發達國家推動制造業和服務業融合發展的政策實踐及啟示

李子文

制造業和服務業融合發展是當前全球產業組織變革的重要趨勢，是厚植制造業核心優勢和國際競爭力的重要手段。上世紀90年代以來，在現代信息技術不斷發展和廣泛應用、國際貿易和投資自由化進程加速的背景下，發達國家的跨國企業依靠在研發設計、商務服務、市場營銷和供應鏈管理等服務領域的優勢，長期主導全球分工網絡格局，特別是通過制造活動和服務活動的深度融合，逐步實現生產型制造向服務型制造轉變、增值環節從制造環節向服務環節轉移。與發達國家相比，我國制造業和服務業融合程度較低，直接制約我國企業從產業鏈低端環節向中高端環節轉移、實現產業高質量發展。據統計，2007年我國上市公司服務化比例僅為2%，2009年達到20%以上，但仍遠低于同期美國上市公司逾50%的比例。2019年11月，國家發展改革委等15部門印發《關于推動先進制造業和現代服務業深度融合發展的實施意見》，明確了兩業融合發展的思路目標和工作重點。在此背景下，系統研究和借鑒發達國家政府的政策實踐，有利于更好地推動相關政策盡快落地實施，加速我國制造業和服務業融合發展。

一、發達國家推動制造業和服務業融合發展的政策實踐

制造業和服務業融合發展，是發達國家推進產業轉型升級、搶占全球價值鏈制高點的重要路徑。發達國家的政府部門雖然沒有專門制定兩業融合發展的政策文件，但在其制造業相關的重大國家戰略都包含了兩業融合的理念和思路。

（一）支持現代服務業繁榮發展

一是充分放開現代服務業準入限制。美國從上世紀70年代開始制定服務業相關系列法規，放松市場進入審查和資質評定，大幅降低服務準入壁壘，全面推進服務業對外開放，激發服務業市場活力。在物流運輸服務領域，美國在90年代全面放開了運輸企業在運輸價格、資質獲取、企業規模等方面的準入限制，促成大量行業內收購、兼并和優勝劣汰，提升了行業整體的規模化水平，形成一批全球知名的汽車貨運集成方案提供商，物流運輸服務水平不斷提高、運輸費率不斷下降，大大降低社會生產組織和流通成本。在金融服務領域，美國在上世紀70年代完全放開對銀行業的準入管制，設立銀行只要達到法律規定的最低注冊資本要求，即可獲得銀行牌照，不需要監管部門批準。從2000年起，美國開始實施《格雷姆—里奇—比利雷法案》，商業銀行與投資銀行可以全方位地開展金融業務，從法律上確立了美國金融混業格局，促進了美國現代金融服務的發展。

二是加大服務業細分領域的政策支持力度。德國政府在金融服務、物流運輸、會展經濟、科技研發服務等領域均出臺了針對性的財稅和投資支持政策。例如，早在1980年德國政府就制定了全國建設物流中心的規劃，并按照“官辦民助”“企業自治”等模式連續多年為物流運輸服務的發展提供資金支持。德國政府還通過投資興建各大展館、對各大會展公司進行直接控股等措施來支持會展業發展。在全球10大知名展覽公司中德國獨占6席，繁榮的會展經濟為德國制造企業在全球范圍內推廣產品品牌和擴大影響力提供了重要平臺。英國政府為提升本國制造業競爭力，持續推動工業研發設計服務的發展，在上世紀80年代投資2250萬英鎊，開展了5000個工業設計項目，其中包括著名的“設計顧問資助計劃（FCS）”和“扶持設計計劃（SFD）”;同時成立專職機構提升中小制造企業的工業設計水平，通過建立設計數據庫、設立網站、編制設計年鑒等平臺使制造企業便捷地了解工業設計創新技術、市場需求、政策法令、行業研究等相關信息。

（二）推動制造業服務化轉型

一是加強制造業服務化的應用研究。美國政府高度重視制造業服務化在應用層面的前瞻性研究，美國國家自然科學基金從2002年開始持續資助“工程服務業探索性研究”研究項目;美國環保署委托泰勒斯研究所長期進行制造產品服務化的研究分析，在硅谷開展了區域性的實驗研究計劃，推進構建支持制造業服務化的綜合服務網絡;美國國防部在2014年牽頭建立了“數字制造與設計創新機構”，重點研究數字化數據在產品生命周期內的交換以及供應鏈網絡間的流動，推進制造業智能化、服務化轉型。英國政府在2013年啟動制造業服務化轉型的前瞻性研究項目“制造業的未來”，并發布了引導性研究報告《英國制造業的未來：充滿機遇與挑戰的新時代》，制定了英國未來制造業轉型所依賴的重要技術清單（表1）。英國商業、創新和技能部專門設立了“制造業咨詢中心”，長期聚焦制造業轉型發展的研究，為英國制造業領域的中小企業提供服務化轉型的技術咨詢和戰略建議。

二是推動高端服務要素融入制造領域。發達國家尤其重視信息技術、金融、人力資源等高端服務要素投入在制造環節的作用。美國政府將信息服務作為推進本國制造業信息化、智能化發展的重要基礎，持續推動智能互聯的信息服務在制造業領域深度廣泛應用。1996年，美國政府宣布投資5億美元進行“新一代互聯網計劃”，扶持以新一代互聯網及應用技術為主的信息技術服務。2010年，美國國家航空航天局（NASA）聯合全球三大云計算中心之一的“Rackspace”公司，發起了名為“OpenStack”的開源云計算管理平臺項目，吸引來自187個國家的665家企業參與，推動信息服務深度嵌入不同的制造行業領域，構建創新驅動、集成服務的產業生態體系。英國政府積極推動人力資源服務融入制造業領域，先后出臺一系列支持政策措施，如全面實施“國家技能戰略”，構建“人才圖譜（Talentmap）”，通過“高等教育框架”為制造業部門的企業培訓具有特定技能的人才等等。德國政府長期致力于構建以全能銀行體系為主導、以服務制造業為目標的金融混業經營制度，構建了嚴格的風險把控和審查制度，保證社會資本流入到有效率、有競爭力的制造業領域，高效支撐實體經濟發展。德國最大的政策性銀行——德國復興信貸銀行設立了專項產業投資基金，為產業開發、教育和科研機構振興、發展戰略性新興產業提供必要的資金支持。

（三）大力發展服務型制造

一是積極促進反向服務外包發展。反向服務外包是指發包企業在本土內部將自己的一部分核心業務外包給跨國服務外包提供商（接包方）的一種業務行為，發包方一般是在技術和資本比較落后的發展中國家的企業。美國政府一直積極支持本國的跨國制造企業發展“產品+服務”的高附加值業務，向海外發展中國家拓展與制造產品相關的商務服務、維修、研發設計、金融保險等增值服務，發展反向服務外包，推動本國企業向價值鏈兩端延伸。美國貿易促進協調委員會1995年設立了由美國商務部助理副部長擔任組長的“服務出口工作組”，負責聯邦各相關機構有關服務業出口和貿易促進活動的總協調，研究制定并協調落實“服務先行”策略方案。美國歷年的《國家出口戰略》報告均按照“商業優先次序”等原則，將“服務先行”作為基本內容，如1994年美國《國家出口戰略》提出，美國服務出口不僅要鞏固歐洲、日本等發達國家的傳統市場，而且要打開中國、巴西、印度等發展中國家的新興市場。近年來，在美國對外服務貿易政策的支持下，美國跨國制造企業圍繞其核心產品，面向發展中國家發展金融、維修、電訊、電腦數據處理、管理咨詢、數據庫及信息類服務等反向服務外包業務，如惠普、IBM等計算機硬件生產商在我國拓展了大量IT服務外包業務和企業咨詢服務。反向服務外包已經成為美國跨國制造企業的重要利潤源。

二是推動發展智能化服務型制造。大數據、云計算、工業互聯網等現代信息技術的快速迭代和深度廣泛應用，為傳統的大規模流水線制造向服務型和柔性生產制造的轉變創造了條件。發達國家通過實施數字化智能化轉型戰略，有力地推動智能化服務型制造的發展。德國政府充分適應新一代信息技術快速發展和個性化需求增多的趨勢，以發展信息物理系統（CPS）為主要途徑，推動工業互聯網、工業云、移動O2O等新型生產組織方式的發展，全面提高制造業生產、流通過程中產品和用戶數據的感知、傳輸、交互和智能分析的能力，為制造業智能化柔性化轉變提供技術支撐。2015年，德國國家科學與工程院發布《智能服務世界》報告，提出“智能服務是智能產品、實體服務和數字化服務相結合的服務組合”，明確了通過數字平臺鏈接機器、系統、工廠等物理設備設施，打造全新制造模式的路徑。德國聯邦經濟與能源部推動實施《德國數字化戰略2025》，聚焦智能制造后端—智能服務，支持制造企業由以產品為中心向以用戶為中心轉變，建立以數據驅動的商業模式，提供精確化、個性化的智能服務。德國政府還全力實施了“智能服務世界實施平臺”項目，支持移動、機械、工廠、貿易、物流、醫療、能源及消費等領域智能制造和服務的發展。

（四）依托行業組織推動兩業融合

發達國家的行業組織在推動兩業融合的過程中扮演著重要角色，在降低企業協作成本、推動制造企業業務轉型和跨領域融合等方面發揮巨大作用。韓國政府依托不同領域的行業協會，打造了涵蓋汽車、新材料、生物、能源新產業、儲能系統、氫動力融合等眾多行業在內的產業融合聯盟，如韓國物流產業聯盟融合了物流、IT、制造、金融等行業，重點在人工智能與大數據、虛擬與增強現實、數據庫建設、智慧物流等領域推進制造業和服務業融合發展。由AT&T、通用電氣、IBM、思科、英特爾等跨國企業聯合成立的“美國工業互聯網聯盟（IIC）”是引領全球柔性智能制造和工業互聯網發展方向的重要行業組織，在全球制造業領域有著巨大的影響力。近年來，IIC主導制定了工業互聯網參考架構2.0、工業互聯網網絡連接參考架構技術等技術標準，打造了一系列不同行業領域的工業互聯網測試床和柔性制造方案，有力推動美國制造企業智能化服務化轉型。

二、發達國家的政策實踐對我國的啟示

（一）從頂層設計的高度設計促進兩業融合發展的制度框架

發達國家常常從國家戰略的高度推進制造業服務業融合發展，如美國為了推進信息服務深度嵌入先進制造領域，先后投入大量資金實施“國家信息基礎設施行動計劃”“新一代互聯網計劃”，并在《先進制造業國家戰略計劃》《美國先進制造業領導戰略》等重大國家戰略中反復強調制造業和信息技術服務融合發展的相關內容。《關于推動先進制造業和現代服務業深度融合發展的實施意見》是我國在經濟轉向高質量發展階段后關于兩業融合發展的頂層設計，標志了兩業融合發展上升到國家戰略的高度，對于增強制造業核心競爭力、培育現代產業體系具有重大意義。下一步，應當在頂層設計的基礎上，著力打造自上而下的兩業融合發展制度框架和政策體系，不僅要在制造業發展相關的重大國家政策中融入兩業融合的理念，也要積極推動相關部門加快研究制定具體的支持政策，特別是從政府部門的角度明確兩業融合工作的抓手，著力開展兩業融合程度評價、統計測算、試點示范等工作。

（二）著力提升現代服務業的發展水平

高水平的現代服務業是制造業突破低端鎖定、向價值鏈高端延伸的重要支撐。如果現代服務業發展水平低、層次不高，兩業融合發展就如無米之炊、空中樓閣，缺乏必要的基礎條件。美國、德國、韓國、英國等發達國家在促進現代服務業發展方面實施了一系列重要措施，如放開服務業領域市場準入、投資必要的基礎設施建設、加大財稅支持力度等。當前我國現代服務業發展水平不高，已成為制約制造業轉型升級、提升產品附加值的短板問題。應當進一步放開服務業市場準入，加大稅收減免、財政支持政策力度，在科技研發、信息服務、金融服務、教育、咨詢等領域實施國家重大專項投入計劃，大力支持供應鏈管理、品牌營銷、文化創意、平臺經濟等新興服務業態快速發展，從而有力支撐制造業服務業融合發展。

（三）支持具有核心競爭力的龍頭制造企業實現“服務化”轉型

美國、歐洲等發達國家的龍頭制造企業圍繞其核心產品或技術為全球客戶提供增值服務，拓展核心產品附加值，這是發達國家能夠主導全球制造業價值鏈、掌握國際貿易話語權的重要原因。從我國制造業的發展現狀來看，制造業領域的龍頭企業既有推動兩業融合發展的迫切需求，又具備實現兩業融合發展的基礎條件，海爾、陜鼓等一些龍頭企業已經憑借其優勢產品和技術形成了“服務化”轉型的成功案例。另外，龍頭企業在產業鏈中處于主導地位，與上下游成千上萬的供應商、分銷商有著密切的協作關系，龍頭企業的“服務化”轉型往往能夠直接帶動產業鏈上下游轉型升級。因此，應當把龍頭制造企業作為推動兩業融合發展的火車頭，著力推動龍頭制造企業率先“服務化”轉型，依托龍頭企業構建產業鏈增值服務的生態系統，通過龍頭企業和上下游企業的高效協作，形成資源集聚效應和利益共享機制，最終推動產業鏈整體的兩業融合發展。

（四）充分激發行業組織統籌市場資源和協調企業行為的作用

兩業融合發展本質上是一種市場行為，企業是融合發展的主體，政府政策對兩業融合發展主要起間接推動和引導的作用，著力點主要聚焦于創造適宜兩業融合、協同創新發展的環境。在產業運行實踐中，不同產業領域生產經營的特點迥異，兩業融合的方式和路徑差別較大，政府部門不應當、也難以做到分門別類地指導。發達國家的行業組織在推進兩業融合發展過程中，起到了連接政府制度供給和企業政策需求的重要紐帶作用。我國也必須充分發揮行業組織的作用。一是鼓勵行業組織積極參與產業融合發展相關政策文件的研究制定，反映企業在兩業融合過程中面臨的制度障礙和真實訴求。二是支持行業組織搭建商務對話平臺，推動成員制造企業和服務企業進行業務合作，打造“損益共擔、合作共贏”的利益共同體。三是支持行業組織引導制造企業、服務企業和科研院所聯合開展技術標準、供應鏈管理流程標準等研究制定工作，搭建產業融合人才培訓、交流引進和職業教育平臺。四是支持行業組織以論壇、會展等形式，為企業搭建融合交流平臺，圍繞制造企業智能化柔性化改造、服務型制造轉型等主題凝練總結經驗做法，促進交流分享。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院產業所）