中美國(guó)際發(fā)展援助模式的差異分析

馬 雪

[內(nèi)容提要]在“競(jìng)爭(zhēng)”成為美國(guó)新一輪對(duì)華戰(zhàn)略調(diào)整的基調(diào)下，美國(guó)國(guó)內(nèi)日益形成共識(shí)，即衡量中美發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)的重要指標(biāo)是在發(fā)展新市場(chǎng)領(lǐng)域的相對(duì)成功。美國(guó)通過(guò)加強(qiáng)發(fā)展援助作為戰(zhàn)略投資，鞏固其既有國(guó)際規(guī)則，確保其優(yōu)勢(shì)。中國(guó)則通過(guò)發(fā)展合作擴(kuò)大進(jìn)入地區(qū)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，重塑貿(mào)易、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)崛起。特朗普政府為應(yīng)對(duì)中國(guó)的國(guó)際發(fā)展政策，采取了一些列措施加強(qiáng)地緣經(jīng)濟(jì)博弈：對(duì)標(biāo)調(diào)整，提升美國(guó)模式吸引力；非此即彼，強(qiáng)迫第三方選邊站；策略圍堵，拉攏盟友協(xié)調(diào)戰(zhàn)略投資。這標(biāo)志著美國(guó)對(duì)中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的開(kāi)拓行為從“沉默應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)性制衡”。發(fā)展援助已提升為兩國(guó)國(guó)家安全工具和戰(zhàn)略性行動(dòng)，成為兩國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)主戰(zhàn)場(chǎng)，并表現(xiàn)出日益趨同、更激烈、更對(duì)抗的趨勢(shì)。

金融危機(jī)后，美國(guó)財(cái)政匱乏，只能將優(yōu)勢(shì)國(guó)際發(fā)展援助資源集中在少數(shù)符合條件的國(guó)家上，以實(shí)現(xiàn)發(fā)展援助利益最大化。而新興國(guó)家開(kāi)始大規(guī)模參與國(guó)際發(fā)展援助，尤其是中國(guó)逐漸通過(guò)南南合作的框架加入國(guó)際發(fā)展援助進(jìn)程，為世界提供更強(qiáng)調(diào)平等互利的國(guó)際發(fā)展合作模式，成為原有發(fā)展援助模式之外的新選擇。在較短的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，成為國(guó)際發(fā)展融資領(lǐng)域主要參與者及海外基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來(lái)源。近年來(lái)，中美在全球發(fā)展援助領(lǐng)域?qū)嵙Φ拇讼碎L(zhǎng)，令兩國(guó)在該領(lǐng)域的對(duì)抗性因素日益上升。本文通過(guò)對(duì)比中美國(guó)際發(fā)展援助模式的本質(zhì)區(qū)別，分析中美在該領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的原因，通過(guò)梳理特朗普政府應(yīng)對(duì)中國(guó)國(guó)際發(fā)展援助政策的策略變化，辨析中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)。

一

美國(guó)國(guó)際發(fā)展援助更多體現(xiàn)出單向、不平等的特性，而中國(guó)國(guó)際發(fā)展援助更傾向于平等和經(jīng)濟(jì)訴求，兩者存在本質(zhì)區(qū)別。

(一)發(fā)展援助路徑存在不同，美國(guó)先發(fā)展“軟件”，中國(guó)先發(fā)展“硬件”。美國(guó)希望通過(guò)發(fā)展援助在受援國(guó)構(gòu)建社會(huì)治理體系。據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)研究局(CRS)數(shù)據(jù)，截至2016年的美國(guó)發(fā)展援助支出可細(xì)分如下：長(zhǎng)期發(fā)展援助占42%，主要為項(xiàng)目提供持續(xù)資金，一半以上用于保健方案，包括艾滋病毒防治、孕產(chǎn)婦和家庭保健、對(duì)政府醫(yī)療系統(tǒng)的支持；軍事和安全援助占33%，主要用于幫助盟國(guó)購(gòu)買美國(guó)軍事裝備，培訓(xùn)外國(guó)軍事人員和資助維和任務(wù)，反毒品及防擴(kuò)散和反恐工作；人道主義援助占14%，用于緩解短期人道主義危機(jī)；政治援助占11%，旨在支持政治穩(wěn)定，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和民主體制。(1)James McBride, “How Does the U.S.Spend Its Foreign Aid?”https://www.cfr.org/backgrounder/how-does-us-spend-its-foreign-aid.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)由此可見(jiàn)，美國(guó)提供的全球公共產(chǎn)品多是以改變制度為主的“軟件”，主要是以教育、衛(wèi)生等干預(yù)為主的福利產(chǎn)品。

中國(guó)國(guó)際發(fā)展援助則是優(yōu)先啟動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)化建設(shè)，讓受援國(guó)在發(fā)展過(guò)程中逐漸發(fā)展更適合自身的制度。從提供全球公共產(chǎn)品上來(lái)看，中國(guó)則是主要提供基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展類產(chǎn)品，側(cè)重于籌資和建設(shè)運(yùn)輸、能源等基礎(chǔ)設(shè)施。截止目前，中國(guó)對(duì)外援助資金1341億美元用于海外能源生產(chǎn)和供應(yīng)、888億美元用于運(yùn)輸和儲(chǔ)存、303億美元用于工業(yè)建筑及采礦、169億美元用于通信項(xiàng)目。(2)“China’s Global Development Footprint,”https://www.aiddata.org/china-official-finance.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)

(二)發(fā)展援助模式存在差異，美國(guó)形成“華盛頓共識(shí)”，中國(guó)形成“北京共識(shí)”。兩國(guó)透過(guò)國(guó)際發(fā)展援助體系體現(xiàn)出不同的發(fā)展模式，并將其發(fā)展模式投射于或應(yīng)用于受援國(guó)。美國(guó)傳統(tǒng)的發(fā)展援助強(qiáng)調(diào)“善治”，推行自由民主的發(fā)展道路，激勵(lì)受援國(guó)采取美國(guó)推崇的市場(chǎng)導(dǎo)向資本主義模式或自由資本主義模式，要求其擁抱美國(guó)自由經(jīng)濟(jì)規(guī)則，即全面市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)最大化、國(guó)家最小化的“華盛頓共識(shí)”。因此，美國(guó)在對(duì)外援助時(shí)附加的條件包括經(jīng)濟(jì)改革的各項(xiàng)主張，如強(qiáng)化財(cái)政規(guī)律、變更公共支出的優(yōu)先順序、改革稅制、金融和貿(mào)易自由化、競(jìng)爭(zhēng)性匯率、放松監(jiān)管、取消對(duì)外資自由流動(dòng)的各種障礙及國(guó)有企業(yè)私有化等。

“北京共識(shí)”則是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、政府主導(dǎo)、漸進(jìn)發(fā)展為特征的發(fā)展模式。它至少有三點(diǎn)與“華盛頓共識(shí)”不同，即強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、永續(xù)發(fā)展與平等、自主與自力更生。(3)潘維編:《中國(guó)模式:解讀人民共和國(guó)的60年》，中央編譯出版社，2009年，第53頁(yè)。中國(guó)基于平等互利立場(chǎng)，堅(jiān)持“互不干涉內(nèi)政”，不主動(dòng)輸出發(fā)展模式。受援國(guó)在與中國(guó)的頻繁接觸中，逐漸偏好中國(guó)模式。一方面，中國(guó)變革的范圍、速度、相對(duì)穩(wěn)定的政治，極大拓展了中國(guó)模式的吸引力。另一方面，日臻成熟的中國(guó)模式證偽了“華盛頓共識(shí)”和“歷史終結(jié)論”。中國(guó)發(fā)展軌跡避免了拉美、東歐等強(qiáng)制性制度變遷導(dǎo)致的惡果，體現(xiàn)出可效仿的榜樣力量。

(三)發(fā)展援助理念有所區(qū)別，美國(guó)要求“按我說(shuō)的做”，中國(guó)傾向“像我這樣做”。美國(guó)在對(duì)外發(fā)展援助時(shí)推行的是旨在保護(hù)美國(guó)利益的單邊主義政策，其實(shí)質(zhì)是將美國(guó)國(guó)內(nèi)法“國(guó)際化”，將自我描繪成仁慈的霸主，扮演世界立法者、警察、法官和陪審團(tuán)的角色。這實(shí)際上是將美國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)制度及價(jià)值觀“普世化”，要求受援國(guó)接受并按其路線發(fā)展。美國(guó)崇尚“叢林法則”，做獅子比做羔羊好，它的國(guó)際秩序觀就是“按我說(shuō)的做”。

中國(guó)對(duì)外發(fā)展合作則是基于平等互利基礎(chǔ)上的自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的分享。經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有脫離其自身經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展合作是分享自身40年來(lái)漸進(jìn)改革、市場(chǎng)發(fā)展、激勵(lì)機(jī)制的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)和制度帶來(lái)經(jīng)濟(jì)騰飛。中國(guó)注重與受援國(guó)政治上的平等性，加之發(fā)展差距相對(duì)較小，彼此遇到的發(fā)展問(wèn)題類似，進(jìn)而易產(chǎn)生示范效應(yīng)。中國(guó)的國(guó)際發(fā)展援助策略實(shí)際上是經(jīng)驗(yàn)的平行移動(dòng)。同時(shí)，中國(guó)的傳統(tǒng)文化一直強(qiáng)調(diào)謙虛，因此中國(guó)不會(huì)代表其他國(guó)家的態(tài)度，中國(guó)的國(guó)際秩序觀是“像我這樣做”。

(四)發(fā)展援助結(jié)果迥異，美國(guó)單向“施舍”，中國(guó)雙向“共贏”。美國(guó)對(duì)外發(fā)展援助清晰地區(qū)別了“援助者”和“受援者”的角色。美國(guó)雖然也強(qiáng)調(diào)援助作為經(jīng)濟(jì)外交手段和工具的作用，但在援助關(guān)系中將自己定義為“幫助者”，用財(cái)富、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等幫助發(fā)展中國(guó)家發(fā)展。事實(shí)上，美國(guó)認(rèn)為“發(fā)展”是挑戰(zhàn)，特指較貧窮的國(guó)家，并不將其劃歸為“正?！钡纳虡I(yè)范疇，因此最終發(fā)展援助結(jié)果是單向“施舍”。

中國(guó)與美國(guó)截然不同，將發(fā)展合作與貿(mào)易和投資等相結(jié)合。由于中國(guó)自身也面臨發(fā)展的任務(wù)和問(wèn)題，因而中國(guó)強(qiáng)調(diào)與受援國(guó)“發(fā)展伙伴關(guān)系”。中國(guó)自身的快速發(fā)展有助于向其他國(guó)家分享其政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。同時(shí)，中國(guó)與受援國(guó)開(kāi)啟了日益密切的經(jīng)濟(jì)和外交關(guān)系，通過(guò)改善與受援國(guó)的貿(mào)易渠道，擴(kuò)大中國(guó)商品市場(chǎng)，進(jìn)而創(chuàng)造更多的雙向經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。中國(guó)的國(guó)際發(fā)展方式超越了發(fā)展援助，是以基于市場(chǎng)的貿(mào)易、投資、信貸往來(lái)為主的“共贏”，促進(jìn)了這些地區(qū)的國(guó)家以及中國(guó)自身的發(fā)展。

二

隨著國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)逐步深入，中美并未進(jìn)入互補(bǔ)、互動(dòng)的合作空間，相反對(duì)抗性卻日益彰顯，原因是多方面的。

(一)中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)由“不平衡型”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤褒R頭并進(jìn)型”?！安黄胶庑汀备?jìng)爭(zhēng)烈度不高，雖然領(lǐng)先者的進(jìn)步可由追趕者模仿而習(xí)得，但領(lǐng)先者仍可保持“領(lǐng)先一步”的地位，因而領(lǐng)先者沒(méi)有動(dòng)力改變。“齊頭并進(jìn)型”競(jìng)爭(zhēng)通常烈度更高，雙方都在想方設(shè)法甩開(kāi)對(duì)手，在短期內(nèi)獲得壟斷利益。這種競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)的轉(zhuǎn)變加劇了競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。

在較短時(shí)間內(nèi)，中國(guó)迅速成為國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的主要提供者，這得益于中國(guó)政策的統(tǒng)一性和靈活性?！耙粠б宦贰背h為中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作構(gòu)建了統(tǒng)一的框架，讓中國(guó)海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資快速務(wù)實(shí)地增長(zhǎng)。而中國(guó)政策靈活，其海外基礎(chǔ)設(shè)施投資展現(xiàn)出極強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)愿與很多國(guó)家政府合作，包括敘利亞、也門等陷入戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)家；中國(guó)發(fā)展合作重視預(yù)算，可靈活接受受援國(guó)償還基礎(chǔ)設(shè)施貸款的支付方式，既接受資源償付，也接受不良貸款轉(zhuǎn)股權(quán)。中國(guó)將發(fā)展合作納入貿(mào)易投資協(xié)議，短期有助于中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)品的出口，長(zhǎng)期可強(qiáng)化與貿(mào)易伙伴的聯(lián)系，便于開(kāi)展雙邊貿(mào)易。換句話說(shuō)，作為追趕者，中國(guó)通過(guò)創(chuàng)新獲得進(jìn)步和空間，這讓長(zhǎng)期獨(dú)霸的美國(guó)產(chǎn)生危機(jī)感。美國(guó)內(nèi)部正在形成一種共識(shí)，即中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域正有趕超美國(guó)的勢(shì)頭，成為國(guó)際發(fā)展融資領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)者。尤其在美國(guó)逆全球化、民粹主義興起的背景下，美國(guó)戰(zhàn)略界認(rèn)為中國(guó)更多地參與國(guó)際發(fā)展援助具有侵略性和投機(jī)性。一些研究美國(guó)的學(xué)者也感受到了這種危機(jī)。2006年美國(guó)是130多個(gè)國(guó)家的主要貿(mào)易伙伴，2018年該數(shù)字下降至76個(gè)，反觀中國(guó)已成為124個(gè)國(guó)家的主要貿(mào)易伙伴，“這真實(shí)映射出美國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)際發(fā)展的影響力下降，并逐漸由中國(guó)經(jīng)濟(jì)影響力取代”。(4)Shayerah Ilias Akhtar, Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,”https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)

(二)中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)形態(tài)的變化改變利益分配格局。在競(jìng)爭(zhēng)由“不平衡型”向“齊頭并進(jìn)型”的轉(zhuǎn)變中，曾經(jīng)的“領(lǐng)先者”美國(guó)由獲得壟斷利益變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)利益，獲利下降。而在“齊頭并進(jìn)型”競(jìng)爭(zhēng)中，競(jìng)爭(zhēng)越強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)者的利益就越低。在整個(gè)過(guò)程中，美國(guó)利益持續(xù)下降，而“追趕者”中國(guó)在進(jìn)步中獲得絕對(duì)利益。中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的快速崛起，客觀上造成了美國(guó)國(guó)際發(fā)展援助工具影響力的部分失效。在后續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)中，中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域的方案降低了美國(guó)國(guó)際發(fā)展援助作為獎(jiǎng)勵(lì)手段的吸引力，及作為懲罰手段的威懾力，影響美國(guó)及其受援國(guó)的預(yù)期收益，削弱了美國(guó)從發(fā)展援助中的獲益。

中國(guó)在國(guó)際發(fā)展援助合作中不斷優(yōu)化全球貿(mào)易和金融體系，改變制造業(yè)、能源及其他資源領(lǐng)域的商品供應(yīng)鏈。在此過(guò)程中，人民幣邁向國(guó)際化，中國(guó)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以推廣，威脅到美國(guó)全球經(jīng)濟(jì)中心地位。以非洲為例，多年來(lái)，美國(guó)一直是非洲最大的投資國(guó)之一，但近年來(lái)有被中國(guó)趕超之勢(shì)。美戰(zhàn)略界認(rèn)為，美國(guó)現(xiàn)在正在失去在非洲的優(yōu)勢(shì)地位，非洲的政治精英們普遍認(rèn)為美國(guó)人對(duì)非洲缺乏連貫的政策，美國(guó)作為非洲首選合作伙伴的地位正在被中國(guó)和印度所取代。(5)Reuben E.Brigety, “A Post-American Africa,”https://www.foreignaffairs.com/articles/africa/2018-08-28/post-american-africa.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)2004～2015年，中國(guó)對(duì)非洲直接投資年均增速高達(dá)40%。2016～2018年，中國(guó)通過(guò)“中非合作論壇”對(duì)非洲提供1550億美元資金支持，多數(shù)流向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。相比而言，在過(guò)去五年中，美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲地區(qū)的出口平均達(dá)到190億美元，雙向貿(mào)易已經(jīng)從2008年的1000億美元的高位下降到2017年的390億美元。(6)Witney Schneidman, Joel Wiegert, “Competing in Africa: China, the European Union, and the United States,”https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2018/04/16/competing-in-africa-china-the-european-union-and-the-united-states/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)美國(guó)不再是非洲最大的經(jīng)貿(mào)伙伴，一定程度上反映了非洲對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)依賴程度下降，進(jìn)而導(dǎo)致美國(guó)對(duì)非洲的政治影響力減弱。中國(guó)在過(guò)去20年間成長(zhǎng)為該地區(qū)最大貿(mào)易伙伴和重要的投資伙伴，令非洲國(guó)家有更多選擇，降低了美國(guó)施以援助的吸引力和切斷援助的威懾力，再難以胡蘿卜加大棒政策介入非洲內(nèi)部事務(wù)。

(三)資源的有限性促成“差異性競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)”。中美的國(guó)際發(fā)展援助存在本質(zhì)區(qū)別，因此中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)是“差異性競(jìng)爭(zhēng)”，雙方以差異為基礎(chǔ)爭(zhēng)奪競(jìng)爭(zhēng)有利地位。資源的有限性會(huì)促使具有差異的雙方過(guò)分強(qiáng)調(diào)差異，進(jìn)而最終通過(guò)直接對(duì)抗才能決定勝負(fù)。中國(guó)模式愈發(fā)具有吸引力，世界將出現(xiàn)更多美國(guó)所謂的“異質(zhì)”的“他者”。美國(guó)警惕中國(guó)通過(guò)發(fā)展援助向國(guó)際社會(huì)推廣“中國(guó)模式”，日益強(qiáng)調(diào)“美國(guó)模式”與之差異，有意加強(qiáng)意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)，令競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)抗性上升。美國(guó)認(rèn)為一些非洲領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始公開(kāi)宣揚(yáng)現(xiàn)代化的威權(quán)政府，推崇其治下取得的可觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。(7)Murithi Mutiga, “Africa and the Chinese Way,”https://www.nytimes.com/2013/12/16/opinion/mutiga-africa-and-the-chinese-way.htmla.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)美國(guó)前助理國(guó)務(wù)卿坎貝爾認(rèn)為，即使中國(guó)未明確尋求輸出其體制，最終也可能給美國(guó)帶來(lái)“比蘇聯(lián)更強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)挑戰(zhàn)”；對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家而言，中國(guó)“威權(quán)資本主義”和數(shù)字監(jiān)控相融合的模式可能“比馬克思主義更具吸引力”，這種“對(duì)獨(dú)裁體制的支持”是對(duì)美國(guó)價(jià)值觀和民主治理的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。(8)Kurt M.Campbell, Jake Sullivan, “Competition without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist With China,”Foreign Affairs, September/October 2019, pp94-102.美國(guó)不僅擔(dān)心越來(lái)越多受援國(guó)出現(xiàn)威權(quán)主義政權(quán)，更擔(dān)憂這些威權(quán)主義政權(quán)會(huì)以中國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)為樣板，謀求自身統(tǒng)治形態(tài)的正當(dāng)化。

接受中國(guó)外援較多的受援國(guó)在物資、人員和觀念方面與中國(guó)交流更頻繁，因而在國(guó)際事務(wù)上可能與中國(guó)的偏好更接近。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)由此將經(jīng)濟(jì)力量轉(zhuǎn)化為政治影響，打破其“一統(tǒng)天下”的局面，并不斷爭(zhēng)奪和蠶食有限資源。在非洲，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)將長(zhǎng)期保持對(duì)非洲基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷地位，進(jìn)而在國(guó)際事務(wù)中取得更大話語(yǔ)權(quán)。非洲國(guó)家眾多，系聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織中的“大票倉(cāng)”，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)通過(guò)加大對(duì)非洲投入，在臺(tái)灣等問(wèn)題上贏得了非洲國(guó)家的支持。(9)Aubrey Hruby, “Deconstructing the Dragon: China’s Commercial Expansion in Africa,”https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/issue-brief/deconstructing-the-dragon-china-s-commercial-expansion-in-africa/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)在亞洲，美國(guó)則認(rèn)為中國(guó)通過(guò)“一帶一路”誘導(dǎo)南亞國(guó)家“親華疏美”。南亞國(guó)家強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)與中國(guó)直接進(jìn)行“不透明”交易，可以利用“一帶一路”項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)利益撈取政治資本，鞏固執(zhí)政地位，中國(guó)乘勢(shì)以經(jīng)濟(jì)利益為媒對(duì)其施加政治影響。在歐洲，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)對(duì)南歐、東歐國(guó)家加大投資，誘使后者向中國(guó)靠攏，削弱歐洲整體對(duì)華政策連貫性和統(tǒng)一性。(10)Daniel Kliman, Abigail Grace, “Power Play Addressing China’s Belt and Road Strategy,”https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNASReport-Power-Play-Addressing-Chinas-Belt-and-Road-Strategy.pdf?mtime=20180920093003.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)

三

在上任初期，特朗普對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)支持推動(dòng)全球發(fā)展明顯不屑。出于“美國(guó)優(yōu)先”理念和對(duì)軍事實(shí)力的信奉，特朗普在競(jìng)選時(shí)嚴(yán)厲批評(píng)對(duì)外援助，上任后又多次提議削減對(duì)外援助預(yù)算。然而在中美經(jīng)貿(mào)摩擦愈演愈烈的背景下，美國(guó)內(nèi)部已經(jīng)形成以中美競(jìng)爭(zhēng)的視角看待中美在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域博弈的共識(shí)，兩黨在該領(lǐng)域立法過(guò)程中表現(xiàn)出罕見(jiàn)的一致，促成了特朗普政府對(duì)國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域政策的迅速轉(zhuǎn)變。2018年10月，特朗普簽署《2018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》，大幅重組美國(guó)對(duì)外援助機(jī)構(gòu)，將發(fā)展融資作為對(duì)外援助的優(yōu)先事項(xiàng)，通過(guò)信貸、資本及其他金融手段推動(dòng)美國(guó)私營(yíng)部門投資欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。特朗普政府明確將矛頭指向中國(guó)，提出以“美國(guó)模式”與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，其策略主要有以下變化。

(一)對(duì)標(biāo)調(diào)整，提升美國(guó)模式吸引力。其一，聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“硬件”，而非經(jīng)濟(jì)社會(huì)和能力建設(shè)的“軟件”。美國(guó)以往的發(fā)展援助意在加強(qiáng)受援國(guó)的公民社會(huì)和能力建設(shè)等“軟件”領(lǐng)域，而中國(guó)“一帶一路”倡議將重點(diǎn)集中在反映民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)領(lǐng)域，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易、技術(shù)轉(zhuǎn)移等“硬件”，更符合發(fā)展中國(guó)家需求。特朗普政府認(rèn)識(shí)到“發(fā)展”不再是問(wèn)題而是機(jī)會(huì)，贏得發(fā)展中國(guó)家，即是贏得是更多美國(guó)利益，因此明確聚焦海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！?018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》明確指出，將推動(dòng)信貸、資本及其他金融手段，大幅增加海外基礎(chǔ)設(shè)施投資。(11)“S.2463-BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)

其二，放棄“善治”理念，以快速務(wù)實(shí)為導(dǎo)向的投資取而代之。美國(guó)一直將發(fā)展援助作為推進(jìn)受援國(guó)國(guó)內(nèi)政策和制度改革的工具，優(yōu)先選擇擁抱自由經(jīng)濟(jì)規(guī)則的受援國(guó)。因此，援助通常帶有附加條件，要求受援國(guó)在人權(quán)、社會(huì)公正、環(huán)境保護(hù)和軍費(fèi)開(kāi)支削減等方面作出改變。與之截然相反，中國(guó)遵循不干涉內(nèi)政原則，不對(duì)任何一方的國(guó)內(nèi)治理提出要求，而是與發(fā)展伙伴互惠互利、合作共贏，強(qiáng)調(diào)平等。特朗普政府轉(zhuǎn)變?cè)谟?，將發(fā)展援助與民主和人權(quán)價(jià)值觀脫鉤，強(qiáng)調(diào)發(fā)展援助應(yīng)將美國(guó)利益放在首位，振興美國(guó)在國(guó)際發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)地位?！?018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》只禁止新機(jī)構(gòu)到支持恐怖主義的地區(qū)投資、沒(méi)有民主自由等附加要求；允許投資至利潤(rùn)豐厚的中等收入國(guó)家，將發(fā)展援助進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作并獲得利潤(rùn)。事實(shí)上，美國(guó)升級(jí)了原有援助目標(biāo)，讓發(fā)展援助成為界定雙邊關(guān)系的前鋒，以促進(jìn)貿(mào)易和投資。美國(guó)通過(guò)改善美國(guó)公司的貿(mào)易渠道，擴(kuò)大美國(guó)商品市場(chǎng)，進(jìn)而創(chuàng)造國(guó)內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)。美國(guó)還放棄原來(lái)發(fā)展援助中的“施舍”關(guān)系，利用原海外私人投資公司(OPIC)在海外投資，落實(shí)發(fā)展項(xiàng)目，并在投融資前成立一家合資公司來(lái)代表雙方的共同利益。這些做法與中國(guó)發(fā)展“伙伴關(guān)系”的理念類似。

其三，以政府為主的發(fā)展援助轉(zhuǎn)向利用私營(yíng)部門的發(fā)展融資。一直以來(lái)，美國(guó)指責(zé)中國(guó)國(guó)際發(fā)展援助不符合經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的官方發(fā)展援助標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橹袊?guó)是由兩家政策性銀行向援助對(duì)象提供商業(yè)貸款，影響力過(guò)于直接。然而《2018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》明確將“發(fā)展融資”作為美國(guó)對(duì)外援助的優(yōu)先事項(xiàng)，推動(dòng)政府支持私營(yíng)部門資本在發(fā)展中國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體投資。美國(guó)開(kāi)始向中國(guó)“看齊”，不再主要推動(dòng)贈(zèng)款和優(yōu)惠貸款等純政府支持方式，而是采用介于純政府支持和按市場(chǎng)條款進(jìn)行的純商業(yè)投資之間的方式，推動(dòng)官方發(fā)展援助轉(zhuǎn)向私營(yíng)化和市場(chǎng)化?！?018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》將海外私人投資公司(OPIC)和美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署(USAID)下屬的發(fā)展信貸管理局(DCA)合并為一個(gè)新機(jī)構(gòu)——美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司(USIDFC)。海外私人投資公司一直以來(lái)以“美國(guó)納稅人賺錢工具”著稱，是美國(guó)官方發(fā)展融資的最大提供者。該法案規(guī)定新機(jī)構(gòu)美國(guó)國(guó)際發(fā)展金融公司動(dòng)用財(cái)政部的信貸資金初始額度上限可達(dá)600億美元，是海外私人投資公司可貸額度的2倍，還授予其進(jìn)行股權(quán)投資的權(quán)利，最高可達(dá)風(fēng)險(xiǎn)敞口的35%，以此動(dòng)員私人資本，大幅增加對(duì)外投資規(guī)模。(12)“S.2463-BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)

(二)非此即彼，強(qiáng)迫第三方選邊站。其一，強(qiáng)調(diào)中美國(guó)際發(fā)展政策的差異。特朗普政府將“美國(guó)模式”和“中國(guó)模式”相對(duì)立，將其視為非此即彼、非黑即白，彼此不能相容的兩種對(duì)立模式。特朗普政府一直將中美發(fā)展援助模式間的差異說(shuō)成是“為世界各國(guó)提供一個(gè)明確的選擇”，在最極端的情況下，這樣一種政策要求發(fā)展中國(guó)家在接受美國(guó)和中國(guó)發(fā)展援助之間做出選擇。這種“非此即彼”的選擇強(qiáng)調(diào)美國(guó)以“私人為主的投資模式”與中國(guó)“以政府主導(dǎo)的投資模式”的發(fā)展差異，有意加劇意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)?！?018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》所謂的殺手锏是允許新機(jī)構(gòu)在投資項(xiàng)目中持股，以此引導(dǎo)大量美國(guó)私人資金參與，號(hào)稱600億美元的初始投資可撬動(dòng)私營(yíng)部門資金達(dá)上千億美元，提供不同于中國(guó)國(guó)家主導(dǎo)的“替代方案”。

其二，抹黑“中國(guó)模式”。美國(guó)將中國(guó)開(kāi)展海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分為融資、施工、運(yùn)營(yíng)三個(gè)階段，并對(duì)這三個(gè)階段分別發(fā)起攻擊。首先，妄稱中國(guó)在融資階段愿意承擔(dān)更高風(fēng)險(xiǎn)，令受援國(guó)陷入“債務(wù)陷阱”，以犧牲受援國(guó)利益為代價(jià)增強(qiáng)其自身國(guó)際影響力。其次，指責(zé)中國(guó)在設(shè)計(jì)施工階段，推行低質(zhì)量、低標(biāo)準(zhǔn)，不顧環(huán)境評(píng)估，導(dǎo)致項(xiàng)目地區(qū)民眾流離失所等問(wèn)題。同時(shí)，美國(guó)政府官員、智庫(kù)、媒體還不遺余力地宣傳所謂“一帶一路”的“腐敗問(wèn)題”，為推動(dòng)項(xiàng)目“賄賂當(dāng)?shù)毓賳T”。最后，污蔑中國(guó)壟斷海外基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)運(yùn)營(yíng)，用于收集情報(bào)和限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。新美國(guó)安全中心報(bào)告稱，中國(guó)為推進(jìn)“數(shù)字絲綢之路”，向“一帶一路”參與國(guó)出口電子監(jiān)控技術(shù)。中興和華為等公司正與埃塞俄比亞、印尼、阿聯(lián)酋等國(guó)威權(quán)政府合作，提供“安全城市”監(jiān)控技術(shù)。(13)同上。眾議院外交委員會(huì)主席羅伊斯就稱，“一帶一路”倡議規(guī)模大大超過(guò)美國(guó)戰(zhàn)后重建歐洲的“馬歇爾計(jì)劃”，中國(guó)正通過(guò)改變海外市場(chǎng)來(lái)推動(dòng)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)和政治利益，中國(guó)的資金正在削弱全球民主治理，并讓一些國(guó)家債臺(tái)高筑，美國(guó)可將全世界提供更好的報(bào)價(jià)，用美國(guó)私人投資模式替代北京的政府主導(dǎo)模式。(14)“Hearing Before the Committee on Foreign Affairs House of Representatives One Hundred Fifteenth Congress,”https://docs.house.gov/meetings/FA/FA00/20180411/108115/HHRG-115-FA00-Transcript-20180411.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)

其三，確立和推行“美國(guó)規(guī)則”。奧巴馬政府一直致力于推行基于規(guī)則的國(guó)際秩序，認(rèn)為規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)通常保持其初始形式，創(chuàng)始者的印記將持久存在，局外人難以在后來(lái)階段影響其發(fā)展進(jìn)程。特朗普政府也深刻認(rèn)識(shí)中國(guó)通過(guò)“一帶一路”拓展國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域，已具備為未來(lái)貿(mào)易投資確立規(guī)則的必要影響力。因此，將發(fā)展融資作為發(fā)展援助的優(yōu)先手段，并對(duì)發(fā)展融資的運(yùn)營(yíng)條件和融資條款等方面搶先建立國(guó)際通行規(guī)則。美國(guó)國(guó)會(huì)報(bào)告稱，美國(guó)將參與制定發(fā)展融資“國(guó)際規(guī)則”，以確保美國(guó)私人投資在“公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境”下運(yùn)作。(15)Shayerah Ilias Akhtar, Curt Tarnoff, “OPIC, USAID, and Proposed Development Finance Reorganization,”https://fas.org/sgp/crs/row/R45180.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)《2018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》提出要“建立一套共同的負(fù)責(zé)任融資原則”。(16)“S.2463-BUILD Act of 2018,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/2463/text.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)

(三)策略圍堵，拉攏盟友協(xié)調(diào)戰(zhàn)略投資。其一，協(xié)調(diào)戰(zhàn)略投資。2018年11月，美國(guó)宣布支持日本出資100億美元建設(shè)亞太國(guó)家的能源基礎(chǔ)設(shè)施。加強(qiáng)印太基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作，與日本、澳大利亞成立印太基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三邊伙伴關(guān)系。同時(shí)，美國(guó)在東南亞盟國(guó)地區(qū)推出多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)舉措。一是利用美國(guó)清潔能源技術(shù)，構(gòu)建能源安全伙伴。美國(guó)-東盟能源合作計(jì)劃、亞洲清潔電力計(jì)劃，欲在五年內(nèi)調(diào)動(dòng)7.5億美元清潔能源投資，促進(jìn)東盟國(guó)家的可再生能源利用；美通過(guò)“促進(jìn)亞洲開(kāi)發(fā)和增長(zhǎng)能源倡議”向該地區(qū)提供2950億美元，幫助湄公河地區(qū)獲得電力，實(shí)現(xiàn)能源安全。二是完善該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)“基礎(chǔ)設(shè)施交易和援助網(wǎng)絡(luò)(ITAN)”，美優(yōu)先支持具有戰(zhàn)略重要性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。三是發(fā)起與東盟的數(shù)字聯(lián)通和網(wǎng)絡(luò)安全合作關(guān)系。2019年10月，啟動(dòng)美國(guó)-東盟網(wǎng)絡(luò)政策對(duì)話，加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)。

其二，強(qiáng)調(diào)透明度，建立排他性的小圈子。《2018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》參眾兩院法案版本均要求及時(shí)公布與投資有關(guān)的數(shù)據(jù)，使公開(kāi)項(xiàng)目層面信息成為常態(tài)，以更好地協(xié)調(diào)、實(shí)施和問(wèn)責(zé)，更好地進(jìn)行合作和利用資源。實(shí)際上，所謂的透明度是建立在西方主導(dǎo)的話語(yǔ)體系下的標(biāo)準(zhǔn)。該法強(qiáng)調(diào)在投資海外項(xiàng)目前，要審查潛在環(huán)境和社會(huì)影響，要關(guān)注當(dāng)?shù)厝藱?quán)問(wèn)題。歐、日等發(fā)展融資機(jī)構(gòu)也有類似標(biāo)準(zhǔn)，這種透明度實(shí)質(zhì)上形成了對(duì)中國(guó)國(guó)際發(fā)展援助合作的約束條件，美國(guó)最先可能在對(duì)日、歐等盟友進(jìn)行合作，意圖聯(lián)合盟友打壓中國(guó)國(guó)家主導(dǎo)的投資模式，此后逐步推廣，將中國(guó)排除在美國(guó)主導(dǎo)的體系之外。

其三，建立標(biāo)準(zhǔn)化，便于盟友加入?！?018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》提出要建立一套通用且一致的衡量標(biāo)準(zhǔn)，可讓美國(guó)盟友加入共同投資、共同借貸和融合金融，成為“共同、平等的發(fā)展融資伙伴”。澳大利亞、日本已經(jīng)決定與美國(guó)一道推動(dòng)印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資。美國(guó)海外私人投資公司、澳大利亞外交兼貿(mào)易部和日本國(guó)家協(xié)力銀行發(fā)表聲明稱，美日澳已建立三邊合作伙伴關(guān)系，旨在動(dòng)員投資流向那些能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造機(jī)遇，能培育自由、開(kāi)放、包容、繁榮的印太地區(qū)項(xiàng)目。布魯金斯學(xué)會(huì)高級(jí)研究員喬治·英格拉姆認(rèn)為，該法既可發(fā)揮美國(guó)資本投資的關(guān)鍵作用，又可以進(jìn)一步促進(jìn)美國(guó)與其盟友合作。(17)George Ingram , “Development Finance: Filling Today’s Funding Gap,”https://www.brookings.edu/research/development-finance-filling-todays-funding-gap/.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)

四

中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)是兩國(guó)間的地緣經(jīng)濟(jì)博弈。顯然，美國(guó)正在逐步加劇與中國(guó)展開(kāi)地緣經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的力度。未來(lái)，兩國(guó)國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)呈現(xiàn)出如下趨勢(shì)。

(一)中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)日益趨同，進(jìn)而表現(xiàn)出更強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。首先，兩國(guó)聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。中國(guó)的國(guó)際發(fā)展援助理念沖擊美國(guó)官方發(fā)展援助的舊思想，潛移默化地改變了美國(guó)的行為方式，美國(guó)“發(fā)展援助”在一定程度上出現(xiàn)與中國(guó)“發(fā)展合作”趨同的趨勢(shì)。隨著“一帶一路”的深入推進(jìn)，中國(guó)國(guó)際發(fā)展援助合作逐漸從“聚焦硬件”升級(jí)到“突出軟件”?！耙粠б宦贰钡闹攸c(diǎn)正從鐵路、公路、港口等硬件聯(lián)通轉(zhuǎn)向貿(mào)易協(xié)定、稅收、海關(guān)、財(cái)務(wù)等“軟件”聯(lián)通，并協(xié)助發(fā)展中國(guó)家消除貧困和失業(yè)。在某些領(lǐng)域，表現(xiàn)出中國(guó)向美國(guó)以往優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域靠近的趨勢(shì)。這種趨同意味著中美競(jìng)爭(zhēng)似“貼身肉搏”，更具體且更激烈。海外私人投資公司總裁雷·沃什伯恩表示，中國(guó)人正在搶奪港口、鐵路及高速公路，而美國(guó)必須進(jìn)軍這些項(xiàng)目成為競(jìng)爭(zhēng)者。(18)Joe Bavier, “China Overloading Poor Nations with Debt, Top U.S.Official Says,”https://www.reuters.com/article/us-usa-africa/china-overloading-poor-nations-with-debt-top-us-official-says-idUSKBN1K61YC.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)美戰(zhàn)略與國(guó)際問(wèn)題研究中心報(bào)告指出，未來(lái)15年全球預(yù)計(jì)將建設(shè)更多的基礎(chǔ)設(shè)施，沒(méi)有美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，全球基建項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)加劇，并割裂公共物資供應(yīng)，美應(yīng)務(wù)必確保不讓中國(guó)主導(dǎo)或壟斷全球電子基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及美洲、歐洲的基建項(xiàng)目，制定“全球基礎(chǔ)設(shè)施工作清單”，進(jìn)行相應(yīng)資源部署。(19)Daniel F.Runde, Conor M.Savoy, “Global Infrastructure Development: A Strategic Approach to U.S.Leadership,” https://www.csis.org/analysis/global-infrastructure-development.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)

其次，中等收入國(guó)家將成為主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象。從近年來(lái)兩國(guó)海外基礎(chǔ)設(shè)施投資流向上看，中國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行最大的能源貸款投資組合主要流向了拉美和中亞，中國(guó)進(jìn)出口銀行的大部分優(yōu)惠貸款主要是面向非洲和亞洲的中等收入國(guó)家。中國(guó)以正確的義利觀為指導(dǎo)，開(kāi)展與發(fā)展中國(guó)家的交往合作，堅(jiān)持義利相兼，先義后利，主要投資潛力巨大的中等收入國(guó)家。而美國(guó)海外私人投資公司的投資主要分布在非洲(27%)、拉美(23%)、亞洲(18%)、中東(16%)、東歐(15%)等地區(qū)的中等收入國(guó)家。美國(guó)設(shè)立的新機(jī)構(gòu)主要在該公司基礎(chǔ)上進(jìn)行合并升級(jí)，雖有政策新目標(biāo)，但仍存較強(qiáng)的私人資本的逐利性，不愿承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)、小規(guī)模投資項(xiàng)目。新機(jī)構(gòu)為聚集私人資本，需保持盈利，現(xiàn)在及未來(lái)的投資均不會(huì)承擔(dān)高于10%損失的風(fēng)險(xiǎn)。因此未來(lái)美國(guó)將更愿意、更可能把發(fā)展援助提供給中等收入國(guó)家。中等收入國(guó)家在電力、鐵路及醫(yī)療保健等領(lǐng)域具備極大的增長(zhǎng)潛力，具有更強(qiáng)吸引力的投資回報(bào)，將成為兩國(guó)未來(lái)國(guó)際發(fā)展的重要競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)。

再次，隨著海外基礎(chǔ)設(shè)施的日益完善，中美兩國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域?qū)⒓性谥懈叨嘶A(chǔ)設(shè)施投資和服務(wù)上。為此，美國(guó)將加強(qiáng)和鞏固傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域比較優(yōu)勢(shì)，以應(yīng)對(duì)中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)。第一，中美將在風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域角逐。近年來(lái)，美國(guó)養(yǎng)老基金、主權(quán)財(cái)富基金等金融機(jī)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)向非洲、拉美市場(chǎng)，尋求更高收益?？傎Y產(chǎn)達(dá)2000億美元的紐約州立共同退休基金為美國(guó)最大的養(yǎng)老基金之一；過(guò)去五年，該基金已經(jīng)將3%(約60億美元)資產(chǎn)投入非洲。而中國(guó)養(yǎng)老基金尚未對(duì)非洲投資，但隨著中國(guó)老齡人口增加，總額高達(dá)2900億美元全國(guó)養(yǎng)老基金勢(shì)必會(huì)把目光投向非洲。美國(guó)企業(yè)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的初創(chuàng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資也呈上升趨勢(shì)。以美國(guó)對(duì)非洲投資來(lái)看，近年來(lái)，凱雷集團(tuán)、德太集團(tuán)等美國(guó)企業(yè)大舉進(jìn)軍非洲私募股權(quán)投資領(lǐng)域，并取得一定成績(jī)。美國(guó)企業(yè)對(duì)非洲初創(chuàng)企業(yè)的風(fēng)投額也成上升趨勢(shì)，2018年達(dá)7.25億美元。而中國(guó)近年來(lái)一直在該領(lǐng)域精耕細(xì)作。2017年阿里巴巴宣布成立非洲青年創(chuàng)業(yè)基金，擬在未來(lái)十年支持百家非洲企業(yè)。歐朋公司(Opera)則承諾對(duì)非洲電商領(lǐng)域初創(chuàng)企業(yè)提供1000億美元投資，其中400億美元用于幫助尼日利亞開(kāi)發(fā)移動(dòng)支付等產(chǎn)品。第二，美國(guó)將在清潔能源、石油開(kāi)采、智慧城市建設(shè)等方面加強(qiáng)既有優(yōu)勢(shì)。IBM、微軟、甲骨文等美國(guó)企業(yè)在非洲智慧城市建設(shè)領(lǐng)域走在前列，在幫助內(nèi)羅畢、阿克拉等市場(chǎng)改善交通及稅收狀況方面仍具有一定優(yōu)勢(shì)。(20)Matthew P.Goodman, Daniel F.Runde, “The Higher Road: Forging a U.S.Strategy for the Global Infrastructure Challenge,”https://www.csis.org/analysis/csis-brief-higher-road-forging-us-strategy-global-infrastructure-challenge.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)美國(guó)是以私人投資更精準(zhǔn)追蹤市場(chǎng)需求，以此應(yīng)對(duì)中國(guó)以需求為導(dǎo)向，為受援國(guó)提供專注、快速、務(wù)實(shí)的解決方案的模式。美國(guó)強(qiáng)調(diào)以私人投資為主導(dǎo)，鼓勵(lì)優(yōu)惠出口信貸、非優(yōu)惠政府貸款等，擴(kuò)張發(fā)展融資的來(lái)源和渠道。

(二)規(guī)則博弈將成中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)的前沿戰(zhàn)場(chǎng)。在戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇的大背景下，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、金融和貿(mào)易規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)將高度政治化，擁有規(guī)則制定權(quán)的國(guó)家可以獲得巨額利益和談判籌碼。為打破規(guī)則壟斷，中國(guó)將研發(fā)替代性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、貿(mào)易和金融規(guī)則，以降低自身脆弱性。而美國(guó)將綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)工具維護(hù)美國(guó)規(guī)則，防止中國(guó)擺脫美國(guó)技術(shù)、金融等杠桿的鉗制。

從中國(guó)來(lái)看，通過(guò)發(fā)展合作和“一帶一路”倡議制訂規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，將打破美國(guó)在全球范圍內(nèi)的規(guī)則壟斷。首先，在運(yùn)輸物流領(lǐng)域，中國(guó)正在轉(zhuǎn)變?nèi)蜻\(yùn)輸方式，構(gòu)建運(yùn)輸工程及物流新標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家運(yùn)輸方式的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，將使各地區(qū)從依賴公路的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗍铰?lián)運(yùn)，將海運(yùn)碼頭網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)陸港口連接起來(lái)。在中東，中國(guó)幫助中亞和東歐發(fā)展主要的分銷和物流樞紐，處理跨境貿(mào)易量；連接內(nèi)陸中亞國(guó)家的鐵路為主要的配送中心和經(jīng)濟(jì)區(qū)提供服務(wù)。(21)“China’s One Belt, One Road, Forecast to 2030,”https://www.globenewswire.com/news-release/2019/08/28/1907724/0/en/China-s-One-Belt-One-Road-Initiative-Forecast-to-2030-Emergence-of-Lucrative-Trade-Corridors-Laying-Foundation-for-a-Network-of-Intercontinental-Multimodal-Logistics.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)在該過(guò)程中，中國(guó)在運(yùn)輸工程技術(shù)及物流標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域打下創(chuàng)始者的印記，美國(guó)在后來(lái)階段難影響其發(fā)展進(jìn)程。

其次，中國(guó)正在拓展和鞏固產(chǎn)業(yè)鏈，降低自身脆弱性?！耙粠б宦贰痹谘鼐€國(guó)家建立起現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施，有適當(dāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)將吸引對(duì)工業(yè)化的投資，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、創(chuàng)新中心、物流園區(qū)、保稅倉(cāng)庫(kù)和冷鏈物流設(shè)施不斷發(fā)展。工業(yè)城市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展將推動(dòng)對(duì)專業(yè)物流服務(wù)的需求，如冷鏈物流、成衣倉(cāng)庫(kù)和按需運(yùn)輸服務(wù)等。同時(shí)，由于勞動(dòng)力成本問(wèn)題日益嚴(yán)重，中國(guó)制造商將其工業(yè)基地轉(zhuǎn)移到低成本的東盟國(guó)家。在擴(kuò)展原材料和制成品跨地區(qū)流動(dòng)過(guò)程中，連通效率不斷提高，并發(fā)展出高鐵、高速公路和現(xiàn)代化港口等充足的運(yùn)輸方式選擇。

再次，中國(guó)正在拓展歐亞緊密聯(lián)系中擴(kuò)大既有優(yōu)勢(shì)。在歐洲旺盛需求的推動(dòng)下，汽車、消費(fèi)電子產(chǎn)品、化妝品和玩具等大多數(shù)制造商將依靠第三方服務(wù)提供商管理其物流。電子商務(wù)正以迅猛的速度增長(zhǎng)，讓中國(guó)成為全球在線購(gòu)物者(尤其是來(lái)自歐洲的在線購(gòu)物者)的首選目的地。隨著新路線的發(fā)展，歐洲為了減少和中國(guó)間的運(yùn)輸時(shí)間和成本，將使用中國(guó)提供的運(yùn)輸、分銷、倉(cāng)儲(chǔ)、綜合物流及多式聯(lián)運(yùn)的解決方案，以滿足不斷增長(zhǎng)的需求。在該過(guò)程中，中國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施的各個(gè)領(lǐng)域。

從美國(guó)來(lái)看，其將充分利用仍處于西方主導(dǎo)下的國(guó)際體系，讓中國(guó)難以擺脫鉗制。首先，美國(guó)將利用話語(yǔ)權(quán)優(yōu)勢(shì)，動(dòng)搖中國(guó)國(guó)際發(fā)展援助合作的正當(dāng)性。當(dāng)前發(fā)展援助體系仍處于西方主導(dǎo)之下，老牌援助國(guó)以“巴黎原則”為準(zhǔn)繩，質(zhì)疑中國(guó)援助是否符合經(jīng)合組織發(fā)展援助概念標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)以缺乏透明性為由誣稱中國(guó)不依據(jù)規(guī)則行事，“一帶一路”的融資模式和債務(wù)處置方式與國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)不符，指責(zé)中國(guó)是“流氓援助國(guó)”，實(shí)行新殖民主義和“債務(wù)陷阱外交”。同時(shí)，美國(guó)抨擊中國(guó)將商業(yè)貸款與發(fā)展援助混為一談，旨應(yīng)是促進(jìn)貿(mào)易和投資，而非幫助其他國(guó)家的發(fā)展。(22)Dan Banik, “Coordinating Chinese Aid in a Globalized World,”https://carnegietsinghua.org/2019/01/06/coordinating-chinese-aid-in-globalized-world-pub-78058.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)美國(guó)普林斯頓大學(xué)伊?！たㄆ账固拐J(rèn)為，“如果與中國(guó)合作變成一種政治風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)有越來(lái)越多的國(guó)家持謹(jǐn)慎態(tài)度”，這是美國(guó)使用“柔道戰(zhàn)術(shù)”利用自身話語(yǔ)權(quán)展開(kāi)的輿論行動(dòng)。(23)Ethan B.Kapstein, Jacob N.Shapiro, “Catching China by the Belt and Road,How Washington Can Beat Beijing’s Global Influence Campaign,”Foreign Policy, April20, 2019,pp14-16.

美國(guó)將利用其在新興科技、金融領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，形成“排他性”的規(guī)則之網(wǎng)。《2018年善用投資促進(jìn)發(fā)展法》明確提出鼓勵(lì)和幫助美國(guó)前沿科技領(lǐng)域的初創(chuàng)公司投資、出口與國(guó)際合作，以此培養(yǎng)美國(guó)科技的早期使用者和開(kāi)發(fā)者，進(jìn)而創(chuàng)建國(guó)際科技聯(lián)盟，針對(duì)使用和控制新興技術(shù)制定規(guī)則、技術(shù)標(biāo)注和出口管制，最終織補(bǔ)其排華的規(guī)則之網(wǎng)。2019年11月，美國(guó)推出“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”，旨在建立評(píng)鑒基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃的“米其林指南”，拉攏日本、澳大利等盟友，建立共同標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估認(rèn)證體系下審核認(rèn)證。同時(shí)，美國(guó)將充分運(yùn)用其金融優(yōu)勢(shì)，逐步增加戰(zhàn)略資源投入。資金短缺是美國(guó)與“一帶一路”競(jìng)爭(zhēng)的主要短板，但美國(guó)資本市場(chǎng)深厚，在金融領(lǐng)域擁有規(guī)則制定權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。一方面，美國(guó)將利用其發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)來(lái)介入所謂受援國(guó)的“債務(wù)問(wèn)題”，對(duì)債務(wù)進(jìn)行打包再融資，“解放”所謂陷入“債務(wù)陷阱”的國(guó)家，購(gòu)買其債務(wù)，提供更長(zhǎng)的還款期限。為債務(wù)國(guó)提供法律和金融建議，幫助其與中國(guó)重新談判。另一方面，充分發(fā)掘私營(yíng)公司的投資潛力，促使美國(guó)資本在海外展開(kāi)跨國(guó)跨地區(qū)的大型項(xiàng)目，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)收益、商業(yè)公益進(jìn)行平衡，并聚攏相關(guān)企業(yè)參與并始終由美國(guó)資本主導(dǎo)，令中國(guó)企業(yè)將面臨美國(guó)資本聚合的各國(guó)企業(yè)集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)。

(三)中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)或加速全球發(fā)展援助合作出現(xiàn)多元化趨勢(shì)。世界正向多極化發(fā)展，緩慢但趨勢(shì)明顯。在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域，中美不是國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域唯一的重要行為體。在東南亞，日本在當(dāng)?shù)睾芏鄧?guó)家的投資超過(guò)中美；在中亞，亞洲開(kāi)發(fā)銀行等多邊融資機(jī)構(gòu)也有大量投資；在中東歐，歐洲資本依然占主導(dǎo)地位。中美競(jìng)爭(zhēng)或令第三方漁利，進(jìn)而加速全球發(fā)展合作的多元化趨勢(shì)。

隨著中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)加劇，美國(guó)對(duì)盟國(guó)的戰(zhàn)略和協(xié)同需求將增加，希望通過(guò)同盟關(guān)系加強(qiáng)對(duì)中國(guó)優(yōu)勢(shì)，并阻止中國(guó)通過(guò)第三方合作減少其戰(zhàn)略阻力。為避免中歐過(guò)度走近，美國(guó)反復(fù)提醒歐洲關(guān)注中國(guó)“糟糕的人權(quán)狀況、對(duì)國(guó)際法的漠視、亞太海域的擴(kuò)張行動(dòng)”；為聯(lián)合日本，美國(guó)以共同應(yīng)對(duì)中國(guó)為由，推出基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，搶占基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)則制定權(quán)；為拉攏印太盟友，重啟“美日澳印”四國(guó)機(jī)制，通過(guò)倡導(dǎo)維持領(lǐng)土現(xiàn)狀、航行自由、開(kāi)放市場(chǎng)等自由主義世界秩序?yàn)樵摰貐^(qū)國(guó)家提供替代性選擇，謀求取代中國(guó)方案。

美國(guó)盟友在美國(guó)支持下在國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域不斷突圍，借此減少同盟關(guān)系轉(zhuǎn)型而引發(fā)的與美國(guó)利益沖突，并以此拓展自身行動(dòng)空間，增加自主性。日本在2019年6月在大阪召開(kāi)的二十國(guó)集團(tuán)(G20)峰會(huì)上，提出以更適合自身海外基建投資拓展的新國(guó)際原則“向發(fā)展中國(guó)家實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資”，擴(kuò)展了2016年G7推出的《伊勢(shì)志摩原則》，以此在印太加強(qiáng)自身投資。日本既參與美國(guó)“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”，在美國(guó)打造的基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)證評(píng)估體系中獲益，也與中國(guó)合作實(shí)現(xiàn)自身利益，使日本的海外投資經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)金技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制與中國(guó)的資金、產(chǎn)能相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。2018年日本與中國(guó)簽署亞洲共同開(kāi)發(fā)50個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的協(xié)定。這表明美國(guó)獲得同盟支持的難度不斷加大。此外，特朗普正以一種反傳統(tǒng)和難以預(yù)測(cè)的方式放棄國(guó)際責(zé)任和道義領(lǐng)導(dǎo)地位，并尋求與盟友建立更基于現(xiàn)實(shí)利益的互動(dòng)模式，從而加速了離心力。短期看，美國(guó)的盟國(guó)將通過(guò)強(qiáng)化同盟關(guān)系來(lái)擴(kuò)大國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域行動(dòng)空間，并增加自主性。長(zhǎng)期看，盟國(guó)將擺脫對(duì)同盟關(guān)系的重度依賴，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立自主的目標(biāo)。

中美國(guó)際發(fā)展援助競(jìng)爭(zhēng)越激烈，其他國(guó)家回旋的余地就越大，利用兩國(guó)矛盾兩邊漁利的機(jī)會(huì)就越多。美國(guó)利用官方溝通、演講、論壇等公共外交激發(fā)東南亞對(duì)高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施需求，以此干擾中國(guó)在該地區(qū)的投資和基建計(jì)劃。東南亞多數(shù)國(guó)家既利用美國(guó)在數(shù)字合作、貿(mào)易協(xié)議及基建相關(guān)的金融制度保障改善軟件，又要求中國(guó)以更好的報(bào)價(jià)投資其基建，提升其硬件；多數(shù)國(guó)家既對(duì)美國(guó)推廣民主保持警惕，又歡迎美國(guó)幫助其加強(qiáng)中國(guó)基建投資的問(wèn)責(zé)和反腐，避免“中國(guó)利用體制漏洞拉攏當(dāng)?shù)氐恼尉?，操縱該國(guó)未來(lái)政治走向”。(24)Daniel Kliman, “Addressing China’s Influence in Southeast Asia:America’s Approach and the Role of Congress”, https://docs.house.gov/meetings/FA/FA05/20190508/109458/HHRG-116-FA05-Wstate-KlimanD-20190508.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2019年10月16日)例如，從中國(guó)發(fā)展援助合作中收益頗多的馬來(lái)西亞當(dāng)局表示，保留在必要時(shí)與中國(guó)重新磋商部分協(xié)議條款的權(quán)利，特別是將在降低成本和貸款總額上重新談判。其他受援國(guó)家也將在中美競(jìng)爭(zhēng)中尋求更好的報(bào)價(jià)和方案，這將擠壓中美的實(shí)際獲益空間。○