了對其潛在、長期影響的挖掘，導致一些關鍵的危機治理線索被遮蔽。再次，既有成果或施以大樣本量化分析，或圍繞單個案例進行深描，缺乏兼顧廣度與深度的多案例質性研究，難以呈現各類功能產生或缺失的差異化條件。有鑒于此，本研究將引入社會學家默頓的功能論，探討事件中各功能的孕育、消退及轉化機制，并以之為基礎構建鄰避沖突的治理框架。

默頓是結構功能主義的代表人物，其致力于調和功能論與沖突論的社會思想，找尋二者在理論上的匯通之處，從而解釋社會沖突、偏差行為與社會變遷的根源。他在對傳統功能主義批判性繼承的基礎上，創造性地提出了顯功能與潛功能、正功能與反功能等概念。正功能是指有助于社會系統調適的效能，反功能則包含社會系統“不期望”“不認可”的負效應。顯功能是指系統參與方期望和認可的客觀后果，潛功能則是不易被察覺的問題領域。上述四種功能的兩兩交叉則構成了默頓功能分析的四個基本范式。基于鄰避沖突的特征，筆者對四者進行具體化和本土化理解，搭建研究的理論框架。其中，“顯－反功能”指鄰避沖突對社會運行造成的顯見消極影響，如影響社會穩定、延緩工程建設等；“顯－正功能”指鄰避沖突給社

會運行帶來的顯見積極影響，如提高公眾公共參與能力并優化公共決策等；“潛－反功能”指鄰避沖突給社會運行帶來的潛在消極影響，如政府公信力喪失、他地對集體行動的效尤效應等；“潛－正功能”指鄰避沖突給社會運行帶來的潛在積極影響，如倒逼公民塑造環保意識、付諸環保行動等。本文將據此對B市2006—2011年間由垃圾焚燒設施修建引發的三起鄰避沖突進行比較，探討不同治理路徑產生的功能差異及原因。

三起鄰避沖突的治理實踐與功能差異

（一）潛伏期：忽視型治理激發顯－反功能

2010年，B市政府決定在A區修建垃圾焚燒廠，并按照法律要求組織環評公參。但不合理的程序，以及并不明朗的焚燒風險、搬遷政策、利益補償，為居民的持續抗爭埋下導火索。2020年11月，A區政府發布了《A項目環評信息公告》，面向社會征求意見。借此機會，環保組織D機構介入，通過“獨立民間監測”查找出項目的環境隱患，協助當地居民多次與區政府溝通，并向市環保局提出工程環評審批聽證申請，同時致信國家住建部，表示對該項目建設程序、建設方資質等的質疑。然而，直到項目環保驗收、即將上馬前夕，其訴求仍未獲解決，危機一觸即發。無獨有偶，B區與C區的兩座焚燒廠也同樣面臨因政府忽視和累積性不信任而催生的鄰避情節。與此同時，政府風險溝通的笨拙又進一步激化民憤，成為居民發起抗議示威行動的導火索。

（二）爆發期：粗放型治理抑制顯－反功能

“我們一直認同行動要有理有據，但終歸有壓垮駱駝的最后一根稻草。一旦環保驗收通過、正式生產了，找領導溝通就沒用了。所以有人就主張要來點激烈對抗。”（A地居民L，20170604）最后一根稻草迫使三地居民分別組織集體行動表達抗議。對此，各地政府展現出不同的處理姿態：A地政府承諾對拆遷安置問題予以解決，但項目決策并無讓步；B地宣布項目暫緩建設；C地尚未做出最終決定。上述策略雖然暫時緩解了沖突，平抑了社會失穩這一“顯－反功能”。但因短視所導致的粗放式管理也將引發“潛－反功能”，給整個公共治理體系帶來沖擊：首先，政府為保障項目落地而做出的補償承諾給居民帶來較高的心理預期，一旦事后無法兌現，將嚴重損害其公信力；其次，“一鬧就停”的倉促決策不僅會阻礙部分事關國計民生項目的順利運營，同時還可能招致人們對公共政策合法性和嚴肅性的質疑；再次，“會哭的孩子有奶吃”的認知得以強化，極易導致他地對集體行動的“效尤效應”，給同類決策執行造成壓力。

（三）延續期：差異化治理促成正反功能的分野

鄰避沖突的后續影響不會立刻消失，當對立由激烈走向緩和，進入危機延續期后，利益相關方的態度與行動對事件走向至關重要，將帶來正反功能的分野。A案例中，由于政府與居民達成了新的補償協議且焚燒廠運營在即，NGO只能暫時撤出，抗爭積極分子也無奈地偃旗息鼓。但據當事人反映，該承諾并未兌現：“估計當時為了項目進展順利，他（指區政府領導）當時在區人大常委會上公開承諾了好幾條，也有文字記錄，但履行起來就縮水了。”（A地居民W，20170604）政府的出爾反爾再次加重了政民間裂痕，“潛－反功能”凸顯。B項目暫緩修建的決策在兩年后被推翻，迫使B地居民再度維權。但這一次他們“決定用兩個社區垃圾分類和妥善處置的樣板來爭取其公民權利的正當性”（Z組織工作人員X，20170112），讓主政者了解除了焚燒還有更好的垃圾處理方法。C地危機延續期的圖景與B案例十分類似：在集體行動遭遇管控后，維權精英不斷吸納社區內部成員，建立調查小組、會議籌備小組、聯絡小組等團隊，寫作有理有據的調研報告向主政者呈現當前垃圾圍城的緊迫狀況和盲目焚燒的潛在風險。作為回應，政府則邀請居民前往日本考察焚燒廠運營、與其在訪談節目中公開對話，并應其要求召開環評聽證會，共同推動B市垃圾管理政策出臺。當“建”與“不建”的二分決策陷入膠著時，居民又進一步釋放妥協信號：“不是絕對不讓建，但如果要建，我們提了三個建議：一個是垃圾要分類，二是焚燒量要控制，三是技術要改變。”（C地居民W，20150113）這一經深思熟慮后的第三種選擇，將鄰避拖出了“一建就鬧、逢鬧必停”的漩渦。

（四）善后期：源頭型治理孕育潛－正功能

項目決策塵埃落定并被居民接受，事態不再具有威脅性和破壞性，進入危機恢復階段。三地的維權者在漫長抗爭中深切意識到單純反建而沒有替代性方案，對解決“垃圾圍城”困局并無助益。于是，B地與C地居民開始尋求能從源頭降低焚燒焦慮、避免抗爭、促進垃圾安全有效處理的路徑。C地反建領袖自籌資金在小區建立垃圾減量化設備，希望通過做好垃圾分類來減少焚燒風險。但該設想在實踐中遭遇瓶頸，最終因資源缺乏與動員困境遺憾告終。相較之下，B地在危機恢復期的效果更加顯著。這一方面依賴于環保組織Z的持續介入：“抗爭平息后，為了讓垃圾分類持續下去，我們依托當地的‘反焚小組’在幾個小區開展了一系列宣傳與實踐活動，做了四年多的分類實踐。”（Z組織工作人員X，20170112）另一方面，危機延續期建立起來的政社合作關系依然在一段時間內發揮作用，相關部門不僅通過政府購買給予NGO資金支持，也在管理上予以配合。最終，在社區能人、社會組織和政府部門的協同作用下，B地反焚居民由“熱行動”轉向“冷思考”，由“反焚”向“分類”延伸，實現了綠色公民培育、區域環境治理等未曾預料的“潛－正功能”。

（五）案例比較與小結

綜上，三起案例在鄰避沖突各階段采取的不同措施導向了不同結果：潛伏期，三者都經歷過忽視民意、回應緩慢的疏誤，導致民怨累積，危機一觸即發，顯－反功能凸顯。爆發期，基于維穩壓力，三地政府及時反應，通過出動警力、迅速妥協等方式平息抗爭，抑制了反功能擴散。但在延續期，粗放型治理和長效化、多元化的組合型治理為案例A和案例B、C劃下分水嶺。前者中，政府采用權宜之計，盲目承諾卻又無法兌現，以至陷入“塔西佗陷阱”，潛－反功能滋生。后兩者則基于基層政府、地方精英和環境NGO的支持與配合，圍繞垃圾問題開展多輪互動，在犧牲危機治理效率的同時獲取了積極效果：一方面化解公眾對政府的反感情緒，修復了政府形象；另一方面也在反復訓練中提升民眾的公共參與能力，塑造其環保意識，實現了顯－正功能激發和潛－反功能消退。善后階段，由于B、C兩地政府支持力度和環境NGO介入程度的不同，C地的垃圾分類行動半途夭折，僅有B地瞄準危機源頭，持續發力，最終實現了綠色公民塑造、環境污染治理這一潛在正功能，從根源上為緩解焚燒焦慮、化解鄰避沖突提供支撐。

功能論視角下鄰避沖突治理的框架構建

（一）潛伏期：沖突減緩，防控負功能

1.減少累積不信任，培植沖突化解土壤。鄰避沖突的化解效果內嵌于地方治理體系，受到地方治理能力和政府公信力的直接影響。故在日常公共事務管理過程中，政府就應該樹立“風險治理理念”，通過“關口前移”的制度安排對各類社會矛盾進行常態化、科學化管理，從而減少累積性不信任，打造和諧政民關系，以便在出現鄰避沖突時為利益相關方協商提供良好環境，防止負功能產生。

2.善用“兩評”，提升風險溝通效能。首先，應確保環評公眾參與和社會穩定風險評估的科學性，使之成為將社會力量導入公共決策的契機，并進一步落實評價主體多元化、評價時機前置化、評價信息公開化等基本制度要求，切實增強決策合法性。其次，應加強對“兩評”的回應性。不應僅僅為了降低“反對度”而評價民眾鬧事等極端行為的可能性，更應該從“滿意度”入手，對經濟補償、社區共建、生態回饋等決策內容做出優化，讓公眾感受到基本權利得以尊重，從而提升項目認可度。再次，應保持對“兩評”結果的敏感性。建立完備的危機研判與預警機制，對評價過程中呈現的社會心態作深度分析和適當引導，盡可能使群體性事件在萌芽階段得到妥善化解。

（二）爆發期：沖突處置，削減反功能

1.正確界定“鄰避”，立足長效化解。這首先需要管理者坦率承認工程項目的固有風險，并誠懇與公眾探討風險防控策略及利益讓渡空間，而非一味為設施安全性背書，將自身置于公眾的對立面。其次，需要客觀評價“鄰避者”的角色與價值。維權者并非無理取鬧的泄憤者或盲目逐利的索取者，其提出的種種疑問雖有其不合理之處，但也有助于政府與企業再度審視項目的選址和運營，進一步關注隱患、解決問題。因此，鄰避者不應被污名化為“自利者”，而應被定義為公共治理的合作者，進一步整合入決策過程。最后，需要優化鄰避處置方式，從短期平息邁向長效治理。不僅考慮如何盡快“止損”，還應在可控范圍內給沖突一定的時間與空間，允許并鼓勵公眾展開利益辯論、思考環境問題、參與設施規劃等，實現剛性維穩向韌性維穩再向主動創穩轉變。

2.鼓勵治理創新，接受試錯成本。“穩定大于一切”的理念導致鄰避治理陷入惡性循環，亟須由上至下推動公共安全事件處置的理念與制度變革，尤其應提高對基層管理者的“容錯性”，允許其依據具體事件的參與對象、影響范圍、核心訴求等要素靈活選擇對策。如對于權利意識很強的精英所組織的小規模、克制性集體行動，應使用“引導協商”而非“強力彈壓”策略，防止其感到人權受侵犯而愈加憤怒。對于環保團體介入的維權行動，不該盲目擠壓其參與空間，應尊重其專業性，因勢利導，使之成為“居間調停”的橋梁。力求在沖突治理過程中提升政府公信力和公眾效能感，避免反功能蔓延。

（三）延續期：沖突轉化，化解反功能并激發潛功能

1.秉持多元治理理念，培養公民參與能力。

如果沖突爆發期的時間壓力導致地方政府未能通過引入公民參與來化解反功能，延續期則提供了第二次機會。政府應順應形勢、積極引導，推動多元參與。首先，企業必須從后臺走向前臺。通過主動溝通專業地回應公眾疑惑，展示企業社會責任感，同時也減少公眾與政府直接對峙帶來的行政摩擦。其次，NGO的橋梁作用應得到正視。作為公益主體，NGO傾向于將抗爭推入法制化軌道，并將議題從單純追求利益的“環境維權”拓展為關乎全社會的“環境保護”，引導抗議與指責轉變為協商和建設，促進公共決策完善。再次，媒體功能需要進一步發掘并優化。將媒體“請進來”而非“推出去”，鼓勵其將報道側重點從精彩的“維權故事”轉變為溫和的“協商故事”，并融入對環境危機的深省、對理性參與的鼓勵、對環境責任的強調等，向社會展示鄰避沖突多元治理的好案例和正能量。最后，社區精英應作為一個獨立面向得到關注。精英在鄰避事件中不僅善于撬動資源以提升抗爭藝術性與有效性，同時也更有能力與政府、企業和NGO深度對話及合作。因此，管理者應采用“借力”策略，將其納入鄰避決策與沖突化解過程，而非排斥甚至控制。

2.擯棄單一決策，尋找多元出路。延續期的目標除了緊張局面的緩和、公民參政的試煉，還包括項目決策的優化調整，但大部分鄰避沖突均暴露出政府與居民決策偏好的互不兼容，這往往擠壓了協商空間，導致談判陷入僵局。因此，雙方必須轉變觀念，摒棄單一決策，共探多元出路。一方面，居民在反對的同時，應基于對鄰避項目的了解提出建設性意見。另一方面，政府與企業則有責任在選址社區、補償方案、協商形式等方面提供備選項，扭轉公眾被動接受的消極心態。雙方共同磋商，推動決策效用最大化，化危機為轉機。

（四）善后期：沖突學習，孕育正功能

現階段，經濟賠償和設施遷址是政府處理鄰避沖突的兩大利器，但二者都只實現了風險的有價接受或他方轉移，治標不治本。我們迫切需要能夠從長遠上緩解甚至完全解決危機的方法，這便是善后期的核心目標：通過對過往事件的反思，構建風險預防體系，優化沖突防控策略，減少再發概率。具體可從三方面入手，推動沖突正功能孕育。首先，環境風險展示。無論政府還是企業，都應視危機為契機，因勢利導，讓公眾了解垃圾焚燒廠、核電站、污水處理廠等工程的修建是源自于垃圾快速增加、電力過度消耗、水體大面積污染等與個人行為息息相關的環境困局，進而在全社會植入一種深刻的緊迫感，倒逼個人綠色行為，謀求合力削減風險。其次，普及環境教育。依托抗爭階段居民對鄰避設施的了解與關注，繼續對其施以有的放矢的宣教教育，引導其建立科學的風險預期。再次，社區資本建設。借力維權行動所激發的集體意識及甄選的社區能人，推動以社區為單位的環境治理，增強社區活力和凝聚力，促使公民成長與社會穩定，進而推動社會治理能力與治理水平持續增長，為未來的鄰避沖突減緩營造良好環境。