全域國土綜合整治與生態修復研究

夏鈺

【摘? 要】在生態文明建設要求與自然資源部門職責調整的背景下， 國土綜合整治與生態修復的意義和作用愈發凸顯，其具備的全域性、過程性、實施性對國土空間規劃新架構是極大的補充與完善，相關內容如何與國土空間規劃體系銜接已成為亟待研究的緊迫問題。本文重點對全域范圍內的國土綜合整治與生態修復的內涵和特征進行分析和匯總，在此基礎之上明確這兩者的重點內容，提出具體的實施對策。

【關鍵詞】國土綜合整治;生態修復;內涵特征;實施措施

引言

隨著社會經濟環境的改變，全國土地整治工作也得到了優化，尤其是從改革開放以來，我國開始大范圍推廣土地整治工作，并加強了有關工作的研究力度。現如今，為了科學實現可持續發展目標，土地綜合整理與生態修復工作已經逐漸上升為國家戰略工程。傳統國土整治與生態修復主要體現為土地利用規劃中土地整治工作，其定位與作用與國土資源部所承擔的職責緊密相關，在新的國土空間規劃中，原有的土地整治已無法應對新的變化與要求。基于上述背景，本文重點對新時期土地綜合整治與生態修復進行研究。

1.新時期全域國土綜合整治與生態修復新要求

作為自然資源的保護與利用的新方法。為推進生態文明建設， 統籌山水林田湖草系統治理， 解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題， 國家組建自然資源部并以承擔“ 兩統一、一建立” 的主要職責。成為國土空間規劃的重要內容和支撐。在新的發展理念下， 資源利用水平提高、生態環境質量提升等內容將是國土空間規劃的重要規劃目標和價值導向;國土空間整治與生態修復工作具有工程性、實施性、支撐性， 兩個工作具備較為明晰的承接和補充關系， 應該是國土空間規劃的編制與實施的重要內容和支撐手段， 甚至成為貫穿整個規劃的重要脈絡。國土綜合整治與生態修復工作的具有重大意義與作用，但傳統土地整治工作的方法已無法適應新的要求，亟須在新的國土空間規劃體系中構建符合新要求的綜合整治與生態修復架構。

2.國土空間綜合整治與生態修復的內涵與特征分析

2.1國土空間綜合整治與生態修復的內涵

國土綜合整治在此概念基礎上，本文綜合相關研究成果，對整治的目標、理念、方法進行提升， 認為新的國土綜合整治是指遵循“ 山水林田湖草生命共同體” 理念， 通過修復國土空間功能、提升國土空間質量，發揮國土空間的生態、經驗、社會等方面綜合效益的治理活動。在新的自然資源部門職責與國土空間規劃架構中，本文認為生態修復概念的外延應該擴大，將原有的生態恢復與生態重建一并納入生態修復的內涵中來， 以此實現對人工活動與生態系統關系進行全過程的管控。

2.2國土空間綜合整治與生態修復的特征

首先是對象與內容的綜合化。結合國土綜合整治的主要內涵，其工作對象應重點著力于人居環境、特色文化空間、重要農產品生產、重要生態功能區等具有潛在價值的國土空間;生態修復則重點著力于生態重點及優先地區，特別是國家禁止開發區、生態環境敏感區和脆弱區等區域的保護與修復。城鄉的國土價值和人居環境與自然生態系統密不可分，兩者在山水林田湖草共同體等理念的指引下， 呈現綜合化的交織狀態。新的形勢要求國土綜合整治與生態修復工作由原有的工程性手段向多元化手段轉型。

2.3兩者之間的聯系

首先，生態修復是國土綜合整治的關鍵目標之一。國土綜合整治的內容、手段、范圍不斷拓展， 在不斷提升國土資源利用效率和質量的同時， 必然會對生態系統產生相應的影響，國土資源的可持續利用需要建立在生態系統完善的基礎上，因此， 國土綜合整治必須將生態系統的改善作為關鍵目標之一，是“生態系統”和“山水林田湖草” 生命共同體內在邏輯的統一。其次，國土綜合整治是生態修復的主要方法之一。生態修復的實現必須依靠國土綜合整治的技術方法、工程手段和綜合效益補償，通過整治活動提升生態修復的效率，提升生態系統的服務與功能，提供生態產品，發揮生態價值。

3.新時期全域國土綜合整治與生態修復重點內容與實施對策

3.1新時期全域國土綜合整治與生態修復重點內容

國土綜合整治與生態修復的內容涵蓋山水林田湖草整治與修復、城鎮地區低效用地與環境整治、農村地區綜合整治、地質環境整治與修復、海洋海島整治與修復等各類問題，規劃中應對結合地方實際， 采用基礎數據分析、部門材料綜合等多種方式，通過“問題分類、空間分區”的方式明確整治與修復重點。首先是在保證上位要求可傳遞的前提下，采用符合地方實際的整治和修復的問題分類體系，體現地方特色;同時結合不同國土空間的開發和保護格局要求， 劃分特定的整治與修復分區，并確立不同分區應解決的重點問題。如城鎮地區應重點關注人居環境提升、資源利用效率等問題，生態保護區域則重點關注生態安全、生態系統修復等問題。

3.2新時期全域國土綜合整治與生態修復實施對策

（1）轉變傳統思想觀念。①在不同階段，一直堅持結合重大政策與措施和居民美好生活向往的要求，對發展中出現出的問題進行有效處理。②要構建以省級工作領導小組，著重推廣國土空間綜合整治與生態修復工作，同時要在辦公室內部涉及自然資源部門，并將實踐工作融入到各級政府中，以此在突破傳統單一管理模式的基礎上，構建共同促進土地綜合整治與生態修復的工作環境。③針對土地綜合整治與生態修復提出有關政策，這樣有助于實踐工作在政策融合的引導下構建政策合力，以此實現預期發展目標。（2）靈活運用體制機制。①突破政策界限。在甘肅地區進行土地整治與生態修復工作，必須要突破各項政策之間的連接通道，并提出具有突破性的政策，如新增建設用地指標獎勵等。同時，指標收益要融入到指標出讓村民委員會的鄉村振興戰略工作中，并由此調動基層政府、社會群眾等自主性和積極性。②平衡資源資金。為了讓土地綜合整治與生態修復工作的資金與資源實現自我平衡，在發展中必須要將由土地資源帶來的各項效益看作獲取資源的主要途徑，這樣不僅能增加資金渠道，而且可以促進其他資金的投入。③改善組織模式。土地綜合整治與生態修復工程要將縣級政府看作責任主體，并在實踐推廣中提出具有多樣性的模式，不僅能保障基層群眾的各項權益，而且可以針對不同情況提出有效的處理措施，以此保障實踐工程落實展現出高效性和科學性。（3）確定工作重點。①強化整合力度。各縣級政府要在明確國土空間規劃內容后，提出具有針對性的土地綜合整治與生態修復方案，并在整合各部門力量的基礎上進行相關工作，以此保障各類工程可以集中落實。通過充分展現自然資源部門的政策優勢，并優化耕地指標和結余建設用地指標交易，促使更多社會、金融等資本融入到實踐工作中，不僅能有序落實土地綜合整治與生態修復工作，而且可以達到預期效果。②加強示范作用。一方面在實踐工作中要鼓勵創新，支持先行先試;另一方面要做好業務和技術的指導，及時結合各地工作情況總結試點經驗，并構建良好的溝通平臺，這樣不僅能加快土地綜合整治與生態修復工作步伐，而且可以逐漸展現示范作用。③關注基礎建設。通過深層探索各地土地空間的各項政策、技術及規程研究等，有助于更快構建較為穩定的工作系統。

對正處于革新階段的新時期而言，土地綜合整治與生態修復具有重要作用。通過了解當前土地綜合整治與生態修復面臨的機遇與挑戰，必須要充分了解工業化、城鎮化及農業化發展水平，并結合自然資源及環境特點，全面優化國土空間規劃工作的要求和內容，同時要注重加強各部門員工的責任意識和戰略思維。

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