檢察機關推動審查引導偵查實質化探析

吳春妹

摘 要：檢察機關依托“捕訴一體”的制度優勢，發揮實質化的審查引導偵查作用，可有效優化訴訟結構、保障案件證據質量、提升公訴勝訴能力。推動審查引導偵查實質化，可從“三個維度”進行，捕前階段“柔性”引導偵查，捕后、退回補充偵查階段“剛性”引導偵查，并積極適用自行補充偵查措施，進而達到優化“案-件比”的效果。

關鍵詞：“案-件比” 捕訴一體 審查引導偵查 補充偵查

“理念一新天地寬”，近年來，最高人民檢察院張軍檢察長在不同場合多次提出“法治產品”“檢察產品”觀念，指出要從供給側為人民群眾提供更優質的法治產品、檢察產品，切實提升人民群眾的司法滿意度和獲得感。于是，以“案-件比”為核心的案件質量評價指標體系應聲而出，實現了對檢察機關主要司法辦案活動的質量評價。2020年6月，北京市人民檢察院敬大力檢察長就貫徹落實工作指出要注重發揮“整合兩項審查、突出實質審查、審查引導偵查”工作機制作用，并體現“捕訴一體”優勢。由此可見，推動審查引導偵查的實質化是優化“案-件比”的重要抓手之一。

一、推動審查引導偵查實質化的合法性、正當性

（一）檢察機關引導偵查的權力來源合法、正當

根據檢察職能的不同，檢察權可分為“監督性檢察權”與“制約性檢察權”。前者是指檢察機關作為監督主體，依法對被監督機關的不當權力行使行為予以控制，督促其或其主管機關予以糾正，或者提示、請求有關權力主體對其進行處罰的權力。后者是指檢察機關直接以自身的行為對被制約者的不當權力行使行為進行糾正的權力，系權力間的分立和制約。[1]

檢察機關審查引導偵查的權力來源于審查職能，關于審查職能在學界有“公訴職能說”“偵查監督說”“混合職能說”三種觀點。[2]筆者認同“公訴職能說”，認為引導偵查是公訴權的延伸。基于上述理解，若認可引導偵查是監督的方式，那么就等同于認可檢察機關可以“引導偵查”的名義隨意干預偵查權，這顯然是錯誤的。另外，監督是指檢察機關對公安機關偵查活動違法情況的監督和糾正，是一種“負面評價”，而引導偵查是提升公安機關偵查質量的“正面引導”，顯然與之不同。因此，引導偵查不屬于“監督性檢察權”范疇。偵查的職能是為公訴搜集、固定足夠的證據材料，使案件滿足“事實清楚，證據確實、充分”的起訴標準，那么通過引導偵查保障證據質量應當是公訴權的內在含義，故引導偵查應屬于“制約性檢察權”的公訴權范疇。

（二）推動審查引導偵查實質化順應當代司法理念

“庭審實質化”是“以審判為中心”訴訟制度改革的核心內容，其對控方的證據審查能力和庭審勝訴能力提出了更高的要求，而審查引導偵查實質化是提高“大控方”勝訴能力的制度保障，也是“證據裁判主義”和“以審判為中心”改革核心價值的體現。依法履職方面，實質化引導偵查能夠保障案件的辦理質量，助力檢察機關依法指控犯罪并對刑事訴訟進行法律監督。司法為民方面，矛盾多發的社會現狀和人民群眾越來越高的司法需求，倒逼檢察機關必須更加注重案件質量和司法效率。社會矛盾化解方面，檢察機關在發揮引導偵查作用時通過制作高質量的補充偵查提綱，能夠使釋法說理更直觀、更透徹，能夠更好地解答人民群眾的疑問，起到安撫作用。

二、推動審查引導偵查實質化的基本路徑

（一）立足供給側定位，樹立現代法律監督觀念

新時代的檢察機關要處理好“監督”和“制約”的關系，二者既相互獨立又互相補充。檢察機關依法對刑事訴訟實行法律監督要擺脫顯性監督的“禁錮”，在重視糾正違法、追捕、追訴等顯性監督的基礎上，兼顧訴訟結構、質量、效果的隱性監督。要把“高質量、高效率、優結構”的訴訟效果當作追求目標，要明確檢察機關既是刑事訴訟程序的推動者，又是訴訟質效的監督者、人民群眾司法獲得感的保障者。

（二）依托“捕訴一體”機制優勢，發揮連貫性、體系性的實質化審查引導偵查作用

“捕訴一體”機制將以往的“分段式訴訟”改變為“連貫式訴訟”，使得檢察機關在發揮引導偵查作用時獲得了連貫性、體系性優勢。不論處于何種訴訟階段，檢察機關都要緊繃“優化‘案-件比、充分發揮實質化引導偵查作用”這根弦，打破訴訟階段的壁壘，捅破檢警銜接的“窗戶紙”，立足訴訟階段和案件情況因時制宜地發揮實質的、連貫的、體系的引導作用。

（三）建章立制推進審查引導偵查的常態化、制度化

檢察機關應建立科學可行的全流程監控跟蹤和考評考核機制，確保引導偵查作用輸出的穩定長效。檢察機關對提出的引導偵查意見，應監控、跟蹤案件取證的進展和效果，對怠于取證的現象要督促，對偏離取證方向的現象要修正，對需要進一步引導的情況要補充。建立科學、可行的考評考核機制和“案-件比”辦案質效分析辦法，利用大數據輔助分析引導偵查效果，對效果好的經驗做法進行總結推廣，對出現的問題及時會商解決，“前后夾擊”確保引導效果的高質量。

三、推動審查引導偵查實質化的三個維度

（一）捕前階段的“柔性”引導偵查 [3]

捕前引導偵查可將公安機關的偵查優勢和檢察機關的法律適用優勢相結合，破解檢警隔斷導致的取證不力、滯后的困境，從取證源頭上提升控訴證據質量。但檢察機關不得借引導偵查之名隨意干預偵查權，不得以檢察取代偵查，“參與但不干預，引導但不領導”的模式才符合檢警的共同利益。

1.把好捕前階段引導偵查的“門”。過度介入會導致檢察權和偵查權的混淆，也會使公安機關產生抗拒和抵觸心理，因此捕前階段引導偵查的啟動應當受到嚴格限制。重大分歧、新型疑難案件、社會輿論關注等案件應為主要范圍，“依申請”和“依規定”應為主要方式。“依申請”是指公安機關針對特定案件商請檢察機關引導偵查的方式，“依規定”是指根據法律政策檢察機關應當進行捕前引導偵查的案件，比如涉疫案件、涉黑涉惡案件、涉眾型經濟案件等。

2.找準捕前階段引導偵查的“度”。檢察機關應以建議、引導為主要方式，在不干涉公安機關偵查活動的前提下充分發揮“智囊團”作用。一是要杜絕“聽匯報”式的表面式引導，及時查閱證據材料，了解偵查工作開展情況，對偵查方向、重點、取證方式等提出高質量建議。二是要秉承證據裁判主義原則，以控訴、庭審為工作目標，引導公安機關同步收集有罪證據和無罪證據。三是要提高專業化引導能力，做優工作方式方法，維護和諧共贏的新型檢警關系。

3.追求捕前階段引導偵查的“效”。檢察機關要扭轉“我引導了，他們不聽”“我引導了好幾次，盡力了”等錯誤認識，要對公安機關的偵查活動進行評價，對引導效果進行跟蹤監督。檢察機關還要樹立“抓早抓小”的引導意識，用發展的眼光看問題，建立“誰引導、誰辦理、誰監督”的辦案模式，在偵查階段的初期找準偵查方向、打好證據基礎、排除指控隱患。

（二）捕后、退回補充偵查的“剛性”引導偵查

充分整合審查逮捕、審查起訴兩項審查，將審查逮捕工作向后延伸，審查起訴工作向前延伸，使審查引導偵查成為連貫性和持續性的整體。進入審查逮捕階段，檢察機關引導偵查以“事實清楚，證據確實、充分”的證明標準對公安機關的偵查取證工作提出“剛性要求”。

1.審查逮捕階段的引導偵查。相比“捕訴分離”的“一次性”引導，“捕訴一體”機制使得審查逮捕階段的引導偵查成為全案引導偵查活動的連接點和控制案件偵查走向、保障偵查質量的關鍵點，重要作用不言而喻。

實際上，公訴人的作用從作出批準逮捕決定時就已經開始，在批捕后就應按照庭審的證據標準督促、引導公安機關補充偵查。越早達到起訴、審判的證據要求，訴訟就越穩定，案件質量和效率就越高。所以，對于逮捕后的繼續偵查（包括證據不足不逮捕的補充偵查），檢察機關均要以“事實清楚、證據確實、充分”為證明標準，制作補充偵查提綱，或列明證據體系存在的問題、補充偵查方向、取證要求等事項并說明理由，或就完善證據體系、補證證據合法性、全面查清案件事實等事項提出意見，并對偵查效果進行跟蹤監督，補充偵查提綱制作的具體要求可參照“退回補充偵查的引導偵查”。

對于公安機關在捕后偵查階段提請延長偵查羈押期限的，檢察機關辦案人員也應當充分體現引導偵查的作用，跟蹤監督偵查效果。案件的最終證據情況應在此階段基本形成，不能把繼續偵查的任務和壓力都推向審查起訴階段，避免“車斗過沉”的失衡現象。

2.退回補充偵查的引導偵查。第一，明確檢察機關是退查工作的責任人、引導人。退回補充偵查仍然是審查起訴階段的一部分，檢察機關要體現主導責任，不能“一退了之”。一方面要嚴把退查的標準，不得因與案件事實、證據無關的原因退回補充偵查，且不得在沒有補查可能性的情況下退回補充偵查。另一方面要保證退查效果，退查是審查起訴階段的最后手段，而效果是退查工作的生命線，因此檢察機關要在退查工作中發揮充分、積極、全面、科學的引導作用，容不得半點疏忽和懈怠，這其中就包括補偵提綱的寫作問題和與偵查機關之間的配合問題。

第二，明確延緩辦案壓力不是退回補充偵查的應有之義。在社會矛盾多發和案件量大的司法背景下，檢察機關難以高效應對案件辦理的壓力，檢察官在面對案件處理和利益關系平衡的壓力時顯得不堪重負，在案件堆積的情況下為了推延辦案時限而退回補充偵查的現象屢見不鮮，并形成“前案壓后案”的惡性循環，而個案實際的辦案時限并沒有增長。此舉雖源于無奈但并不合法，并造成了司法供給和人民群眾司法需求之間的不平衡，加劇了檢察機關和當事人之間的對抗性和緊張性。其實，借“案-件比”優化之東風，檢察機關經歷一段時期的陣痛，通過轉變觀念、提高能力處理積案是可以擺脫此惡性循環的，并可“推前制后”將整個刑事訴訟進程推回合理運行軌道。

第三，準確把握案件情況，科學適用延長、退查制度。很多案件被用滿了“二退三延”，表面看是合法、合理的，但其中卻隱含了適用延長、退查制度不嚴謹的問題。辦案人員容易混淆二者的適用標準，僅將之當成“一長一短”推延辦案時限的手段。

檢察機關辦案人員要科學把握辦案節奏，在受案后及時閱卷，準確判斷案件情況，科學、準確地適用延、退制度，除確有必要“延退并行”外，要做到“延而不退、退而不延，延退不并行”。受案后，辦案人員要及時審查案件的證據材料，避免“不到期不閱卷，發現問題倉皇延退”的現象。如果案件滿足延長條件且經過延長后能夠直接結案的，或者在延長期間通過調取證據材料或自行補充偵查能夠補充證據結案的，應當單獨適用延長措施。如果案件存在事實、證據問題經過延長后也難以結案的，應當直接退查。二次退查后應根據案件證據情況及時處理，無特殊情況不宜再延長。當然，適用延長和退查措施要以案件具體情況為基礎，不能機械的套用規則，需要辦案人員進行科學、準確、動態的把握。

第四，準確把握退查標準的概念和邏輯關系。補充偵查工作應具備必要性，不得因與案件事實、證據無關的原因退回補充偵查。因此，明確“事實不清、證據不足”的概念和內在邏輯是準確適用退查制度的前提。

證據是案件事實認定的基礎，是社會糾紛化解的隱含前提。在現代理性裁判方法當中，證據是基礎，基于證據的推論則是獲得案件事實認定結果的核心路徑。[4] 據此，認定犯罪的基本邏輯是：“證據+證明（推論）=事實”，“事實+法律判斷=犯罪”。司法機關通過步步銜接的司法程序，把收集到的證據碎片拼湊起來，使法律事實逐漸顯現，進而適用法律認定犯罪。事實清楚，指的是對犯罪嫌疑人定罪處罰所需要的全部法律情節都已查清。證據確實、充分，指的是證據形式合法，且足夠認定犯罪事實。依照“證據+證明=事實”的邏輯，我們很容易得出“證據充足+證明成功=事實清楚，證據確實、充分”的結論。

“事實不清”和“證據不足”的概念可參照“事實清楚、證據確實、充分”的概念反向理解。“事實清楚，證據確實、充分”描述的是一個最終的、成功的證明狀態，無法區分成事實和證據兩部分，也就是不存在“事實清楚，但證據不確實、充分”和“證據確實、充分，但事實不清楚”的情況。而“事實不清”和“證據不足”卻存在這種邏輯關系。“證據不足”和“事實不清”當然可在案中同時存在，也會出現“證據充足、事實清楚”“證據充足，事實不清”的情況，但絕不會出現“證據不足，事實清楚”的情況。

第五，嚴格按照“證據+證明=事實”邏輯，寫好退查提綱。若案件證據不足，但有補充證據的可能性，檢察機關應將證據、證明和事實的內容在退查提綱中寫明，寫明補偵措施要證明的小事實和最終要證明的案件事實。若案件證據不足，但沒有補充偵查的可能性，檢察機關不應再退回補充偵查，而應根據現有證據展開“證明”“法律判斷”等后續步驟，作出存疑不起訴的處理決定。若案件證據已經充足，檢察機關應根據現有證據材料展開“證明”“法律判斷”等后續步驟，并根據案件具體情況作出提起公訴、相對不起訴或存疑不起訴的處理決定。

第六，檢警溝通協調推進，跟蹤監督退查效果。案件不能一退了之，要注重聽取律師意見，注重與偵查機關之間的溝通協調，注重對案件退查情況的跟蹤了解，避免“退而不偵”“偵而不力”。退回補充偵查前，檢察機關可告知公安機關退查的理由，并將補充偵查的方向對公安機關承辦人釋明，聽取其意見。退回補充偵查后，檢察機關要和公安機關就補充偵查的情況隨時溝通，遇到新情況及時作出調整，保證讓身處“證據搜集”位置的偵查人員明確看到“事實”“定罪”的目標。

（三）調取證據材料或自行補充偵查

調取證據材料針對的是可以快速補正等能夠及時調取證據的情況，體現了取證實體效果和效率的統一，檢察機關應根據案件證據的情況、需求合理適用這一措施，充分發揮其靈活、快速的補證優勢。

自行補充偵查權是檢察機關在公訴環節為進一步查明案件事實、夯實證據基礎、完善證據鏈條而享有的對案件自行補充偵查的權力，它也是公訴權的延伸，是完善證據體系的“最后一塊拼圖”。一方面，檢察機關應當具備質疑精神，不怕麻煩，在滿足適用條件、案件需求的基礎上，積極適用自行補充偵查措施，不能不加區分把取證壓力全盤推向偵查機關。另一方面，檢察機關不能在案件中濫用自行補充偵查權，受制于偵查能力和技術設備等限制因素，檢察機關的自行補充偵查范圍應以適宜為限。

注釋：

[1]參見夏文忠：《檢察權前論-制約、監督與制衡關系辨析》，《安徽警官職業學院學報》2018年第4期。

[2]參見易文杰：《 “捕訴一體”下檢察機關審前主導的理論困境與突破》，《江西警察學院學報》2019年第5期。

[3]參見吳廣：《檢察引導偵查的實質化構建》，《人民檢察》2018年第14期。

[4]參見吳洪淇：《證據的基本定位與法治化問題》，《檢察日報》2019年9月21日。