強(qiáng)化“立法中評(píng)估” 提高地方立法質(zhì)量

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黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記在一系列重要講話中闡述了科學(xué)立法在推進(jìn)全面依法治國(guó)進(jìn)程中的重要性，指出“越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題”。近年來(lái)，省人大常委會(huì)圍繞深入推進(jìn)科學(xué)立法，提高地方立法質(zhì)量，進(jìn)行了有益探索，開(kāi)展立法中評(píng)估就是其中重要一環(huán)。

根據(jù)立法法第三十九條規(guī)定，擬提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的法律案，在法律委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估。立法中評(píng)估是開(kāi)門(mén)立法的創(chuàng)新實(shí)踐，省人大常委會(huì)今年在制定《山東省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》過(guò)程中，首次開(kāi)展了立法中評(píng)估，取得了良好的效果。

2019年11月，省十三屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議對(duì)《山東省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例（草案）》進(jìn)行了初次審議。該條例涉及深化“放管服”改革、激發(fā)市場(chǎng)主體活力、推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的一系列經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和制度創(chuàng)新，涵蓋領(lǐng)域廣、涉及部門(mén)多、社會(huì)關(guān)注度高。為提高條例制度設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)度和前瞻性，確保法規(guī)“立得住、行得通、真管用”，省人大常委會(huì)通過(guò)立法調(diào)研、“返場(chǎng)聽(tīng)評(píng)”、重點(diǎn)問(wèn)題評(píng)估等方式對(duì)條例草案開(kāi)展了立法中評(píng)估。今年2月上旬，常委會(huì)法工委通過(guò)省工商業(yè)聯(lián)合會(huì)和省企業(yè)聯(lián)合會(huì)向部分企業(yè)、企業(yè)家代表、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)書(shū)面征求了意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，分步驟、有重點(diǎn)地對(duì)條例草案進(jìn)行了評(píng)估。

赴地方立法聯(lián)系點(diǎn)調(diào)研，充分聽(tīng)取企業(yè)家的意見(jiàn)和建議。省人大常委會(huì)充分發(fā)揮地方立法聯(lián)系點(diǎn)引導(dǎo)和協(xié)助基層參與立法、建言獻(xiàn)策的橋梁作用，推動(dòng)地方立法聯(lián)系點(diǎn)協(xié)助做好地方性法規(guī)草案征求意見(jiàn)、調(diào)研論證和修改工作。4月13日，省人大常委會(huì)黨組副書(shū)記、副主任王良帶隊(duì)赴地方立法聯(lián)系點(diǎn)山東省企業(yè)聯(lián)合會(huì)（山東省企業(yè)家協(xié)會(huì)）進(jìn)行調(diào)研座談，全面了解企業(yè)全生命周期中遇到的困難和問(wèn)題。座談會(huì)上，從企業(yè)獲得感和制度落地見(jiàn)效的角度，與會(huì)人員就條例草案修改稿涉及的重點(diǎn)問(wèn)題和主要內(nèi)容進(jìn)行了深入討論和交流，著重就企業(yè)開(kāi)辦注銷(xiāo)便利化、項(xiàng)目審批精簡(jiǎn)、惠企稅收政策落實(shí)、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放等具體規(guī)定進(jìn)行了評(píng)估。

充分聽(tīng)取民營(yíng)企業(yè)的意見(jiàn)和建議，力求破解民營(yíng)企業(yè)發(fā)展難題。民營(yíng)企業(yè)的健康發(fā)展為激發(fā)市場(chǎng)活力，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)我省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。省人大常委會(huì)積極發(fā)揮工商業(yè)聯(lián)合會(huì)支持和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)反映訴求、推動(dòng)立法的紐帶作用，拓寬工商業(yè)聯(lián)合會(huì)依法維護(hù)民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益，加強(qiáng)行業(yè)發(fā)展分析，凝聚法治共識(shí)，為立法決策提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)和建議的渠道。4月14日，省人大常委會(huì)副主任王隨蓮召集省工商業(yè)聯(lián)合會(huì)開(kāi)展座談，將前期向省工商業(yè)聯(lián)合會(huì)征求立法意見(jiàn)和建議的采納情況予以反饋，并圍繞破解民營(yíng)企業(yè)發(fā)展難題，就市場(chǎng)準(zhǔn)入、融資增信、審慎監(jiān)管、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作用等規(guī)定開(kāi)展評(píng)估，進(jìn)一步聽(tīng)取了民營(yíng)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)代表的意見(jiàn)和建議。通過(guò)同省企業(yè)聯(lián)合會(huì)和省工商業(yè)聯(lián)合會(huì)開(kāi)展的這兩場(chǎng)“返場(chǎng)聽(tīng)評(píng)”，一方面彌補(bǔ)了書(shū)面征求意見(jiàn)缺少問(wèn)題探討和互動(dòng)環(huán)節(jié)的不足，能夠了解書(shū)面意見(jiàn)背后的鮮活事例，更能準(zhǔn)確摸清企業(yè)的立法需求和所提意見(jiàn)背后的實(shí)際情況和問(wèn)題根源；另一方面通過(guò)對(duì)采納意見(jiàn)的反饋，充分體現(xiàn)對(duì)提出立法意見(jiàn)人員的尊重，更能凝聚立法共識(shí)，激發(fā)公眾有序參與立法的積極性，切實(shí)提高群眾的立法獲得感。

開(kāi)展綜合評(píng)估，對(duì)法規(guī)預(yù)期效果、制度創(chuàng)新和完善空間等進(jìn)行全面論證。3月初，常委會(huì)法工委委托山東大學(xué)地方立法研究服務(wù)基地對(duì)條例草案修改稿進(jìn)行綜合評(píng)估，并就調(diào)研中反映強(qiáng)烈的難點(diǎn)問(wèn)題和重要制度設(shè)計(jì)，請(qǐng)相關(guān)部門(mén)和立法顧問(wèn)對(duì)法規(guī)的制度創(chuàng)新、可操作性和實(shí)施預(yù)期效果進(jìn)行論證。4月21日，省人大常委會(huì)副主任王云鵬召集評(píng)估座談會(huì)，圍繞法規(guī)實(shí)施的預(yù)期社會(huì)效果、主要制度規(guī)范的創(chuàng)新性和可操作性、尚需完善的內(nèi)容等，組織省高院、省發(fā)改委、省商務(wù)廳、省國(guó)資委、山東大學(xué)地方立法研究服務(wù)基地等部門(mén)單位的專(zhuān)家就“一次辦好”改革、金融信貸支持、優(yōu)化企業(yè)破產(chǎn)程序等相關(guān)制度進(jìn)行綜合評(píng)估，并聽(tīng)取了修改意見(jiàn)和建議。開(kāi)展綜合評(píng)估，對(duì)專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的問(wèn)題，充分發(fā)揮地方立法研究服務(wù)基地和立法顧問(wèn)的智庫(kù)和外腦作用，為條例草案的修改完善提供了智力支持，同時(shí)通過(guò)全面分析研判，研判制度設(shè)計(jì)的前瞻性，論證具體規(guī)范的可操作性，確保制度設(shè)計(jì)在條例實(shí)施后能夠落實(shí)落地。

開(kāi)展立法中評(píng)估后，常委會(huì)法工委對(duì)立法中評(píng)估提出的意見(jiàn)和建議進(jìn)行了梳理、研究，對(duì)企業(yè)反映強(qiáng)烈的堵點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題作了論證研究，對(duì)條例草案進(jìn)行了修改完善，從體制機(jī)制落實(shí)落地層面增強(qiáng)條例的可操作性和精準(zhǔn)度，突出條例的規(guī)范和約束作用，同時(shí)為后續(xù)改革創(chuàng)新留出空間。9月25日，《山東省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》經(jīng)省十三屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)，將于2021年1月1日起施行。針對(duì)在立法評(píng)估中各方面反映的突出問(wèn)題，立法中評(píng)估成果體現(xiàn)在條例的具體條款中，主要有以下幾個(gè)方面。

建立各類(lèi)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。一是規(guī)定國(guó)家規(guī)定的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，各類(lèi)市場(chǎng)主體均可依法平等進(jìn)入，各級(jí)政府和部門(mén)不得頒布施行歧視非公有制市場(chǎng)主體的政策措施；明確規(guī)定涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)推行“證照聯(lián)辦”“一業(yè)一證”。二是為解決民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)融資難融資貴等問(wèn)題，明確建立融資增信支持體系，完善融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，并確定企業(yè)融資服務(wù)平臺(tái)責(zé)任部門(mén)。三是為打造對(duì)外開(kāi)放新高地，優(yōu)化外貿(mào)外資企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，將推行的國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”上升為法規(guī)，建立口岸收費(fèi)目錄清單制度，實(shí)施全程通關(guān)流程電子化。四是為加快“僵尸企業(yè)”出清，建立企業(yè)破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決企業(yè)破產(chǎn)啟動(dòng)、職工安置、資產(chǎn)處置、信用修復(fù)、涉稅事項(xiàng)處理、破產(chǎn)企業(yè)重組等問(wèn)題；建立破產(chǎn)案件財(cái)產(chǎn)處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益保障力度。

構(gòu)建高效便捷的政務(wù)服務(wù)體系。一是完善以標(biāo)準(zhǔn)化為基礎(chǔ)的政務(wù)服務(wù)體系，統(tǒng)一政務(wù)事項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，線上線下一個(gè)辦理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)同城通辦、異地可辦；要求政府及部門(mén)優(yōu)化政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理流程，并在規(guī)定辦理時(shí)限內(nèi)盡快辦結(jié)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。二是確立政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理告知承諾制，明確適用范圍、基本程序。三是建立全省一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，完善政務(wù)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，加強(qiáng)電子印章、電子證照和電子檔案在政務(wù)服務(wù)中的互認(rèn)共享和推廣應(yīng)用。四是加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)信息共享，優(yōu)化登記辦事流程，實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)登記、交易和繳稅一窗受理、并行辦理。五是明確建立工程建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)清單制度，通過(guò)健全系統(tǒng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一受理、多規(guī)合一、并聯(lián)并審。

建設(shè)公平公正的法治環(huán)境。一是創(chuàng)新包容審慎公平公正的監(jiān)管體系，在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭胁块T(mén)聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管。二是嚴(yán)禁執(zhí)法“一刀切”，審慎嚴(yán)格把握要求市場(chǎng)主體限產(chǎn)、停產(chǎn)的適用范圍和程序，減少對(duì)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響。三是建立健全糾紛多元化解機(jī)制，合理配置糾紛化解資源，整合公共法律服務(wù)資源，為市場(chǎng)主體提供優(yōu)質(zhì)精準(zhǔn)的法律服務(wù)。

健全監(jiān)督保障機(jī)制。一是建立經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、公共衛(wèi)生、金融安全、社會(huì)就業(yè)等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。二是統(tǒng)籌推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作，采取強(qiáng)化財(cái)政金融政策支持等措施，支持、推動(dòng)各類(lèi)市場(chǎng)主體開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。三是創(chuàng)新人才工作機(jī)制，制定人才培養(yǎng)、引進(jìn)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和服務(wù)保障等措施，為吸引、留住、用好人才提供政策支持。四是建立暢通有效的政企溝通機(jī)制和聯(lián)系服務(wù)制度，健全投訴舉報(bào)和查處回應(yīng)制度，幫助市場(chǎng)主體解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中遇到的問(wèn)題。

下一步，省人大常委會(huì)將在此次開(kāi)展立法中評(píng)估嘗試的基礎(chǔ)上，繼續(xù)開(kāi)展立法中評(píng)估探索，進(jìn)一步匯聚社會(huì)各界和廣大人民群眾的立法合力，使制定的法規(guī)真正符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，反映人民意志，得到人民擁護(hù)。