訴訪分離模式下行政爭議實質性化解

田鶴城

摘 要：訴訪分離模式要求將訴訟請求和信訪請求導入不同程序分類處置，但在實際運行中往往出現分而未決的現象，行政爭議實質性化解工作在一定程度上可以予以補正，但為此需要采取類信訪工作措施，會與訴訪分離模式出現沖突。檢察機關應準確把握好兩者之間理念和目的相合、程序分離和手段相濟關系，堅持系統思維，加強協作配合，建立科學評價體系，審慎謙抑行使檢察權。

關鍵詞： 訴訪分離 行政爭議實質性化解 檢察監督

一、訴訪分離：背景、目的和方式

我國信訪制度歷史悠久，自西晉創設“登聞鼓”制度以來，歷朝歷代加以沿用，在統治者和被統治者之間建立起一種較為直接的訴求反映受理機制。由于我國古代司法和行政不分，民眾向執政官的訴求也并不區分解決訴訟糾紛和其他問題，因此，“訴訪合一”是我國封建社會信訪的傳統模式。新中國成立后，信訪成為加強黨和政府同人民群眾之間聯系、處理群眾訴求的一種制度安排，從最初的“專人負責”到“專門機構”，縣級以上黨政、司法機關乃至部分國有企業、事業單位都設了信訪機構，形成了所謂的“大信訪”格局。信訪訴求中可以通過司法程序解決的糾紛和非司法問題往往相互交織，多頭反映，“訴訪合一”成為信訪常態。

信訪工作中這種“訴訪合一”模式既有歷史淵源，也有其現實合理性。“文革”結束后至改革開放初期，信訪工作面臨的主要訴求是平反冤案、落實政策、解決個人困難等。當時的國家政權體系結構中，司法機關特別是審判機關處于相對弱勢的地位。人民法院受理的案件不僅相對數量較小，類型也有限。因此，這種“訴訪合一”模式有助于處理信訪訴求。但是改革開放后，特別是十四屆三中全會中央作出建立社會主義市場經濟體制的決定后，國家和社會面臨的矛盾有了很大的變化，治理模式也必須與時俱進。大量的民商事糾紛、因征地拆遷等引起的矛盾、針對行政機關違法行為的投訴都進入信訪渠道，信訪部門不堪重負，很多訴求得不到有效解決。而另一方面，法治取代人治，司法機關在國家治理體系中的地位和作用更加重要，但大量信訪人訪訴不分，信訪不信法，多頭投訴，既對信訪機構帶來巨大的壓力也損害了司法權威。訴訟和信訪功能、處理程序不同，各有其自身規律，訴訪不分，不僅不利于矛盾解決，還造成效率低下、成本增高。因此，理論和實務界都對“訴訪合一”模式進行了反思和質疑，建議施行“訴訪分離”。

1995年制定的《信訪條例》第9條規定“信訪人對各級人民代表大會以及縣級以上各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的人民代表大會及其常務委員會、人民法院、人民檢察院提出。” 2005年修改后的《信訪條例》又進一步明確“對已經或者依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的，不予受理。” 2014年，十八屆四中全會提出了“落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離。”同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中提出，實行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。中央政法委 2014年印發《關于建立涉法涉訴信訪事項導入法律程序工作機制的意見》要求準確區分涉法涉訴信訪事項的訴與訪，對符合法律法規規定，屬于政法機關管轄的信訪事項，可以通過司法程序或相關法定救濟途徑解決的，作為訴類事項辦理;對政法機關依法不能通過司法程序或其他法定救濟途徑解決的信訪事項，公安機關、司法行政機關應當依照《信訪條例》處理的信訪事項，作為訪類事項辦理。最高人民法院和最高人民檢察院也制定了相應的規范性文件。

將訴和訪首先在受理關口就加以分離，不同的請求按照不同程序處理。進入訴訟程序后，無論是和訴訟請求關聯的信訪請求還是訴訟中新增加的非訴請求，司法機關應將其從訴訟中分離，導入信訪程序處理。正如十八屆四中全會《決定》要求“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”， “訴訪分離”的目的是為了用法治化手段更好地處理矛盾糾紛。

二、分而未決：現實運行與制度理想的偏離

盡管“訴訪分離”模式對于推進信訪工作法治化，規范、高效解決糾紛發揮了積極作用。但在實踐中也產生了一些問題，特別是在行政爭議領域。主要表現如下：

投訴無門：一些行政爭議信訪部門和法院均不受理，如超過起訴期限的行政爭議。

訪后難訴：如一些涉及到歷史遺留的落實政策性質的糾紛，信訪人對行政機關的處理決定不服向法院起訴，法院不予受理。一些要求行政機關履行法定職責的行為，行政機關按照信訪程序處理后，信訪人不服，法院對此不予受理。

訴后難訪：一些行政訴訟，法院裁判后，爭議并未得到實質性解決，出現程序空轉。當事人向行政機關反映，行政機關信訪部門卻以已經司法處理為由，不再受理。一些信訪類訴求當事人堅持向法院起訴，被裁定不予立案或者駁回起訴后，形式上已進入訴訟程序，通過再審、申請監督程序后，如果再轉入信訪程序，行政機關不愿受理。

推訪為訴：一些本可由信訪解決的問題被強行導入訴訟。如對于一些行政違法行為，行政相對人不愿提起訴訟而是向其上級機關反映，這些問題本可以通過行政機關自行糾正解決，行政機關信訪部門卻以“訴訪分離”為由，告知信訪人向法院起訴。

訴訪難分：一些糾紛中，訴訪問題交織，當事人的訴求中既有訴的內容也有訪的內容。實踐中，往往出現信訪部門和法院同時受理，處理中又未能很好協調，導致矛盾難以根本解決。另一方面，當事人的訴求往往處于動態變化中，既有在信訪程序中，訴求難以實現時，轉而謀求進入訴訟程序，通常會采用形式上變更訴求、重新選擇訴求對象等方式。又有在訴訟目的難以實現時，轉訴為訪，或訴中帶訪。這種情況下，如果不能準確識別把握其實質請求，機械的強行分離訴訪，就會造成矛盾難以化解。

究其原因，從制度層面看，盡管中央作出訴訪分離的決策，《信訪條例》和“兩高”的規范性文件也作出了相應的規定。但是《信訪條例》屬于行政法規、“兩高”的規范性文件只是部門規定，且這些規定都較為原則，對于訴和訪的識別標準、分類程序、相互銜接都缺乏較為明確和可操作性的規定。從理論層面看，對于訴訪分離的研究還不夠深入，有的觀點尚待商榷，用以指導實踐容易引起混亂。如：“要想徹底解決訴訪分離問題，必須做到‘訪中無訴，訴中無訪。”[1]從實踐層面看，部分工作人員未能正確把握訴訪分離的實質目的，專業素養不高、工作方法過于簡單。“如果司法機關有法不依、知法犯法且不能及時糾正，如果司法公正特別是程序正義得不到切實保障，那么〈意見〉所要求的訴訪分離將無法阻擋民眾選擇訴訪合一。”[2]

因此，如果機械地執行訴訪分離，簡單化地處理問題，爭議并未得到實質性解決，化解糾紛的目的將不能實現，反而會導致最終解決糾紛的成本增高、效率降低。

三、背離抑或回歸：行政爭議實質性化解的提出

“行政爭議實質性化解”這一問題最早來源于行政審判實踐。一些行政訴訟在法院作出裁判后，行政爭議并未得到實質性解決，這種現象被稱為“程序空轉”。之所以出現這種現象，既有立法層面的原因也有司法方面的原因。從立法層面看，1989年制定的行政訴訟法并未明確將解決行政爭議作為立法目的，在具體的制度設計中對此也未予以關注。從司法層面來看，在行政訴訟中，法官往往立足于“合法性審查”原則，把審理重點放在對行政行為是否合法的評判上，而忽視了原告的真正訴求。“對行政行為進行簡單的合法性審查并作出類型化判決，其往往沒有觸及行政糾紛背后所隱藏的深層次權利義務關系，也是現行行政審判制度不能有效化解行政糾紛所面臨問題而產生悖論的根本原因。”[3]出于“避免對行政權的過度干預”的顧慮，法官一般不對行政行為的合理性進行審查。在判令行政機關履行法定職責時，往往較為原則，缺乏明確的指令。毋庸諱言，一些法官也存在著不主動釋明、就案辦案等工作缺陷。

最高人民法院一直致力于實質性解決行政爭議工作，“實質性解決行政爭議是最高法院最近幾年特別強調的一個命題，圍繞這個命題進行了一系列的制度創新和工作機制的改革和完善。回想一下，近年來最高法院出臺的有關行政審判的司法解釋以及指導性規范文件都是圍繞這個命題展開的。”[4]在實務部門和理論界的共同推動下，2014年修訂后的行政訴訟法將解決行政爭議作為立法目的之一，并完善了訴訟類型和裁判方式等相關規定，為行政爭議的實質性化解工作提供了立法支撐。

最高人民檢察院將促進行政爭議實質性化解作為行政檢察監督的重要任務，在全國范圍內開展專項活動，重點解決訴訟程序終結后，當事人缺乏有效救濟途徑，合理訴求得不到重視和滿足等問題。

何謂行政爭議的實質性化解呢？有學者指出：“實質性”理當包含“行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序”和“行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理”兩方面內容。其中，行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序，意味著程序獲得實質終結;行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理，意味著原告權益獲得實質救濟。[5]最高人民法院副院長江必新認為：行政糾紛的實質性解決包含著三層意思：“一是案件已經裁決總結;二是當事人之間的矛盾糾紛真正得以解決，沒有留下后遺癥;三是通過案件的審理，明確了此類案件的處理界限，行政機關和社會成員能夠自動根據法院判決調整自身行為。”[6]從中可以看出，行政爭議的實質性解決就意味糾紛和矛盾得以徹底化解，當事人既不會再訴也不會再訪。

要做到行政爭議實質性化解，需從兩方面著手，一方面要盡量通過審判本身實現定紛止爭的目的，對當事人的所有訴求都作出公正合理可執行的裁決。另一方面，對于訴訟不能解決的爭議和訴求盡量采取其他措施予以化解。而后者往往容易引起擔憂，因為這實質上是在訴訟的過程中處理訪。這種工作方法是否是對“訴訪分離”模式的背離呢？行政爭議實質性化解工作會不會回到“訴訪合一”的老路上呢？

訴訪分離和行政爭議實質性化解其目的具有一致性，都是為了更好地解決糾紛，兩者的差異在于方式的不同。正如有研究者指出：“訴訟與信訪，交集于權利救濟，分屬于不同的糾紛解決方式...訴訪分離，不是機械分離，而是辯證分離，實質上是理念之合與程序之分的有機統一。”[7]目的和理念之合自無爭議，程序之分亦不能阻絕工作方法之相輔相濟。

首先，通過訴訪分離，把應該由訴訟解決的問題納入訴訟程序;其次，通過在訴訟中關注爭議的實質，盡可能的解決矛盾糾紛，從而達到訴后無訪。可見，如果要說回歸的話，行政爭議實質性化解是對訴訪分離目的更高水平的回歸。

四、審慎和謙抑：檢察監督行政爭議實質性化解應注意的問題

（一）做好行政爭議實質性化解工作必須堅持訴訪分離

如前所述，訴訪分離和行政爭議實質性化解之間是理念和目的相合、程序的分離和手段的相濟。因此，從程序上必須嚴格區分，不同訴求導入不同程序，切不可混同和替代。具體而言，目前檢察機關內部承擔相關工作的主要是控告檢察和行政檢察兩個部門。控告部門在受理關口應嚴格把好訴、訪標準，不宜簡單地只作形式審查，要對控告材料和監督申請認真分析，在接訪時仔細詢問當事人的真正訴求，將不同訴求導入不同程序。這個環節重點應把握好檢察監督的法定范圍，判斷的主要標準是審查其所有的訴求中有無已經人民法院生效裁判（要求檢察機關提起公益訴訟類除外），對于不屬于檢察機關管轄的信訪訴求，應告知其向行政機關信訪部門提出，切不可為開展行政爭議實質性化解工作而放開入口，導致后續工作的被動。對于符合受理條件的監督申請應及時移送行政檢察部門。當訴訪問題交織時，一般應考慮訴訟優先，盡量通過訴訟程序解決爭議，因為依法提出抗訴或發出檢察建議是檢察機關的法定職責。行政檢察部門審查案件時，對于法院生效裁判確有錯誤，在提出抗訴的同時，應協調法院在再審時一并解決實質性爭議。對于不符合抗訴、提出檢察建議條件而作出不支持監督申請決定的案件，應認真分析當事人的實質訴求，如確有正當性，則應開展實質性化解工作。如申訴人訴求在法律和情理上并無正當性，控告和行政檢察部門可以共同開展息訴化解工作，同時也可以向當地信訪聯席會議報告，請其協調相關行政信訪部門做好化解工作。

（二）樹立正確的工作導向，建立科學合理的考核評價體系

當前，中國特色社會主義法律體系已經形成并不斷完善，行政訴訟法和信訪條例的修改，“兩高”相關司法解釋和規范性文件的出臺，為訴訪分離和行政爭議的實質性解決提供了制度支撐。行政機關依法行政的意識和能力不斷提升，人民法院為實質性解決行政爭議持續努力。應當說，需要檢察機關實質性化解的行政爭議從絕對數量上看并不大。同時我們也應清醒地認識到，這類案件雖然數量不多，但都涉及到當事人的具體利益，積極穩妥化解此類矛盾，對于充分發揮檢察職能，保護當事人合法權益、維護社會穩定具有非常重要的現實意義。

基于對形勢的基本判斷，檢察機關在開展行政爭議實質性化解工作時應更為審慎。在工作理念和導向方面要特別注意兩點，一是把握好以人民為中心的政治要求和運用法治思維和方式依法維護當事人合法權益之間的關系，人民是政治概念，當事人是法律概念，將政治要求落實到司法工作中一定要遵循司法的技術邏輯，不應生硬的套用和轉換，為完成工作任務而遷就當事人不合理的訴求反而會損害司法權威。二是建立科學合理的考核評價體系。要開展好行政爭議實質性化解工作，必須有一定數量的案件作為支持。案件數量指標既是評價工作成效的標準之一，也是推動工作的重要手段。但案件數量指標有時又是雙刃劍，運用不當的話，反而會引發新的問題。因此，將此類案件數量納入考核指標的同時，要科學合理運用數據，更加關注案件質量問題，避免出現各地搞錦標賽式的實質性化解工作。在運用案件數量指標時要避免單一化，既要考慮到檢察機關內部相關數據的關聯性，也要考慮各地審判機關、信訪部門的相關數據，這樣才能更為客觀地評價各地工作開展情況。另一方面，案件數量不僅可以作為評價性指標，還可以作為預警指標，更是進一步深入分析工作中存在問題的基礎。因此，要加強對基層工作的指導，通過深度挖掘數據，認真檢視工作中存在的問題。在辦案的同時，注意總結和推廣典型案例，把握好宣傳的角度和導向，組織開展對此類案件的質量評查，在將促進化解行政爭議納入對承辦檢察官的績效考核，提高考核權重，鼓勵檢察官將更多精力投入到促進化解行政爭議的同時，對案件質量有瑕疵和不合格的還應加強問責。

（三）堅持系統思維，加強協作配合

要實質性解決行政爭議化解矛盾，一方面需要檢察機關系統綜合運用各種工作措施和手段，另一方面檢察機關應當和相關各方協作合力完成。作為法律監督機關，檢察機關促進行政爭議實質性化解的主要手段有提出抗訴、檢察建議、公開聽證、心理疏導、司法救助等。促進和解可以作為首先考慮的手段，因為通過和解可以更好地化解矛盾，徹底做到息訪息訴。但是促進和解的工作措施要和抗訴、檢察建議、司法救助等手段協調配合。對于行政機關存在行政違法行為、法院裁判確有一定錯誤，在促進和解中，要盡量協調行政機關自行糾正并對當事人的合法權益作出處理，檢察建議和抗訴可以作為備用手段，這樣既可以節約司法成本也可以一定程度上緩解監督者和被監督者之間的緊張關系。對于當事人確有困難，但其訴求不能依法通過提出抗訴或檢察建議解決，檢察機關可以通過司法救助為當事人解決實際困難，從而促進達成和解。在作出抗訴或檢察建議前，首先要換位思考，這些訴求都是在行政機關和人民法院已經處理過的，為什么行政爭議仍未得到實質性解決？是行政機關和人民法院工作的失誤還是確有合理原因，或是確有實際困難。要加強同相關部門的溝通聯系，提出切實可行的建議，切不可簡單化。實質性化解矛盾的工作措施不能和生效裁判既判力產生沖突，防止損害司法、行政機關的權威和公信力，制造新的矛盾。

注釋：

[1]王方寶：《法治視野下訴訪分離的路徑設計》，《法制與社會》2016年9月（下）。

[2]鄧學平：《淺析“訴訪分離”改革的隱憂》，《民主與法制時報》2014年5月12日。

[3]王彥，李桂紅：《行政審判實質性解決行政糾紛的價值與目標》，《西南政法大學學報》 ?2011年第2期。

[4]江必新：《論行政爭議的實質性解決》，《人民司法》 2012年第19期。

[5]參見王萬華：《行政復議法的修改與完善-以“實質性解決行政爭議”為視角》，《法學研究》2019 年第5期。

[6]江必新：《論實質主義法治背景下的司法審查》，《法律科學》2011年第6期。

[7]濱州市中級人民法院課題組：《關于建立健全訴訪分離工作機制問題的調研報告》，《山東審判》2010年第3期。