農業研發領域PPP內涵模式及準則

李曉雙

摘 要：農業研發領域PPP無論在理論研究還是在實踐應用方面仍處于探索階段。在梳理現有研究的基礎上，明確了農業研發領域PPP的內涵，并探討了其具體的應用模式和實施準則。進一步從PPP立法、契約關系、風險共享以及評價監督機制4個方面提出了促進中國農業研發領域PPP推廣應用的政策建議，即建立健全PPP項目相關的法律制度體系，制定PPP項目科學合理的合作契約，建立PPP項目的風險共享機制，構建合理有效的項目評價監督體系。以期能在一定程度上豐富農業研發領域PPP的理論內涵，并為PPP在中國農業研發領域的應用提供一定的決策參考。

關鍵詞：農業研發;PPP模式;實施準則;政策建議

中圖分類號：[S-9] ? ? ? 文獻標識碼：A

DOI：10.19754/j.nyyjs.20201030046

PPP（Public-Private Partnership）是新公共管理理論的實踐工具，通過政府部門與私人部門的合作，有效規避“市場失靈”和“政府失靈”的潛在風險（駱李靜，2017）[1]，解決公共服務資金管理方面的問題（吳卓瑾，2014）[2]，改善公共服務質量，提高公共服務效率。陳婉玲（2015）指出PPP作為政府與社會資本在公共服務領域的新型合作機制，已經成為理順政府與市場關系、加快政府職能轉變、緩解財政壓力、提高公共服務效率的國家發展戰略[3]。經過多年的理論實踐探索，PPP已經被廣泛的應用于基礎設施建設、生態環保和鄉村旅游等領域（張學昌，2016;何平均，2017;知一，2017）[4-6]，但是，農業研發領域PPP無論在理論研究還是在實踐應用方面仍處于探索階段，農業研發領域PPP的內涵、模式以及實施準則仍有待于進一步研究。

目前，農業研發領域正面臨眾多挑戰，如研發投入的規模及增速偏低、研發資金利用效率不高、研發成果轉化率較低、知識產權保護機制不完善等（張銀定，2006;莊華城，2010;韓艷旗，2010;劉麗佳，2012）[7-10]。而為了滿足不斷增長和升級的社會需求，提高農產品的供給效率，農業研發系統需要加快創新性技術的開發和轉化，強化農產品供應鏈的生產效率和生產持續性。農業研發活動如果沒有產學研的有效結合，勢必會造成技術與產業的嚴重脫節，進而導致科技成果轉化應用水平低下，無法為農業發展提供強有力的技術支撐。而通過PPP項目，組建由政府資本和社會資本聯合成立的經濟研發主體，充分發揮各自優勢，能夠有效提升科研經費的使用效率，促進技術與產業的有效結合，提升研發成果轉化的效率，最終增強科技研發對農業生產活動的促進作用（李敬鎖，2017）[11]。基于此，本文在明確農業研發領域PPP內涵的基礎上，探討其具體的應用模式和實施準則，以期為PPP在農業研發領域的推廣應用提供一定的決策參考。

1 農業研發領域PPP的內涵

歷經幾十年的發展，目前理論界和實務界對于PPP內涵的界定仍然沒有形成統一意見。但是，對于PPP所具有的網絡合作、風險共擔、資源共享、效應共贏等內在屬性已經基本認可。世界經濟合作與發展組織（2004）強調PPP是一種政府部門與私人部門基于相同目標和風險共擔考慮的契約安排[12]。聯合國開發計劃署（2006）將PPP定義為政府、營利性企業和非營利性組織，基于特定項目而形成合作關系的一種組織形式。通過這種組織形式，合作參與方可以獲得比單獨行動更有利的預期結果[13]。

基于上述PPP內涵的相關研究，世界銀行（2012）在對PPP內涵重新界定的基礎上，又進一步論述了農業研發領域PPP的內涵[14]。首先，世界銀行著重強調了PPP的契約風險管理理念，指出PPP是政府部門和私人部門在簽訂長期合作契約的基礎上提供某種公共產品服務，而為了保證公共產品服務的供給效率與效果，私人部門應該承擔更多的風險管理責任;世界銀行又將研究視角進一步拓展至農業研發領域，認為農業研發領域PPP可以視為一種研發產品供給的制度安排，在這個制度安排下，可以有效地將公共部門和私人部門的互補性技術應用于項目研發，而為了保證該制度安排的有效性，應該進一步明確PPP參與者的責任、義務和項目參與度。

與世界銀行的研究路徑不同，世界經濟合作與發展組織（2014）從界定研發領域PPP內涵出發，在明晰農業研發領域PPP邊界問題的基礎上，對其內涵進行一定程度的探討[15]。其將研發領域PPP定義為：在一個固定（非固定）的時間跨度內，為了取得科學、技術或者創新領域中的特定目的，公共部門與私人部門合作，形成正式的契約安排，并在該契約框架下，基于互動性質的決策制定程序，共同投入稀缺的自有資源，如：金融資本、人力資本、實物資本和信息資本等，這種性質的合作研究具有共同出資、獨立法人主體和聯合執行等特點。

世界經濟合作與發展組織（2014）又進一步指出研發領域PPP的定義同樣適用于農業研發領域，但是，需要重點考慮農業研發領域PPP的邊界問題，便于區別生物學、氣候學、社會學以及生態學等領域下的PPP研究[15]。與上述研發領域PPP相比，PPP在農業研發領域的應用，會涉及到以下參與者：政府部門、教育機構、上下游企業、非政府組織、咨詢公司以及農民組織等。此外，PPP在農業研發領域一般被應用于農業競爭前技術的開發、公共產品服務的供給以及農業研發成果的轉化。

如圖1所示，從上述關于農業研發領域PPP內涵的分析可以看出，農業研發領域PPP是一種公共部門和私人部門的公共資源池，在市場化的運作模式下，這個資源池可以有效地提升資源的配置效率，在滿足社會公共產品供給的前提下，實現合作雙方資產的價值增值;農業研發領域PPP是一種合作模式下的風險共享機制，通過合理化的契約安排，實現收益和風險的科學配比，有效解決農業研發領域高風險特質對于單個研究主體研發范圍與深度的制約，從而促進農業研發領域的創新發展。此外，農業研發領域PPP是一種多主體參與的網絡合作關系，這種合作形式對于參與主體的資金實力、技術服務、管理能力、融資能力等方面均有很高的要求。PPP的參與者主要包括政府部門、農業企業、高校、科研院所和科技中介組織等。其中，政府部門主要負責農業研發領域PPP項目的立項、參與者的篩選以及項目建設運行效果的評價監督工作;農業企業一般負責PPP項目的設計、建設、運營、維護等具體工作;非政府組織的高校、科研院所和第三方中介機構等主要負責為企業或者農民在開展PPP項目過程中提供研發支持，以此降低項目運作的交易成本。

2 農業研發領域PPP應用的模式

基于不同的分類標準，農業研發領域PPP模式可以劃分為多種形式，其中，分類標準主要包括研發創新的目的、研發創新的流程、研發創新制度安排的正式程度以及研發創新參與者的類型。Hartwig（2007）提出了農業研發領域PPP分類的三條標準：研究的性質（基礎研究、戰略研究和適應性研究）、價值鏈環節（生產資料、初級農產品和加工農產品）、私人部門的參與程度[16]。世界銀行（2012）提出了以下維度用于PPP的分類：PPP是否通過私人發展計劃被實施，是否有一個相對清楚和明確的預期成果，私人參與者是否為預期成果提供專門的技術或者技術方案;基于PPP項目的革新領域以及革新程度所確立的研究目標（農業增長等）;PPP項目所形成的戰略聯盟成員的類別以及成員合作的時間長短。基于以上研究，世界銀行將農業研發領域PPP模式劃分為四類：管理與租賃合同、特許經營合同、未開發項目和資產剝離[14]。

世界經濟合作與發展組織（2014）基于合作目標，提出了四種類型的農業研發領域PPP模式：使命導向型與政府采購相一致的PPP模式;市場導向型與商業研發補助相一致的PPP模式;行業科學體系導向型與公共研發相一致的PPP模式;網絡導向型與商業研發基礎支持相一致的PPP模式[15]。這四種PPP模式基本涵蓋了范圍廣泛的農業研發領域的PPP模式，其中，用于農業技術開發的PPP模式可以歸為使命導向型，用于培育開發農業價值鏈的PPP模式可以歸為市場導向型，用于農業基于理論研究領域的PPP模式可以歸為行業科學體系導向型，用于發展農業產業網絡能力的PPP模式可以為網絡導向型。

如圖2所示，基于世界銀行、世界經濟合作與發展組織的相關研究，以及對農業研發的多年研究經驗，Fuglie（2014）又進一步提煉了4種農業研發PPP模式，分別為：研發基金模式、專利許可模式、合作研發模式和研究聯合會模式[18]。其中，研發基金模式是指政府部門通過立項等形式向私人研究者提供研究經費，以此支持農業領域方面的研發活動，且基金申請者擁有研究成果的獨家所有權;專利許可模式是指政府研究機構或者科研院所通過有償授予的方式，將自身研究開發的農業技術授權給私人部門使用，私人部門的使用權既可以是獨家所有，也可以是部分獨家或者非獨家的;合作研發模式是指政府研究機構或者科研院所與私人企業簽署合作協議，合作協議僅限一對一的形式共同出資開發農業技術，并將其進一步商業化，研究技術的所有權歸雙方共有，且私人企業擁有研究技術的獨家授予權;研究聯盟模式是指在合作研發模式一對一的基礎之上，引入更多的合作主體，形成合作研究網絡，在集合更多研究資源的基礎上，分擔研究風險，提高合作研究的成功率。

3 農業研發領域PPP的實施準則

在論述PPP項目一般實施準則時，世界經濟合作與發展組織（2004）指出，應該對特定PPP項目進行成本收益分析，對于PPP項目的選擇過程，需要制定富有競爭性的科學選擇機制并與其他可選路徑相比較，即在實施PPP項目之前要進行“物有所值”評價（基本準則）;PPP項目的實施過程需要制定明確且具有前瞻性的管理授權程序、合理高效的參與方協調磋商機制、詳細透明的項目預算管理制度;為了保證PPP項目的效率效果，需要建立嚴格有效的評價監督機制[12]。

基于PPP內在核心原理的一致性，世界經濟合作與發展組織（2004）又進一步指出上述PPP項目實施的基本準則，同樣可以適用于農業研發領域。但是，為了適應農業研發領域的特殊性，需要對上述一般性準則進行適度調整[12]。農業研發領域PPP的特殊性主要包括以下幾個方面：PPP用于農業研發領域的目標要比一般的“物有所值”更為寬泛一些，農業研發領域運用PPP的目標還包括通過綜合利用私人部門和政府部門各種資源優勢，去發現和尋找解決復雜農業問題的創新性方案;農業研發領域中的公共資源涉及大量的智力資本，比如：知識產權、數據庫資源、人力資本以及具有特殊功能的計算機軟件等，在項目開展的過程中，要求不同的籌資方式和管理制度作為開發和分享這些智力資本的基礎;農業研發領域PPP更多地展現出國際化合作的屬性，需要不同領域和地區的主體多方位、全方面地合作與交流。農業研發領域PPP上述3個方面的特殊性，使得該領域PPP項目的實施過程具有較高的復雜性。

基于以上農業研發領域的特殊性，世界銀行（2012）提出了5個在農業研發領域應用PPP的引導性原則：明確的政策目標，充足的互惠收益，基于PPP項目參與的額外收益，選擇項目參與者的透明性和競爭性，責任和風險的共擔[14]。在世界銀行有關研發領域PPP項目原則的基礎上，世界經濟合作與發展組織（2016）提出了成功實施研發領域PPP項目的四個基本準則：基于一個資源共享的視角，公共部門與私人部門之間要保持一個長期穩定的契約合作關系;通過合作獲取關鍵的研發資源并將這些資源嵌入到國家農業研發創新體系之中;實施高效的協調機制，以此保證公共部門與私人部門之間利益的平衡可持續;建立1個項目運行網絡，基于該網絡搜尋潛在的項目參與者[17]。

為了進一步完善農業研發領域PPP項目的實施準則，確定科學的合作研發主題是實施和管理農業研發領域PPP項目最為核心的問題之一。而為了克服這個問題，則需要建立4種配套機制：建立富有競爭的項目計劃和參與者的選擇機制;建立合理的項目融資機制;建立富有效率的項目管理和組織機制;建立嚴格的項目評價機制。世界銀行業（2012）又進一步強調在農業研發領域合理選擇PPP項目的參與者是成功實施PPP的關鍵環節[14]。而為了選擇合適的參與者，政府部門需要明確PPP項目所要取得的目標，明確私人部門參與合作所需要滿足的條件和標準（資金優勢、管理水平、提供公共產品的能力），明確從每1個參與者所期望獲得的資源（財務資本、人力資本、技術資本、信息資本），明確透明化的資金籌措和決策制定機制。

基于對上述PPP項目實施準則探討的基礎上，本文在“流程觀”的視角下，將農業研發領域PPP的實施準則概括為以下幾個方面：項目研究主題的確定要具有科學合理性。研究主題的確定與PPP項目的效率、效果有很大的關系，科學合理的研究主題才能使得PPP項目的研究成果具有更高的社會價值和產業效益。項目參與者的選擇要具有競爭透明性。項目參與者的選擇是保證PPP項目效率效果的核心，通過公開透明的競爭機制，才能甄別出合格的PPP項目的參與者，使得PPP項目參與者的能力與PPP項目有效實施的要求相匹配。項目合作方的契約關系要具有長期穩定性。項目契約關系的長期穩定是保證PPP項目效率效果的關鍵，長期穩定的契約關系是PPP項目長周期屬性的內在要求，穩定的契約關系可以給予不同參與方更為穩定的預期收益，抑制研究資源的流失，保證PPP項目不同環節的順利實施。項目評價監督的制度體系要具有全面嚴謹性。項目評價監督體制的構建是保證PPP項目效率、效果的基礎，通過全面嚴謹的評價監督機制對項目實施全程控制，有效控制PPP項目偏離預定目標的潛在風險。農業研發領域PPP項目的實施準則如圖3所示。

4 促進中國農業研發領域PPP推廣應用的政策建議 ?基于上述4個實施準則的分析，本文從PPP立法、契約關系、風險共享以及評價監督機制4個方面提出了促進中國農業研發領域PPP推廣應用的政策建議。

4.1 建立健全PPP項目相關的法律制度體系

為了保證PPP項目契約關系的長期穩定，農業研發領域PPP項目必須要有完備的法律法規作為實施的基本支撐，在此法律框架下，明確項目參與者的權利和義務以及可能面臨的違約成本，切實保障各方合法權益，進一步提高公共服務供給的質量和效率。而中國目前雖然已經出臺了大量PPP相關的政策性指導文件，但是由于部門職能的差異性，使得不同PPP政策之間存在沖突、模糊等問題，且PPP政策的效力層級較低。為此，中國應加快PPP項目的立法進程，構建與PPP項目相匹配的法律體系，填補PPP項目從流程運作、效益評價以及專利所有權歸屬等問題的法律空白，使法律法規既能保證研發項目成果的質量，又能保護項目參與者的合法權益。

4.2 制定PPP項目科學合理的合作契約

在通過法律法規保證PPP項目契約關系穩定的基礎上，應進一步建立科學合理的PPP項目的合作契約。可以說，建立科學的合作關系機制是開展農業研發領域PPP項目的基礎所在。政府與社會資本之間要以平等市場主體的身份簽訂合作契約。在合作契約中，需明確指出PPP項目的目標以及所要取得的研究成果和成果的評價機制，并詳細論述相關參與方對成果所享有的權益。在合作契約中，應對參與主體的權益占比做出說明，包括參與主體投入資本的性質、數量和資本來源等。在契約合同中應對合作參與方的違約成本和法律責任做出說明，并明確參與方的退出機制和候補機制，以便于在某些特殊和不可預料的情況下保證項目研究的持續進行。

4.3 建立PPP項目的風險共擔機制

農業研發領域PPP項目可以成立SPV項目公司，通過股權融資的形式，建立項目的風險共擔機制。PPP項目的參與主體，包括：政府部門、農業企業、咨詢公司、科研機構、農業協會以及農民等，都以自身所投入的資本（金融資本、技術資本、人力資本等）承擔一定的項目開發和運行風險。通過這種多維度、多主體的聯合參與，以公司章程或者合作協議的形式，明確每個參與主體所享有的權利以及所承擔的責任和義務，通過合理的組織機構，共同組成一個分工明確和風險共擔的有機聯合體。這種風險共擔機制，可以在保證項目決策效率、效果的前提下，大大降低PPP項目失敗的可能性，使得每個參與主體所面臨的風險都在其所認可的風險容忍度之內，進而促進可能合作項目領域的深度和廣度。

4.4 構建合理有效的項目評價監督體系

在農業研發領域應用PPP模式時，需構建科學合理的評價和監督機制，以此保障PPP項目資金的使用效率以及項目成果的質量水平，這是保障合作研究順利開展的前提條件之一。為此，需要構建“計劃成果層面”、“項目實施層面”、“宏觀政策層面”三維一體的評價監督體系。其中，計劃成果層面的監督評價，需要引入獨立的第三方專業評價機構，基于科學合理且事前被合作參與主體所一致認可的評價指標，去評價實際成果與預期成果之間的差異程度以及這種差異性對于項目預期目標實現的影響情況;項目實施層面的監督評價，需要通過構建有效的內部控制制度，合理制定項目預算，監督資金的使用情況，在保證項目研發資金使用安全的前提下，評價資金的使用效率，并進一步通過項目成果對于目標群體的有用性以及所帶來的附加值高低來評價整個項目效率效果。最后，宏觀政策層面的監督評價，持續跟蹤項目成果的應用情況以及這種技術應用對于整個農業產業發展和公共產品供給效率、效果的影響，從而綜合評價合作研究成果的社會價值。

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（責任編輯 李媛媛）