民事執行檢察監督權運行的反思與完善

汪培偉

摘 要：2012年民事訴訟法修改以來，在立法明確的時代背景下，檢察機關民事執行監督制度在規范民事執行活動、維護當事人合法權益、促進司法公正等方面取得了明顯成效，但尚未達到預期。當事人申請監督渠道不暢，監督案件案源不足，民事執行檢察監督領域內人才培養、儲備缺乏，監督質量不高等等，以上問題制約了民事執行檢察工作的開展。因此，需要進一步健全民事執行檢察監督常態化運行機制，從根本上解決發展瓶頸，促進民事執行檢察監督工作的完善。

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民事執行檢察監督是指檢察機關依法對人民法院執行已經發生法律效力的民事判決、裁定、調解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權文書等法律文書的活動進行法律監督，主要是對民事執行活動的合法性進行監督，依法糾正民事執行違法行為。盡管民事訴訟法明確規定了人民檢察院有權對民事執行活動進行法律監督，但民事執行檢察監督的發展與立法目的以及新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義等更高的期待仍有較大差距，民事執行檢察監督運行機制需要進一步完善。

一、民事執行檢察監督工作面臨的問題

（一）社會認知不夠

社會知曉度不高，主要表現為公眾對民事執行檢察監督職能還較為陌生。目前，檢察機關進行法律監督遇到的瓶頸之一是人民群眾對檢察機關有權對民事執行活動實行法律監督的職能還沒有充分認知，也即存在一個司法救濟的困境。一些當事人由于對法律了解方面的缺失，進而轉向非正常途徑上訪信訪，應當引起重視。

筆者對所在市包括市級院在內的11家檢察院自修改后的民事訴訟法實施以來的民事執行檢察監督辦案數據進行統計分析，2013年1月1日至2019年12月31日，全市兩級檢察機關共受理民事執行監督案件381件，其中依當事人申請案件138件，占案件總數的36.2%。這一情況與2017年、2018年全國民事執行檢察監督辦案數據基本一致，即依當事人申請監督案件的數量相對較少，大量的監督案件仍是檢察機關依職權啟動，尤其是有相當數量的案件是通過聯合案件質量評查和批量調卷審查等方式納入依職權監督范圍。總體來看，民事執行檢察監督案件來源渠道不暢的問題還較為突出。

（二）監督品質不高

衡量民事執行檢察監督品質的落腳點是辦案的數量和質量。數量是監督案件的辦理規模，它體現了對民事執行活動監督的廣度，沒有辦案數量難以談及質量。質量是民事執行檢察監督規范運行的保障，它體現了對民事執行活動監督的深度和尺度，只有保障質量才能確保數量不會偏離正確的方向。關于民事執行檢察監督案件數量，據筆者的數據調研統計，2018年1月1日至2018年12月31日，筆者所在市兩級檢察機關共受理民事執行監督案件116件，平均每院每年辦案數量僅10.5件。而同期全市包括中級人民法院在內11家法院，新收執行案件74602件，平均每院每年辦案數為6782件。通過數據對比，可以看出民事執行檢察監督案件數大大低于同時期人民法院民事執行案件受理數。對于監督質效，以2016年為例，筆者所在市兩級院共辦理民事執行監督案件27件，向人民法院發出檢察建議18件，僅3名法院審判、執行人員因執行違法違規被追究相應的法律責任，占建議總數的16.7%，其余案件多系工作性檢察建議內容。經以上分析，當前民事執行檢察監督工作，不僅絕對辦案數量少，而且監督質量和效果尚有較大提升空間。

（三）專業能力不足

在民事檢察整體業務中，相較民事生效裁判監督，民事執行監督尚為薄弱。根據筆者對所在市民事檢察部門工作人員的調查，全市民事檢察干警50人，其中沒有任何民事工作經驗的干警23人，占比達46%。即使有民事檢察工作經驗的，具體承辦過民事執行監督案件干警也僅13人，占26%。與此相比，民事執行案件往往涉及復雜的執行程序和法律關系，由于目前尚未有統一的強制執行法，相關民事執行的法律、司法解釋相對分撒凌亂，使得民事檢察人員知識結構和司法實踐經驗欠缺問題顯得更為突出，這也直接制約了民事執行檢察監督的運行和發展。

二、民事執行檢察監督困境的原因

民事執行檢察監督發展目前遇到的瓶頸是多種主客觀因素作用的結果，但主要原因在于自法律賦予檢察機關民事執行活動監督權以來一直未建立起民事執行檢察監督常態化運行機制，尤其是未能有效解決暢通當事人向檢察機關申請監督渠道、專業人才培養等問題。

（一）當事人的“需求”與檢察機關的“服務”之間存在真空地帶

一項制度中人民群眾的參與程度廣泛與否，直接反映了制度在實踐中的生命力。一個國家制度和治理體系能否具有持續的生命力，關鍵取決于這一制度安排能否有效發揮人民群眾的歷史主體作用，民事執行檢察監督制度也不例外。民事執行檢察監督案件的申請人具有相對的特定性，即當事人、利害關系和案外人，只有消除其與檢察機關之間“需求”和“供給”之間的真空地帶和信息的不對稱，才能有機會讓當事人在檢察環節體會到司法的獲得感和認同感。

（二）在監督重點工作上不夠深入

英國哲學家培根曾經說過：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”民事行政檢察工作必須適應新常態，將工作重點從對事監督轉變到對人監督，加大對審判人員違法行為的監督力度，推進司法不公的源頭治理。 但從司法實踐來看，對執行人員違法行為的監督案件數量占民事執行檢察監督案件總數的比例一直較低，一定程度上說明民事執行檢察監督力度與當前司法實際需求還不相適應，有待于進一步加強。

（三）人才培養和儲備相對匱乏

檢察機關以辦案為中心，專業的辦案人才是一個個案件“喂”出來的，而民事執行檢察監督長期處于少案無案可“喂”的境地。此外，民事檢察部門人員流動性較大，使得專業人才培養的缺乏可持續性。聞道有先后，術業有專攻，專業的人做專業的事，事業才能做強做大。因此，只有解決民事執行案件辦理常態化問題，通過大量辦案經驗的積累，才能逐步提高民事執行檢察監督干警專業化水平。

三、民事執行檢察監督工作的完善

完善民事執行檢察監督運行機制，既要遵循民事執行活動規律，又要考慮檢察工作實踐，樹立統籌發展的理念，不同層級檢察院側重點應有所不同，根據當前民事訴訟程序要求，省級檢察機關和市級檢察機關以裁判結果監督為重點，占全國檢察院總數80%的基層檢察院以審判人員違法行為和民事執行活動監督為重點。因此，只有做好民事執行檢察監督，才能夯實民事檢察之基。

（一）民事執行檢察監督工作應堅持的原則

一是依法原則。檢察權威來自檢察權的正確、合法行使，秉持檢察權的謙抑性，方可彰顯檢察權威。檢察官作為公共利益的代表，不同程度地介入到訴訟中。這種代表公益介入的程度，大致從刑事、行政、民事而漸弱。 因此，在對民事執行活動實行法律監督時，檢察機關的適度介入應當恪守權力邊界，尊重執行活動對效率價值的追求，做到位而不越位，盡職不越權，不能隨意地干預、阻礙執行程序的進行。

二是依申請為主原則。盡管相關司法解釋確定了民事執行檢察監督的案件來源是當事人申請和依職權立案監督，但民事執行不同于刑事執行和行政執行，涉及私權的處分，依照民事訴訟的意思自治原則，當事人和案外人有權處置自己的實體權利和訴訟權利，在當事人和案外人沒有提出申訴的情況下，檢察機關不隨意依職權介入。

三是多贏共贏原則。多贏共贏的監督理念是新時代檢察工作應當秉持的基本原則之一，每條法律規則的產生都源于一種目的，如楊榮馨教授所言，民事執行檢察監督制度有糾錯和共進的目的，糾錯是監督法院的違法執行或執行不作為行為，亦即解決執行亂。共進是通過支持與糾錯，檢察機關和法院取得雙贏、實現共同進步。

四是重點監督原則。民事執行檢察監督是對民事執行活動整個過程的全面監督，不存在監督的盲區和禁區。但全面監督并不意味著眉毛胡子一把抓沒有重點的監督，尤其是在當前民事執行檢察監督專業能力還尚有較大提升空間的情況下，更應該使有限的監督資源發揮最大的監督效果。因此，民事執行檢察監督應當緊緊圍繞社會發展實際和當前司法實踐需求有選擇性的開展重點監督工作。比如，針對新冠疫情帶來的影響，開展涉非公企業民事執行檢察監督專項活動等等。

（二）外部運行機制的完善

一方面，暢通申請監督和舉報渠道。當事人向檢察機關申請民事執行監督數量、比重較低，另一方面當事人、利害關系人等由于違法執行或不當執行，導致其合法權益受到侵害時，卻無從向檢察機關尋求司法救濟。為有效解決這一矛盾，檢察機關應當引導其在符合法定條件下依法向檢察機關申請監督，保障當事人的司法救濟權利。如研發民事檢察移動APP，實現遠程申請、網上受理等等，為當事人申請檢察監督提供便利。探索民事執行活動檢察監督環節的容錯糾錯機制。對民事執行活動實行法律監督是檢察機關的法定職責，在履職過程中應當將執行違法作為重點監督內容，但應甄別區分違法性質。在開展民事執行檢察監督過程中區分不同的違法情形，把因缺乏規明確定出現的失誤和錯誤同明知故犯的違法行為區分開來，把法律或上級法院尚無明確限制的探索性嘗試中的失誤和錯誤同上級明令禁止后依然我行我素的違法行為區分開來，做到寬容失誤者、糾正偏差者、警醒違法者。比如執行程序有瑕疵，但并未侵害當事人的合法權益，對此，一般不應當進行監督，但可以提出口頭意見或提醒。但如果違反執行程序規定侵害或可能侵害當事人或案外人合法權益，則應當依法予以監督，并根據案件具體情況，決定是否建議追究執行人員的違法責任。如果執行人員故意違反規定采取或者不采取相應的執行措施，造成嚴重后果，或者在執行過程中存在受賄等違法犯罪行為時，應及時交由職務犯罪部門處理。

（三）內部運行機制的完善

一方面，完善民事檢察人才培養機制。監督者、監督能力、監督效果三者密切相關，作為法律監督者只有具備更高的業務能力和水平才能更好地履行監督職責，取得良好的監督效果。因此，需要發現、挖掘一批法學專業知識扎實、辦案能力強的專業人才，并為其提供良好的成長環境，如推動法檢人員交流學習，將重點培養對象安排到法院執行部門掛職鍛煉，熟悉民事執行業務、提高適用法律、化解糾紛等各方面的能力。通過發掘、培養優秀民事檢察人才，逐步完善后備人才梯隊建設，并保持在民事檢察崗位上的相對穩定，才能推進民事檢察隊伍素質和監督能力整體提高。建立監督一體化聯動機制。加強檢察機關內部各部門之間的橫向溝通協作，構建大監督格局，如其他部門在辦案中發現法院民事執行活動中存在違法行為的，及時將案件線索移送民事檢察部門。同時，強化上下級檢察機關縱向聯動，在發揮基層檢察院執行監督主力軍作用的同時，上級檢察機關尤其是地市級檢察院一方面要帶頭積極履行監督職能為基層檢察院做好示范引領作用，同時要有效加強業務指導，幫助基層檢察院排除監督障礙和阻力，從而實現民事執行檢察監督一體化，更好凝聚檢察監督合力。