我國濕地法律保護的現狀、問題與對策

劉超楠

【摘 要】 中國自1992年正式加入《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《拉姆薩爾公約》）以來，各級政府對濕地資源的重視程度不斷提高，但是，濕地資源依然面臨著逐年減少的風險，究其原因是在濕地法律保護方面仍然存在著不小的問題，具體表現為目前尚未出臺一部濕地保護的全國性立法、有關濕地的立法理念沒有反映現階段的發展方針以及濕地保護的管理體制不健全。

【關鍵詞】 濕地保護;生態價值;立法理念;管理體制

【中圖分類號】 D922.68 【文獻標識碼】 A

【文章編號】 2096-4102（2020）05-0056-03

一、濕地現狀

（一）我國濕地自然資源現狀

我國于2013年進行了全國第二次濕地資源調查，調查顯示，全國濕地總面積為5360.26公頃，濕地面積占我國疆域的5.58%。濕地面積相較于第一次全國濕地資源調查結果減少了339.63萬公頃，減少率達到8.82%。其中，自然濕地面積經測量為4667.47萬公頃，達到全國濕地總面積的87.08%。自然濕地面積相較于第一次全國濕地資源調查結果減少了337.62萬公頃，減少率達到9.33%。

根據《拉姆薩爾公約》定義，全國第二次濕地資源調查將濕地分為5類，其中近海與海岸濕地面積為579.59萬公頃，沼澤濕地面積為2173.29萬公頃，湖泊濕地面積為859.38萬公頃，河流濕地面積為1055.21公頃，人工濕地面積為674.59萬公頃。前四類為自然資源。

（二）我國濕地保護的立法現狀

1.國家層面濕地立法現狀

在國家層面，涉及濕地保護的法律法規包括《環境資源保護法》《森林法》《水污染防治法》《濕地保護管理規定》《海洋自然保護區管理辦法》等。但是這當中有相當一大部分法律法規僅是從側面對濕地內容進行規定。2013年3月28日國家林業局出臺了《濕地保護管理規定》，這是目前我國唯一一部專門對濕地保護進行詳細規定的部門規章。2017年該規定進行了修正，修正后的管理規定包括濕地定義、指導方針、保護內容、監督機制、禁止在濕地從事的活動、國家濕地公園申請條件等。

2.地方層面濕地立法現狀

地方上，已經有很多省、自治區、直轄市針對濕地保護出臺了法規和規章。2003年，黑龍江省率先出臺《黑龍江省濕地保護條例》，截至2020年7月底，全國共出臺了27部省級濕地保護條例、19部設區的市級濕地保護條例以及5部自治條例和單行條例。由此可見，我國有關濕地的立法數量比較可觀，大部分地區都對濕地進行了專門立法。

二、我國濕地法律保護存在的問題

（一）高位階立法的缺失

截止到目前，中央政府層面出臺的較為重要的濕地保護的規范性文件只有一部《濕地保護管理規定》，該規定在2013年3月由國家林業局頒布。由于該規定僅僅是林業部門頒布的部門規章，位階較低，因此難以全面指導濕地保護管理的實踐。比如，草旬類濕地由農業部門管理;沼澤類濕地由林業部門管理;河流類濕地由水利部門管理;城區湖泊類濕地由城建部門管理等。對農業、水利、國土、海洋等濕地保護有關部門而言并無適用的拘束力，適用時仍需服從于國家法律、法規的規定。

由于缺乏國家層面上有關濕地保護的高位階立法，使得地方政府在具體確立有關濕地保護制度時受阻。這里所稱的“受阻”并不是指地方出臺法規規章的數量較少，相反我國大部分地區都出臺了相關保護性立法，之所以稱“受阻”是因為目前我國尚未出臺一部高位階的專門性立法，導致地方在制定具體管理濕地的規定時沒有上位法依據，比如有關濕地保護責任劃分的標準、保護機構的設立、經費的落實以及生態補償等具體規定因缺乏上位法指導而規定的較為混亂隨意。在濕地保護的實際工作中，地方濕地保護管理部門也不約而同地在監管權限方面受到制度措施空泛所帶來的制約，同時還面臨著行政體制所帶來的限制。

（二）立法理念的滯后

從法律的角度分析：我國關于濕地保護的部分法律法規制定于上世紀的80年代，當時我國法律制定的目的主要是為了發展經濟，而不是保護濕地的生態價值。當前，我國法律制定已經將生態價值考慮在內，但在實踐操作中，一旦經濟利益與生態利益發生正面沖突，往往優先考慮經濟利益，保護生態利益并且將生態破壞降到最低只有在經濟利益沒有被損害的情況下才能實現。具體到濕地上，生態優先理念雖然已經在我國全面提倡，但并沒有在濕地保護上得到很好的體現。“經濟發展與環境保護相協調”仍是我國當前濕地保護所遵守的首要原則，而濕地保護需要的是將生態利益放在第一位，只是通過簡單的合理開發和利用濕地資源就想達到經濟發展與環境保護相協調這一良性狀態無異于是“癡人說夢”。

在立法理念上貫徹較好的是美國和我國臺灣地區，他們通過結合自身濕地的實際狀況，經過實踐發展逐漸將生態優先理念轉換為“零凈損失”的保護理念。“零凈損失”這一理念意味著所有濕地無論其處在何地，都應該盡可能地受到最大程度的保護，一旦濕地遭到破壞，應當以其他方式補償濕地所受的損害，以此達到濕地資源持續增長的目的。“零凈損失”理念的目標是使濕地資源數量在總體上保持一個持續上升的狀態，這要求濕地保護管理部門必須將濕地的恢復、重建、維護以及改良作為其工作重點。

三、完善我國濕地保護立法的建議

（一）制定全國性保護濕地的專門法律

濕地保護的專門規定法律位階過低與濕地立法理念的滯后，使得我國在濕地保護的實際工作中進程緩慢，管理也十分混亂。從法律發生學的角度看，不同利益間的緊張關系達到可能危機秩序穩定之日，就是新的法律產生之時。因為只有通過新的立法，才能為發生沖突的權力重新劃定邊界，使它們各歸其位，以緩解和消除社會關系的緊張狀態。在這個意義上，濕地保護的各種利益嚴重沖突必須通過新的立法來進行調整，因此急需在國家層面出臺一部統一的濕地保護法律，融合先進的立法理念，通過高位階的法律協調梳理不同部門之間的交叉關系，解決濕地保護管理混亂的現狀。

（二）樹立生態價值優先的濕地保護立法理念

樹立濕地保護立法理念，不僅能夠體現出我國對濕地保護的重視程度，也是進行法制建設的重要一環。長期以來，我國注重經濟發展而忽視對生態的保護，導致我國無論在開展建設活動還是進行環境管理時都過分注重經濟價值而不是生態價值，這違背了我國當前和諧發展的理念，并且當今世界各類環境問題頻發，保護生態安全成為各國共識，作為地球三大生態系統之一的濕地，對其生態價值的保護刻不容緩。因此，目前的當務之急是轉變過去的傳統觀念，將新的生態理念，即生態優先理念貫徹到濕地保護中去。然而樹立生態優先的理念，并不是僅僅用傳統的老方法對濕地進行保護，而應該從宏觀的角度出發，以維持生態穩定為目標，使得濕地的數量能夠持續增長、濕地的類型不斷擴充。生態平衡關乎到我國生產活動能否正常運行，決定了我國濕地資源是否會因為生產活動遭到破壞。而生產活動的運行決定了我國濕地資源是否會因為生產活動而遭到破壞。

（三）建立協調管理機制

為緩解現階段我國濕地管理權利沖突和分工不明的問題，我國應該設立協調管理機制對濕地進行保護，該機制應當設立一個明確管理濕地的政府部門，由該政府部門負責濕地的管理和有關事務的協調。簡單來說，在中央層面，明確國務院林業主管部門的主導地位，由其對濕地的保護管理工作進行統一組織、協調、指導和監督，將職責具體劃分給國土資源、環境保護、水利、農業、城鄉建設、海洋等政府部門。在地方層面，濕地的保護管理工作交由縣級以上人民政府和有關管理部門負責。

首先，明確林業部門的組織、協調、指導和監督全國濕地保護管理工作的地位，明確相關部門職責。在未來濕地的專門立法中，一方面，應對林業部門的主管地位進行明確，賦予林業部門開展相關工作的法律依據。另一方面，應從濕地生態系統綜合管理的角度，將濕地生態系統作為整體，明確各個部門在濕地保護管理工作中的職責，以進一步發揮實體資源分部門管理的成效。其次，明確地方人民政府在濕地保護管理工作中的地位，并細化和加強其保護管理濕地的責任。2014年新《環境保護法》已經確立了政府是濕地保護的重要責任主體。因此，在未來濕地管理體制的立法中，要從政府對濕地保護的職責、政府的環保目標責任制和考核評價制、生態保護補償資金等方面明確細化政府對濕地的責任。最后，建立專門的濕地協調機構。在實踐中，我國某些省市已經設置了濕地保護的協調機構，在未來，這些協調機構應當在立法中得到確立或進一步的完善，建立從中央到地方、跨部門、跨行政區域的濕地綜合協調機構，對協調機構的地位、職權范圍、工作機制進行明確。

四、結語

我國濕地資源逐年減少，而專門規定濕地保護的法律法規又僅限一部部門規章，難以起到全面指導濕地保護的工作，加上立法理念的滯后和管理體制的混亂，目前我國濕地保護形勢不容樂觀。因此應當盡快出臺一部高位階的濕地保護的專門性法律，貫徹生態價值優先的立法理念，并健全濕地保護的管理體制。

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