我國失業保險基金結余問題研究

鄭巖

[提要] 失業保險是社會保險的重要組成部分，失業保險基金是失業保險制度正常運行的物質基礎。本文通過了解我國失業保險基金基本狀況，分析失業保險基金結余形成原因，并提出對策建議，解決我國現階段失業保險基金結余較多問題，促進失業保險基金合理、高效地使用，進而使失業保險惠及更多的人群。

關鍵詞：失業保險基金;基金結余;對策

中圖分類號：F840.61 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年9月13日

一、我國失業保險基金基本狀況

失業保險收支額度可以直接反映失業保險基金籌集與使用狀況。從圖1可以看出，整體而言，近十年我國失業保險基金收入、支出和累計結余呈增長趨勢，收支增長速度遠低于基金結余的增長，結余額不斷增加的總體性發展趨勢。收入角度，增長速度由快到慢，這種變化表明：第一，我國失業保險制度體系不斷完善，失業保險覆蓋面不斷擴大，失業保險金收入增長較明顯;第二，后期失業保險金收入減少，一定程度上是由于失業保險繳費率不斷下調，由3%到1%。據統計，2015～2018年我國通過降低失業保險費率，失業保險基金共計減收約3，000億元。支出角度，失業保險基金除保障失業者基本生活以外，還被用于穩崗補貼、支持脫貧攻堅和技能提升補貼，這都是失業保險總支出不斷增長的重要原因。2016年支出異常較高，主要是因為2015年的《國務院關于進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》。2019年支出高于收入，原因在于費率的降低和促就業、防失業力度進一步加大。基金累計結余角度，失業保險基金結余額持續上漲，2015年前因國家大力推動經濟刺激計劃，保就業、促增長，增長比例有所放緩;2015年后增速明顯減緩，2019年迅速下降1，192億元，但累計結余金額仍然較為龐大，遠高于國際結余標準。（圖1，資料來源：歷年人力資源和社會保障事業發展統計公報）

二、失業保險基金結余較多問題原因分析

（一）失業保險覆蓋率低。我國就業人群的復雜性，使失業保險覆蓋面較窄、覆蓋率低、支出少，失業保險基金結余較多，大量“應保未保”人員未在保障范圍之內。城鎮登記失業率僅代表部分勞動力的失業狀況，廣大的靈活就業者、農民工群體并沒有真正覆蓋到制度保障之內。城鎮職工，其絕大部分都參加了失業保險，參保率相對較高;由于自身參保意識低及工作種類的限制，農民工群體更注重的是薪資待遇，而忽視加入失業保險體系，參保率較低。2013～2017年農民工參保率分別為13.9%、14.9%、15.2%、17.1%，比例不斷上升，但其參保率仍處在一個較低水平。靈活就業者，其就業環境不穩定，沒有固定的雇傭關系，沒有持續的就業記錄，就業和失業狀態難以界定，導致其參保意識低、參保積極性不強，參保率較低，靈活就業人員難以被失業保險所覆蓋。

（二）失業保險供求不匹配。當前參加失業保險人員以工作較穩定、保障意識較強的群體為主，其失業的風險較低。該群體雖然參加了失業保險，但由于其工作性質，很少有人需要或者能夠享受到失業保險待遇。然而，由于工作性質和種類等限制，對失業保險作用認識不足、參加和領取失業保險意識較低等，靈活就業者和農民工群體繳納失業保險的概率卻很低，失業后無法享受失業保險待遇或待遇無法滿足生活需求。由此可以看出，對于參加失業保險的群體，一部分不斷繳費但幾乎不會面臨失業，另一部分急需卻又難以領取失業金，這無形中使失業保險基金大量結余。此外，失業保險促進就業、預防失業的功能，與失業者和在職員工密切相關。但我國在這兩個方面還比較缺乏，表現為促就業、防失業資金支出較少、發展時間短。盡管目前已出臺了拓展功能的相關政策，如穩崗補貼、技能提升補貼，但還存在如申報補貼資金沒有明確使用計劃、職員增減變動情況與申報人數不一致等問題。我國失業保險的供求不匹配現象，嚴格限制了失業保險的支出。

（三）失業保險金工資替代率低。2015～2018年，我國失業保險金工資替代率維持在10%以下，這一替代率難以保障失業群體的基本生活水平。在國際上，失業保險金的工資替代率一般達到職工工資的50%以上，如美國的失業保險金工資替代率為50%～70%，瑞典的失業保險金工資替代率采取遞減方式，由80%到70%，再到最后的60%，保障水平都相對比較高。與其他國家相比，我國失業保險金的工資替代率明顯較低。發達國家因失業保險金工資替代率較高，失業者不急于尋找新工作，失業者的失業期一般較長，易形成“養懶漢”的現象，導致失業保險基金支出較高。我國與之恰好相反，由于失業保險金工資替代率較低，失業者通過衡量成本轉而放棄領取失業金。因此，失業保險金工資替代率所帶來的結余，表現在兩個方面：一是由于替代率低導致失業保險金支出少;二是以農民工和靈活就業者為代表，因各種因素主動放棄領取失業保險。

三、對策建議

（一）擴大失業保險覆蓋面，確保失業保險基金可持續發展。我國失業保險覆蓋面低，導致失業保險基金大量結余問題，可以通過以下具體措施來解決：一是提高農民工失業保險參保率。積極宣傳失業保險的重要性，提高農民工的失業保險參保意識和失業金領取意識，簡化失業金申請程序，實現信息化，有效保障農民工的失業保險權益。二是加速落實靈活就業群體失業保險制度。合理制定靈活就業者的失業保險費率，提高失業保險制度的統籌層次，積極引導靈活就業者參保，提高參保意識，保障靈活就業群體的權益。三是實現失業保險基金可持續發展。在保障現有參保規模的基礎上，將未參加失業保險的事業單位納入到失業保險體系當中，使失業保險基金平穩運行。鼓勵大量靈活就業人員和農民工群體參加失業保險，擴大失業保險的覆蓋面，這必然會導致失業保險基金支出的大量增加。盡管現在我國失業保險基金結余較多，支出壓力較小，但鑒于失業保險的重要性，必須考慮失業保險基金的可持續發展。

（二）實行差別費率制，注重公平和效率原則。固定的失業保險繳費率存在一定程度上的不公平性，因為不同性質的企業或單位失業風險程度不同。事業單位解雇員工的幾率很低，其員工失業風險較低，但仍需按照國家規定的比例繳納失業保險;失業風險較大的企業，如建筑公司，其員工面臨的失業風險較大，但與事業單位這類繳納費率，甚至有些企業以各種理由拒絕繳納失業保險。對此，應根據不同單位或企業解雇員工率和失業風險大小制定不同的繳費比率相同。對那些解雇率較低、失業風險較小的企業，國家應給予一定的繳費率優惠或制定較低的費率，進一步減輕企業的負擔，鼓勵企業發展;與之相反的企業，國家應適當提升其失業保險繳費率，在一定程度上可以起到預防失業的作用。此外，還應將失業風險較大且未參加失業保險的企業或組織納入到我國失業保險體系當中。

（三）適當提高失業保險待遇水平，完善失業保險拓展功能。我國失業保險金工資替代率過低，導致失業金支出有限，無法發揮“保生活”的作用。，應盡快提高失業保險待遇水平。但提高失業保險待遇水平要適度，避免出現西方國家失業保險“養懶漢”的現象。研究表明，單純的高標準失業補貼在一定程度上會打擊企業家的投資積極性，并且會降低失業人員再就業的積極性。要確定一個合理的失業保險待遇水平，需要考慮的因素有很多，如當地最低生活標準，失業者失業前的工資標準，物價對失業者消費支出的影響。此外，還需發揮失業保險“促就業”、“防失業”的功能。借鑒西方國家豐富的經驗，如日本在《雇用保險法》中規定就業補貼、再就業補貼以及常用就職準備補貼等項目。

四、結語

我國失業保險基金結余盡管目前較多，但我國失業保險的保障水平相對于其他國家而言還很低。對此，如何合理有效地使用這部分結余已成為研究者研究的重要問題。本文分析失業保險基金結余形成原因并提出相應建議，但對不同失業風險概率的單位或企業如何制定不同的繳費率，以及失業保險的待遇水平處在何種程度才算適度，這些都需要長期探索。

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