淺析人大監督工作中的程序規則

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監督權是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職權。黨的十九屆四中全會提出：支持和保證人大及其常委會依法行使職權，健全人大對“一府一委兩院”監督制度。四中全會把健全完善人大監督制度作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措來部署，這對各級人大及其常委會提出了新的更高要求。多年來，筆者在縣級人大常委會從事法制工作，通過本文淺析一下人大及其常委會監督工作中的程序問題。

一、程序規則是實現實體權利或行使職權的前提與基礎

法學上的程序是指從事某種法律行為、做出某種決定的過程、方式和方法，是法律的實踐過程。在現代法學看來，程序和實體是緊緊聯系在一起的。法律實體與法律程序同屬于法律規范范疇，而狹義的法律規范僅指法律規則，從這個意義上說，實體規則就是實體性法律規范或稱實體法，程序規則就是程序性法律規范或稱程序法。法律實施過程就是程序法與實體法的統一過程，它們之間是手段與目的、過程與結果、現實與可能、形式與內容的關系。

程序規則的主要功能在于及時、恰當地為實現權利或行使職權提供必要的規則、方式和秩序。自然人、法人、非法人組織等民事主體只有通過法定程序才得以使其應享有的合法權利變成其真實享有的權益；國家的種種權力也只有通過法定程序才能發揮其管理國家、管理社會的職能作用。實踐證明，沒有程序規則，實體權利無從實現，職權也不會得到正確行使。在全面推進依法治國的新時代，公權力的行使需要走一系列的程序；公民的合法權利在一系列的程序中才能得到保護。因此可以說，法治社會是由一套程序規則支撐的權利和權力體系，沒有程序保障，法律上的權利或權力可能是一紙空文，任何法律權利或權力的實現，都必須通過正當的法律程序。

二、人大監督權的行使需要規范的程序規則支撐

人大及其常委會的監督權是法定的，是公法領域的實體權力，是權力對權力的監督制約。憲法和監督法明確規定了人大及其常委會的監督職權。監督法規定了地方各級人大常委會的具體監督職權，可概括為工作監督、法律監督和人事監督。工作監督主要是聽取和審議專項工作報告、計劃和預算監督、詢問和質詢、特定問題調查；法律監督主要是執法檢查、規范性文件備案審查；人事監督主要是撤職案的審議和決定。

縱覽人大監督制度文獻資料，無論是理論研究還是工作實踐，人大監督在制度的建構中表現為：重視權力的配置而相對忽視權力運作的程序，換句話說，較為重視監督的實體權力，相對忽視監督程序。以監督法為例，監督法從1986年開始醞釀，前后歷經二十年才制定出臺，受歷史條件的限制，監督法規定的具體監督措施內容比較籠統，缺乏可操作性，對監督的程序規則涉及得較少。這使各地各級人大常委會在行使這些監督職權時，方式方法很難規范和統一，甚至差別很大，有的隨意性較強，導致監督的權威性大打折扣。雖然監督法在第四十七條授權省級人大常委會制定實施辦法，但各省、市、自治區人大常委會僅就規范性文件備案審查等監督職權普遍制定了地方性法規或規范性文件，只有部分省級人大常委會對其它幾項法定監督職權制定了地方性法規或規范性文件。而且，省級人大常委會之間對某項具體監督職權的規定也不盡一致。比如，有的省把同級人民政府、監察委、法院、檢察院和下一級人大的規范性文件納入備案審查范圍，有的還把政府組成部門的規范性文件也納入備案審查范圍，原本是維護國家法制統一的備案審查制度自身就缺乏統一和規范。又如，有的人大常委會把執法檢查等同于普通的工作調研、工作評議，執法檢查報告成了執法部門的工作報告，偏離了了解掌握該法律在本地區實施情況、自身存在的問題等執法檢查的目的，這也是由于執法檢查這一監督措施缺乏監督程序規則而造成的。

監督法實施以來的實踐證明，行使好人大監督權需要一套完整的監督程序，這對于以會議作為主要工作形式的人大常委會來說顯得尤為重要。有專家認為，缺乏程序上的支持，往往會造成人大徒有實體權力卻無法通過適當的程序將其充分運用的窘境。程序對于人大監督的意義在于，程序具有定向展開、過程不可逆、管理和決定非人情化的特性。如果人大監督依照程序進行，無論是程序參加者還是外界的什么力量，都難以左右監督程序的運行，人大監督權就能一步一步地得到實現。此外，人大監督的程序不僅要健全，而且要規范、要正義，這也是治理體系和治理能力現代化的應有之義，如果程序的設計及其運作不符合人大監督的目的，再完善的人大監督制度也形同虛設。

三、規范程序促進監督制度的健全和完善，在推進治理體系和治理能力現代化進程中彰顯使命與擔當

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，必將伴隨我國民主法治建設進程而不斷健全、完善，這既對人大工作提出了新要求，也為人大理論和實務工作者提供了彰顯使命與擔當的廣闊舞臺。

1.加強頂層設計，規范程序規則。頂層設計是運用系統論的方法，從全局的角度統籌規劃，高效快捷地實現目標。習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第七次會議上強調指出，要推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。我國憲法和法律的一項基本原則是公權力的行使必須有法的授權，法無授權不可為，法定職責必須為。作為公權力的人大監督權在行使過程中也應當遵循這一原則。多年來，浙江、廣東等省對人大監督制度進行了探索創新，積累了許多成功經驗，一定程度上彌補了監督法關于監督程序的不足，有待于全國人大常委會從立法的高度對這些成功經驗進行提煉總結，形成監督制度上的程序法律規范，以便各級人大及其常委會在工作中遵照執行，從而規范監督行為，糾正任意監督、隨意監督，樹立人大監督的權威。同時，對職責范圍內的監督事項監督不到位的，依法問責。

2.不斷創新實踐，豐富程序內涵。部分人大工作者對人大工作創新存在模糊認識，認為人大是依法監督，不需要創新。這種看法是片面的。不可否認，監督的種類需要嚴格遵循法律的規定，也就是說，沒有法律依據，地方人大無權創設新的監督種類。但監督的方式方法也就是實現監督目的的程序是完全可以創新的，特別是目前在人大監督程序不完善的情況下，地方人大及其常委會結合工作實際不斷創新探索，在堅持法治、規范的前提下，把講程序與提效率更好地結合起來，優化工作流程，豐富監督程序內涵，可為全面規范監督程序積累經驗。當然，創新是有價值要求的，不能為創新而創新，要圍繞實現人大監督的目的而展開創新，通過創新人大監督程序，讓人大工作更有生機、更有活力、更有效能。

3.強化宣傳引導，樹立程序意識。制度的遵守是以熟知制度為前提的。同樣，人大監督制度的有效實施需要監督者和被監督者對監督的內容、方式方法等一整套監督程序有著深入的了解和掌握。無論是通過基層創新探索而總結的成熟監督方式方法，還是通過立法形成的監督法律規范，都需要利用網站、報刊、電視、廣播、微信等媒介向社會公眾傳播，讓監督者和被監督者了解監督程序、熟知監督程序、遵守監督程序。

4.加強自身建設，嚴格執行程序。工作中，不按法律規定的程序開展監督工作的情況時有發生，如監督法第十二條第二款要求在常務委員會舉行會議的七日前，將專項工作報告發給常務委員會組成人員。有的地方人大常委會在舉行會議當天才發放會議材料，加之會期短、內容多，委員們根本沒有充足時間認真審閱，審議就可能達不到預期效果。要組織人大常委會組成人員認真學習人大監督業務知識，熟練掌握監督的各項流程，杜絕監督程序流于形式。通過加強自身建設，提升業務素質和工作能力，切實承擔起監督機關的職責和使命，堅持正確監督、有效監督，綜合運用聽取專項工作報告、開展執法檢查、專題詢問、特定問題調查等方式，加強對“一府一委兩院”依法行政、依法監察、公正司法的監督，確保法律法規得到有效實施，確保行政權、監察權、審判權、檢察權得到正確行使，為推動治理體系和治理能力現代化作出人大貢獻。