關于基層檢察機關促進社會治理現代化法治路徑的實踐與思考

郗琳 秦凱麗

摘 要：“黨建引領、街鄉吹哨、部門報到”是北京市下移治理重心、破解最后一公里的創新實踐，為基層社會治理現代化提供了寶貴的實證案例。作為“吹哨報到”發源地北京的檢察機關，基于參與社會治理創新的檢察實踐，探索嘗試將適用于協同綜合執法的“吹哨報到”治理邏輯改良運用到法律監督職能領域，試圖通過“檢察哨”的制度設計，運用漸進式的邏輯方法解決治理難題、提升治理效能，積極探索服務保障大局、參與社會治理創新的新路徑。

關鍵詞：社會治理 吹哨報到 檢察哨

黨的十九屆四中全會從準確把握國家制度和國家治理體系的演進方向和規律的角度，提出堅持和完善 共建共治共享的社會治理制度。檢察機關作為國家法律監督機關在其中承擔著重要政治責任和法律責任，就是要以檢察監督能力現代化助推社會治理現代化。本文遵循“邏輯抽象——本土實踐——創新推演”的思路展開，將主要 目光投向北京市 2018 年“一號改革課題”的發源地平谷區基層治理實踐樣本，從中獲得“吹哨報到”治理邏輯對于基層檢察機關參與社會治理創新的經驗啟示。

一、“吹哨報到”的產生背景及治理邏輯

（一）破局基層治理困境的北京經驗、平谷探索

平谷探索來源于問題倒逼。2016 年轟動全區的“5.14”事件，金海湖鎮黑水灣村礦區發生礦難，造成六死一傷。區相關部門組建了護礦隊，但盜挖濫采的行為卻愈演愈烈。“因事設崗”的行政方式未能提高治理績效。

為治理多年屢禁不止的盜采金礦、山體等破壞生態環境的違法行為，2017 年 1 月，平谷區委區政府決定將執法主導權下放至鄉鎮，賦予鄉鎮黨委對相關執法部門的指揮權，啟動“雙安雙打”專項行動，“鄉鎮吹哨、部門報到”即源于此。根據鄉鎮制作的問題清單，形成各部門法定權責清單，鄉鎮吹哨后，執法部門必須在30 分鐘之內到達指定點位，根據各自權責，同時協同 配合其他部門共同執法解決問題。執法結束后，制作執法效果清單，做到一次一留痕，一次一考核。不報到的部門將在后續的考評中被扣分，嚴重的將被問責。

“吹哨報到”是一個從小處切口、點上發力的機制，因為撬動了基層治理機制中的一些關鍵環節，從 而成功破解了困擾該區多年的痞子經濟、環境污染、違法建設等諸多底線問題。北京市委決定將其總結提升為“街鄉吹哨、部門報到”作為 2018 年“一號改革課題”在全市推廣。

（二） “吹哨報到”的治理邏輯

平谷區“吹哨報到”機制基本框架是三協同綜合執法模式，即“街鄉吹哨、部門報到”“一門主責、其他配合”“部門要求、街鄉落實”。其中，“街鄉吹哨、部門報到”賦予街鄉強制執法權到位執法的召集權、指揮權、評價權、考核權，解決發現違法后的召集指揮調度問題;“一門主責、其他配合”解決多個部門報到后綜合執法的協作問題;“部門要求、鄉鎮落實”解決部門集中查處違法后與街鄉發動社區村委會共同進行常態化治理的問題。三種模式對應解決一個違法行為被發現后，誰指揮調度執法，執法部門如何共同執法，執法后如何常態管理的問題。在運用“吹哨報到”機制快速解決重大違法問題后，平谷區將“執法哨”逐步升級為解決一般社會治理問題的“管理哨”，解決農村發展問題的“發展哨”，成為解決群眾身邊問題的成功機制。

“吹哨報到”涉及的治理問題具有跨部門、跨層級、跨條塊性質，屬地或單一執法部門無法獨立完成。區政府以行政分權機制突出街鄉鎮的治理主體地位，運用清單制劃分條塊及條線間權限，驅動委辦局履行職責，同時向基層下沉執法權與執法資源，達到了賦權增效，權責一致的改革目的。本質上，“吹哨報到”并未觸動現有體制下政府權力關系結構，也未對法定的執法權責歸屬、管轄權做出重新劃分或調整，它是對基層治理模式缺陷做出技術化修正，通過機制創新解決實際問題，是漸進式改革的邏輯。

二、“吹哨報到”在平谷檢察機關的實踐探索

平谷區破解基層治理難題的實踐探索為檢察機關參與社會治理創新提供了研究樣本和思路借鑒，平谷區檢察院圍繞基層治理精治、共治、法治這一中心工作，主動作為、與時俱進、因勢利導，積極探索服務保障大局的新路徑。

（一）行刑銜接納入平谷區黨建引領 “街鄉吹哨、部門報到”的制度安排

黨的十八屆四中全會明確要求，要健全行政執法和刑事司法銜接機制，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。行刑銜接對于遏制有案不移、以罰代刑等現象，依法打擊違法犯罪、維護人民群眾切身利益、促進規范執法、公正司法等具有重要作用。平谷區自2009年5月成立區行政執法與刑事司法銜接聯動監督領導小組以來，目前形成了區政法委領導，區檢察院牽頭，區監察委、區法院、區公安分局、區政府法制辦密切協作配合，各行政執法機關共同推進的大監督、大協作格局。但實踐中仍暴露出一些問題，如依法行政的觀念尚未完全樹立，法律思維、責任意識有待進一步加強;從移送和辦案數據來看，行刑銜接案件后續進展困難，成案率不高;行政執法機關內部職能機構存在職能交叉、推諉扯皮情況，工作關系尚需捋順。

平谷區檢察院作為區領導小組辦公室，切實發揮監督與管理、統籌與協調、研討與會商、交流與共享的作用，積極爭取高位推動和有力支持，促進各成員單位間銜接緊密、有效溝通，銜接工作流程日趨順暢，建立了一系列卓有成效的工作舉措和制度規范。區委區政府有關領導多次作出重要批示，要求突出重點抓好落實，強化保障促成合力，確保工作有效。2015-2016年區人大連續聽取專題工作匯報，給予充分支持和關注。2017 -2018年《平谷區行政執法考評細則》中，將移送涉嫌犯罪案件數、是否報備以及立案數按照不同分值，計入考評成績，“涉刑案件平臺移送率”“建議移送案件辦理及時率”作為行政執法考評監測指標。平谷區政府出臺《平谷區綜合執法工作細則》，對綜合執法基本框架及執法程序進行制度設計，其中“行刑銜接”作為單獨一章予以明確規定。區委全面深化改革領導小組將“完善行刑銜接工作機制”確定為區 C 級深化司法體制改革事項，推動《關于進一步加強行刑銜接工作實施意見》和《行刑銜接工作 2018-2020 年三年實施方案》順利出臺。區委政法委召開全區行刑銜接工作推進會，首次將 57 家行政執法單位全部納入成員范圍。至此，平谷區建成行政執法與刑事司法全域覆蓋、全面協作的工作格局。

在各成員單位密切配合之下，行刑銜接案件數量呈現幾何式增長，逐年穩步上升，2016年、2017年行刑銜接案件數量同比增長分別為700%和243%，移送案件報備率連續三年達到100%。行刑銜接案件實現了“提前介入、事中配合、事后協調”的工作互動機制，成功辦理全區首例污染環境案件，60天內即獲有罪判決，實現歷史性突破。

（二）公益訴訟檢察把訴前實現維護公益目的作為最佳狀態

檢察機關提起公益訴訟是黨中央賦予新時代檢察機關促進社會治理現代化、推進法治政府建設的一項重大使命、重要職責。

檢察機關開展公益訴訟不是為了監督而監督，也絕非一紙訴狀將行政機關告上法庭就結案了事，公益訴訟的目的是要通過監督解決問題，補齊社會治理短板，推動法律執行到位，維護好公共利益。實踐中，進入檢察視野的國家和社會公共利益受損問題，往往涉及多家主責機關，存在屬地政府與行政執法機關，行政執法機關之間跨部門推進不力、協同治理不暢等情況，這就需要需要檢察機關明確公益訴訟權力邊界，既不能代位，沖在行政執法的第一線，也不能越位，干預行政機關的正常履職，必須依照法定程序，弄清哪些行政部門未盡職責，然后通過強化訴前程序作用和優化監督機構結構，實現公共利益和司法保護的雙贏。

在公益訴訟案件辦理過程中，平谷區檢察院一方面及時啟動公益訴訟的訴前程序，采取圓桌會議、會商研究、支持協助、公開宣告等方式，在檢察機關的主導下督促支持協助主責行政機關主動履職整改、恢復受損公益，推動問題在訴前程序階段解決。另一方面，注重跟進監督，分類施策，確保辦案實效。對于因客觀情況影響進度的，強化跟蹤，督促行政機關在障礙因素消除后及時履職;對于行政機關用盡行政手段，仍然未能有效整治的，給予更多溝通協助;對于久拖不決、敷衍了事的，負責任地提起訴訟，堅決維護好公共利益。同時，開展公益訴訟“回頭看”，對辦理的公益訴訟案件進行全面審視，重點排查行政訴前程序案件是否存在虛假整改、糾正違法不實、事后反彈回潮以及檢察建議制發程序不規范，建議內容不明確等問題，切實修復受損公益，規范司法辦案活動。

以成功辦理的轄區某鎮耕地內建筑垃圾堆放監督案件為例，該案涉及屬地政府、環保監管部門等多家主責單位，檢察機關及時啟動訴前程序，在檢察建議制發前主動與行政機關溝通交流，全面了解是否存在社會治理難題、歷史遺留問題、依法履職難點等情況。在磋商研究階段，檢察官充分考慮“疏整促”拆違工作現狀以及平谷區基于生態涵養區功能定位對垃圾存放的限制規定后，提出堅決不能觸碰耕地保護紅線等規避履職風險的善意提醒，贏得了行政執法機關的思想認同和行動配合。探索創新公開宣告方式送達訴前檢察建議，變“文來文往”為“人來人往”，確保檢察建議內容傳達到位。對檢察建議定期回訪跟進，倒逼行政機關引起重視，督促、協同行政機關精準落實，真正把公益侵害問題解決在訴前，取得了良好效果。

（三）認罪認罰從寬制度適用促進公平正義又快又好實現

認罪認罰從寬制度是推動國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措，在優化司法資源配置，構建和緩寬容、繁簡分流的刑事司法制度，高效懲治犯罪，及時修復社會關系、消弭社會戾氣等方面發揮著重要作用。

落實認罪認罰從寬制度是優化我國刑事訴訟結構，完善刑事訴訟程序，促進提升社會治理能力的重要契機，也為檢察機關帶來了“轉換動能”的新機遇。就適用階段而言，認罪認罰從寬制度的適用覆蓋到偵查、逮捕、起訴、審判各個環節，其中最重要一環是審查起訴階段，犯罪嫌疑人通過認罪認罰與檢察機關達成一致，簽署具結書，進入審判程序后， 法院一般應當采納檢察機關量刑建議，這就意味著多數案件的最終處理結果可以提前預期，使得檢察機關的主導作用更加突出。但司法實踐中暴露出一些適用難題亟待解決。如，對于辦案期限較短的認罪認罰案件往往出現社會調查報告晚于起訴時間，直接影響緩刑適用率;認罪認罰案件增加多個環節增加訴訟成本，“簡案不簡”問題仍然存在;律師資源匱乏與實踐需要的供需矛盾突出，值班律師實質性參與不足，法律幫助作用未得到有效發揮等問題。

認罪認罰從寬制度的具體適用問題必須結合區域司法實際、加強溝通協調、凝聚司法共識，才能確保其真正落地、順利推行。

以筆者所在地區適用認罪認罰從寬制度為例，為有效解決社會調查報告時間滯后問題，檢察機關提出將尋釁滋事、盜竊罪等四個常見罪名的社會調查前置到偵查階段的建議得到區公安分局、區司法局的支持認同。由區公安分局提前委托區司法局進行社會調查，區司法局直接將調查結果送達辦案機關，認罪認罰案件實現高效流轉銜接。為充分保障犯罪嫌疑人認罪認罰自愿性并獲得法律幫助，立足律師資源短缺區情，依托遠程提訊設備，創建“預約+遠程”模式，值班律師在檢察機關遠程訊問室內為羈押在看守所的犯罪嫌疑人提供實時法律幫助，大幅節省在途時間，值班律師參與率 100%。構建全流程簡化模式，節約司法成本，對速裁程序審理的認罪認罰案件，將審查起訴階段集中訊問、具結、起訴“集約化辦案模式”延伸至庭審階段，實行集中開庭、宣判，建立“五集中”工作機制，確保快案快送、快速處理。2020年以來認罪認罰案件適用率達到87%以上，保持高適用率的持續性和穩定性，確定刑建議適用率、量刑建議采納率達到95%以上，量刑建議的精準度和認可度進一步提升。

三、“吹哨報到”治理邏輯的適用原則及檢察機關適用建議

（一）“吹哨報到”治理邏輯的適用原則

筆者經實地調研考察，并與相關職能部門交流座談，認為“吹哨報到”的成功運行可以歸結于以下方面。

1.黨建引領是根本。在完善基層治理體系過程中，黨組織發揮頂層設計作用，確定整體性目標、路徑與方式。由于黨組織設置具有跨部門和跨界的屬性，在激發黨政領導干部、公職人員的主體責任觀的同時，可以超越政府職能部門的專業及其本位局限發揮統領協作的綜合優勢，促進問題有效解決。

2.基層政府官員作為關鍵戰略群體具有能動性。“吹哨報到”最初就是黨政主要負責人“關鍵少數”實踐群眾工作法，深入問題最前沿，運用法治思維法治方式及時研究、協調、部署、解決、督辦，在全區樹立了極高的依法執政、依法行政的權威。

3.堅持以人民為中心是基層治理創新的基本立場。“吹哨報到”通過建立自下而上的問題傳導和處置機制，改變“中間層”委辦局單向發布指令而街道權限能力不足的問題，在科層體制的縱向層級間形成面向基層問題的決策執行制度，是基層政府向下回應訴求的直接體現。

4.構建跨部門協同的整體性政府模式是治理策略的技術選擇。“吹哨報到”將地方管理與服務的“頂層設計”與地方政府的分權管理、聯動運行有機結合起來，同時規范了參與各行為主體的管理標準、權限和程序。可以說，“吹哨報到”提供了超大城市基層治理思路和路徑的地方化樣本，顯示出以創新機制為主要路徑的改革特征。

（二）“檢察哨”的設計構想

行政執法領域的“條塊分割”“無法單打獨斗”等問題同樣發生在公益保護、認罪認罰從寬制度適用等法律監督領域。一方面，在這些領域中，檢察機關或者處于提起訴訟程序的啟動者地位，或者處于審前程序的主導地位，掌握解決問題的主動權，具有吹響“檢察哨”的現實可能和作用空間。另一方面，檢察監督不是零和博弈，監督與被監督目標一致，都是踐行以人民為中心，積極回應群眾關切，社會治理與法律監督具有共同的價值遵循。由此，將適用于協同綜合執法的“吹哨報到”機制遷移至法律監督領域，改良應用成黨建引領下的“檢察哨”，進而提升檢察治理效能，具備理論可行性與可操作性。 根據前述基層檢察機關的探索實踐和“吹哨報到”的治理邏輯與驅動因素的分析推演，“檢察哨”的應用應當滿足幾個條件：一是適用于新時代背景下司法改革、檢察改革領域重大改革措施或者制度設計;二是作用于檢察機關發揮主導作用、履新主導責任的環節，由檢察機關作為“吹哨人”;三是創造并具備驅動因素中的要素場景，如堅持黨對檢察工作的絕對領導、發揮檢察官的履職能動性積極延伸檢察職能、凝聚特定區域的執法司法工作合力等;四是注重梳理總結、進行階段性成果轉化，形成長效工作機制。