行政檢察一體化辦案機制初探

程鐵鎖

摘 要：當前行政檢察面臨著案件總體規模小、人員力量薄弱、行政訴訟裁判結果監督案件數量分布嚴重不均衡、社會認知度和認可度低等主要問題。為解決上述問題，可以行政檢察一體化為基本思路，探索建立跨院辦案團隊，集中力量辦理行政裁判結果監督案件，監督人民法院依法審判，督促行政機關依法行政。

關鍵詞： 行政檢察 一體化辦案機制 跨院辦案團隊

2018年，最高人民檢察院內設機構改革完成，行政檢察成為一個獨立的業務部門。最高人民檢察院以內設機構改革為突破口，提出刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察“四大檢察”全面協調充分發展的目標。然而，我們無法回避的是，行政檢察乃是“四大檢察”的“短板”，且為“短板中的短板”。[1]如何補齊這一短板是一個亟待解決的問題。2019年2月，最高人民檢察院第七檢察廳發布了《2019年行政檢察工作要點》，其中明確提出要建立完善行政檢察一體化機制。

一、行政檢察的獨特監督特性——對“監督者”的再監督

檢察機關是憲法規定的法律監督機關，“四大檢察”均有明顯的監督屬性。其中，行政檢察具有明顯的再監督性，是對“監督者”的再監督。以與行政檢察最為相近的民事檢察為例，民事檢察、行政檢察的直接監督對象均是人民法院。然而，人民法院在民事訴訟和行政訴訟中扮演的角色卻有明顯的不同。在民事訴訟中，人民法院居于爭議的裁斷者地位。在行政訴訟中，人民法院除了居于爭議的裁斷者地位，實際上也是一個“監督者”。“行政訴訟又稱‘司法審查，對于行政機關而言，是一種法律監督制度;對于行政相對人而言，行政訴訟是一種行政法律救濟制度。”[2]

明確行政檢察是對“監督者”的再監督這一特性，對于行政檢察工作的正確開展具有重要意義。行政檢察要實現“一手托兩家”，不能局限于審查人民法院行政訴訟行為的合法性，而是應當透過審查人民法院行政訴訟活動的合法性，進而審查行政機關行政行為的合法性，促進行政機關依法行政。最高人民檢察院第七檢察廳廳長張相軍在中國法學會行政法學研究會2019年年會上作了題為《“穿透式”行政檢察監督與促進社會治理》的報告。該報告提出了“穿透式監督”的概念，而“穿透式監督”的其中一項含義便是通過直接監督人民法院行政審判活動穿透至監督行政機關作出的行政行為。[3]因此，我們既要明確行政檢察監督的重心實際上在于行政權，同時也要正視行政檢察可能面臨的困難。當前的行政訴訟可以說問題重重，以至于理論界和實務界均有人提出建立專門行政法院的倡議。[4]行政訴訟面臨的困難，行政檢察同樣無可回避。再加上自身單獨存在的問題，行政檢察可謂“難上加難”。

二、行政檢察當前面臨的主要問題

（一）行政訴訟監督案件總體規模小

以筆者所在的市級檢察院為例，2018年共受理各類行政訴訟監督案件5件，全部為行政訴訟裁判結果監督案件，受理各類民事訴訟監督案件72件，這二者的比例是1：14.4。這在全國也是普遍現象，“2018年全國檢察機關受理各類行政訴訟監督案件17700余件，受理各類民事監督案件10萬余件，二者的比例是1.8：10。”[5]

（二）行政訴訟裁判結果監督案件數量分布嚴重不均衡

行政訴訟裁判結果監督案件數量小，且卻分布嚴重不均衡，呈現出明顯的“倒三角”態勢。省級檢察院案件數量較多，市級檢察院案件數量較少，基層檢察院案件數量幾乎為零。筆者所在的市級檢察院，2016年以來全市五個縣區檢察院行政訴訟裁判結果監督案件數量為零，市院行政訴訟裁判結果監督案件數量也僅有31件，平均每年6.2件。“2018年，全國檢察機關共受理了9000多件裁判結果監督案件，全國3000多個基層檢察院僅受理442件。” [6]

（三）人員力量薄弱

行政檢察人員力量薄弱是各級檢察院普遍存在的現象。“最高檢2018年以前負責行政訴訟監督的業務處僅有3人，不少基層檢察院甚至地市院都沒有專門的行政檢察辦案組和人員，不少從事行政檢察工作的同志專業能力弱，理念更新慢，缺少行政法律背景。” [7]以筆者所在的市級檢察院為例，2019年機構改革后，市院行政檢察業務部門單設，共有6人，其中具有較長民事行政檢察工作經驗的僅1人。全市5個基層檢察院均只設一名專職行政檢察工作人員，且均無行政檢察業務經驗。

（四）社會認知度、認可度低

“行政檢察是檢察工作中的冷門，不為人知。”[8]

社會公眾普遍對行政檢察較為陌生，甚至有些律師、行政機關工作人員對行政檢察也不甚了解。2019年1月至2020年8月，筆者所在的市兩級檢察院共受理行政審判人員違法行為監督案件10件，均系依職權受理，無一件是依當事人申請;同期共受理行政非訴執行監督案件87件，其中86件系依職權受理，依當事人申請受理的僅有1件。上述兩類案件幾無當事人申請的現狀，也能反映出當前行政檢察的社會認知度、認可度偏低。

三、行政檢察一體化的初步構想——組建跨院辦案團隊

針對行政檢察當前面臨的主要問題，可以考慮把省、市、縣三級院或市、縣兩級院行政檢察業務人員集中起來，組建以省級或市級檢察院為主導的跨院辦案團隊，共同辦理省級或市級檢察院受理的行政訴訟裁判結果監督案件。

（一）組建跨院辦案團隊的可行性

1.組建跨院辦案團隊有充分的法律依據。我國上下級檢察機關的關系屬于領導與被領導的關系。人民檢察院組織法第24條明確規定了上級檢察院可以統一調用轄區的檢察人員辦理案件。組建跨院辦案團隊不過是“統一調用轄區的檢察人員辦理案件”的一種常態化而已，從法律上來說不存在障礙。

2.組建跨院辦案團隊有充足的客觀條件。組建跨院辦案團隊，首先要有組建的需求，沒有需求自然談不上組建。其次要有相關單位、人員參加的意愿。如前所述，省級檢察院存在案多人少的壓力，市級檢察院案件數量較少，基層檢察院案件數量幾乎為零，兩級檢察院行政檢察業務人員普遍為案件數量過少而發愁。組建跨院辦案團隊符合組織需求與崗位需求。

（二）組建跨院辦案團隊所欲達成的主要目標

1.緩解當前局部案多人少的壓力。省級檢察院倘若把全省各級行政檢察業務人員充分利用起來，省級檢察院案多人少的壓力應當可以得到較大程度的緩解。

2.盡快提升市、縣（區）兩級檢察院行政檢察業務人員的辦案能力。“工欲善其事，必先利其器。”做實行政檢察，必須盡快提升行政檢察業務人員的辦案能力。專門的業務培訓、個人的自學當然是重要的。但檢察官教檢察官，以辦案代培訓，兼顧了法學理論和辦案實踐，對于提升辦案能力具有極其重要的意義，可以迅速提升市、縣（區）兩級檢察院行政檢察業務人員的辦案能力。

3.提升行政檢察的社會認知度、認可度。提升行政檢察的社會認知度、認可度，要靠社會公眾知道檢察機關實際解決了哪些社會公眾普遍關心的問題。當前和今后一段時間，行政訴訟裁判結果監督案件都應當是行政檢察集中全力重點突擊的主攻方向。集中力量辦理一批典型案件，解決一批社會公眾普遍關心的問題，行政檢察的社會認知度、認可度馬上就會有一個質的飛躍。

（三）跨院辦案團隊的人員構成及職能分工

1.人員構成。跨院辦案團隊的人員構成，可由省級檢察院的1名員額檢察官+若干名本院的檢察官助理或書記員+市、縣（區）兩級檢察院的若干名員額檢察官或檢察官助理組成跨院辦案團隊。

2.職能分工。（1）省級檢察院的員額檢察官在團隊內居于主導地位，指揮其他成員履行職責，對團隊辦理的案件提出處理意見并負其責任。（2）省級檢察院的檢察官助理、書記員在團隊內處于協助地位，履行檢察官助理、書記員的法定職責。（3）市、縣（區）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理在團隊內處于協助地位，實際上充當省級檢察院的檢察官助理。

（四）跨院辦案團隊辦理案件的主要注意事項

1.案件受理由省級檢察院負責。市、縣（區）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理協助省級檢察院的員額檢察官辦理案件，并不改變案件的管轄層級和承辦人員，案件的管轄層級仍在省級檢察院，案件的承辦人仍是省級檢察院的員額檢察官。

2.告知當事人、聽取當事人意見應當以省級檢察院的名義進行。該項工作省級檢察院的員額檢察官和市、縣（區）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理均可完成，但應以省級檢察院的名義實施，以免申請人懷疑省級檢察院“推卸責任”。

3.案件的分配，施行該制度之初原則上由被訴行政行為地的市、縣（區）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理協助辦理，以其他市、縣（區）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理協助辦理為例外。隨著該制度的施行，宜逐步探索行政檢察監督專業化之路。省級檢察院可以統籌全省行政檢察人員力量，引導各市級檢察院根據自身條件，形成不同的專業優勢，通過指定管轄的方式，化“地域管轄分工”為“專業領域分工”。

4.相關的調查核實，省級檢察院的員額檢察官可親自實施或由本院的檢察官助理實施，也可以本院的名義指令或委托市、縣（區）兩級檢察院完成，由市、縣（區）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理具體執行。

5.市、縣（區）兩級檢察院的員額檢察官或檢察官助理審查案件材料，提出初步處理意見并向省級檢察院的員額檢察官匯報。省級檢察院的員額檢察官提出正式的審查處理意見并報省級檢察院檢察長決定。

6.以辦案為基礎致力于修補法律漏洞，發展完善法律。法律漏洞難以避免，行政法律體系中法律漏洞問題尤為突出。檢察機關作為國家的法律監督機關，對此理當有所作為，有大作為。四級檢察機關應上下協作，注重發現案件背后隱藏的法律漏洞，積極調查研究，形成合理改進意見并與相關部門溝通，為發展完善法律貢獻檢察智慧和力量。

注釋：

[1] 參見張相軍：《關于做好新時代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》2019年第7期。

[2] 姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第400頁。

[3] 參見張相軍：《“穿透式”行政檢察監督與促進社會治理》，法治政府網http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/11373.htm？urltype=tree.TreeeTempUrl&wbtreeid=1345，最后訪問日期：2019年11月25日。

[4] 參見馬懷德：《行政訴訟法的時代價值——行政訴訟三十年：回首與前行》，《中國法律評論》2019年第2期;梁鳳云：《〈行政訴訟法〉修改八論》，《華東政法大學學報》2012年第2期。當前行政審判問題重重，正是行政檢察大有可為之時。倘若當前行政審判“表現很好”，行政檢察存在的必要性和發展的可能性就不無疑問了。

[5] 同前注[1]。

[6] 同前注[1]。

[7] 同前注[4]。

[8] 同前注[4]。