加拿大“中等強國外交”的困境及前景

張笑一

[內容提要] 加拿大將“中等強國”作為本國自二戰以來的核心外交定位并在對美關系、全球治理、斡旋等三大領域取得過巨大成功。然而自特朗普就任美國總統以來，加拿大中等強國外交遭遇全面困境：加美特殊關系為美國脅迫，加被迫處于屈從地位；全球治理努力受到重創，競選聯合國安理會非常任理事國失?。灰参茨茉趪H矛盾中發揮有效的斡旋、調停作用。加中等強國外交受挫既有全球權力格局變化、美國政治中民粹主義上揚等外在原因，也有特魯多政府對美持“一邊倒”外交立場、加拿大相對實力下降等內在原因。拜登入主白宮有望給加拿大的中等強國外交帶來轉機，特魯多政府也將不遺余力支撐美國領導的國際秩序。然而，鑒于外部和自身的諸多局限，中等強國外交能否走出困境尚存巨大的不確定性。

“中等強國”是加拿大自二戰以來外交戰略的核心定位，曾取得過巨大成功。然而自特朗普就任美國總統以來，加拿大中等強國戰略遭遇重大挫折。加拿大歷史上仰仗與美國的“好關系、超級關系”①John Kirton, Canadian Foreign Policy in a Changing World,Toronto,Nelson,2007,pp.141-150.高枕無憂，通過《北美自由貿易協定》獲得了外貿和外資的成倍增長，目前在美國的脅迫下完成了《美墨加協定》的談判，還須應對來自美國的各種威壓；歷史上曾主導建立了聯合國的若干重要機制或機構，包括聯合國大會成員制度、聯合國環境規劃署、《聯合國氣候變化框架公約》、《聯合國生物多樣性公約》等等，但現今傾注全力競選2021～2022 任期的聯合國安理會非常任理事國席位卻慘遭失敗；曾通過斡旋努力成功化解了蘇伊士運河危機，開維和行動之先河，當前對于國際危機局勢中屢見不鮮的制裁和軍事干預，在和平斡旋方面的功績卻乏善可陳。加拿大的中等強國外交為什么遭遇這般挫折,今后將要何去何從？針對這些問題，本文擬在闡述加拿大中等強國外交在對美關系、全球治理、斡旋等傳統優勢領域的困境的同時，剖析其背后深刻的綜合成因，并對發展前景作一分析。

一

“中等強國”（Middle Power）這一概念最初是加拿大創造的。②Adam Harris Chapnick, Redefining Canadian: A History of Canada and the Origins of the United Nations Organization, 1941-1945,PHD Thesis of University of Toronto,2004,p.157.1944年，時任加拿大總理麥肯齊·金（Mackenzie King）借用這一提法來提高二戰后加拿大的國際地位。③Adam Chapnick, The Middle Power Project: Canada and the Founding of the United Nations, Vancouver, UBC Press, 2005,pp.95-148.冷戰中加拿大作為中等強國聲名鵲起，“中等強國”成為加拿大政界、學界、媒體普遍認可的通用話語，④John Holmes,“Is There a Future for Middlepowermanship?”in J. King Gordon, ed., Canada’s Role as a Middle Power, Toronto,Canadian Institute of International Affairs,1996,pp.13-28.并成了加拿大外交的核心定位。過去，加拿大“中等強國”外交戰略曾取得巨大成功。一是加拿大從加美特殊關系中大獲裨益。在安全方面，加拿大倚仗北大西洋公約組織（NATO）和北美空防司令部（NORAD）的庇護，維持著極低的國防開支。在“9·11 事件”以后的北美防務中，美國投入本國全部資源應對北美安全危險，加拿大的貢獻僅作為補充。①Christopher Sands,“Canadian National Security after 9/11:What Does the United States Expect?”, Canadian American Strategic Review,Simon Fraser University,2002,p.1.在經濟方面，得益于1989 年生效的《加美自貿協定》以及隨后于1994年生效的《北美自由貿易協定》，加拿大約85%商品對美出口，與美經濟活動的貢獻約占加國民生產總值40%。②Earl Fry,“New Economy, New Technology: What’s in Store for Canada - U. S.Economic Relations?”Canadian Foreign Policy Journal,Vol.10,No.2,2003,p.153.二是為全球治理作出了突出貢獻。在布雷頓森林會議上，加代表團對于國際貨幣基金組織和世界銀行的建立發揮了關鍵作用。加拿大官員是《關貿總協定》《世界人權宣言》等重要文件的主要起草者。加拿大對于發展以聯合國為核心的全球治理體系貢獻巨大，也是二十國集團最初的發起國和創始國之一。三是在國際社會中成功地發揮過斡旋的作用。1948～1972 年，加拿大雖對美國大體順從，然而對蘇聯的外交基本獨立于美國的意志，主動對蘇聯表示緩和姿態，并積極推動美蘇達成緩和。③Gregory Raymond,“Canada Between the Superpowers: Reciprocity and Conformity in Foreign Policy, ”American Review of Canadian Studies,Vol.17,No.2,1987,pp.221-236.新生的中華人民共和國曾備受西方國家抵制，加拿大在臺灣問題上采取創新性的解決辦法，成為美國等西方各國之后與新中國建交的模板。④B.Michael Frolic,“The Trudeau Initiative,”in Paul M.Evans&B.Michael Frolic eds.,Reluctant Adversaries:Canada and the People’s Republic of China, 1949-1970, Toronto, University of Toronto Press,1991,pp.189-261.中華人民共和國得以恢復聯合國的代表席位，也與加拿大的多方斡旋密不可分。⑤Don Page,“The Representation of China in the United Nations: Canadian Perspectives and Initiatives, 1949-1971, ”in Paul M.Evans&B.Michael Frolic eds.,Reluctant Adversaries:Canada and the People’s Republic of China, 1949-1970, Toronto, University of Toronto Press,1991,pp.73-105.

但是，自特朗普上任以來，加拿大昔日成功的中等強國外交陷入全面困境。特朗普執政之下的美國改變了與加拿大的關系模式，前任加拿大駐美國大使德里克·H·伯尼（Derek H.Burney）感慨道，對于美國而言，加拿大“不再特殊，也不再擁有特權”。⑥Derek H. Burney,“Canada-US Relations: No Longer Special or Privileged,,”American Review of Canadian Studies,Vol. 50, No. 1,2020,pp.128-132.加拿大大半個世紀以來參與經營的全球治理機制遭到嚴重破壞，特魯多自上任以來一個主要外交目標就是爭取聯合國安理會非常任理事國席位，但其努力慘遭失敗。加拿大在多個地區矛盾中的斡旋努力逐漸偏離了既有的軌道，未能發揮調和矛盾的作用。

第一，美加特別關系遭遇重大挫折。從地緣政治角度上看，加拿大別無選擇，必然將美視為外交重心所在。加拿大外交界元老杰克·奧斯汀（Jack Austin）認為：身處美國的勢力范圍內是自二戰以來加拿大無法回避的現實。⑦“Excerpt from the Remarks by the Honourable Jack Austin at Lunch on 20th September,”in Timothy Cheek and Paul Evans,“China Choices: Recalibrating Engagement in a Turbulent Era, Canadian and Australian Views”, School of Public Policy and Global Affairs,University of British Columbia,20-21 September 2019.以美國為中心的加拿大外交雖然有傷自尊，卻能夠最好地捍衛加拿大的國家利益、維持加拿大的國際影響力。⑧Michael Hart, From Pride to Influence: Towards a New Canadian Foreign Policy,Vancouver,UBC Press,2008,p.17.然而，特朗普上臺以來，將美國利益凌駕于各國之上的“美國第一”原則對加拿大這個昔日最親密的盟友也不例外。在安全方面，特朗普揚言北約早已“過時”、美國只應保護那些支付了“該支付的國防費用”的國家。⑨Shayna Freisleben,“A Guide to Trump’s Past Comments about NATO,”http://www.cbsnews.com/news/trump-nato-past-comments/.（上網時間：2020年8月26日）這些言論雖然并沒有付諸實施，卻令長期依賴美國防衛的加拿大頗為緊張。在經濟方面，從《北美自由貿易協定》的再談判，到美國商務部對加拿大龐巴迪（Bombardier）公司實施制裁、美對加拿大肆意征收關稅等，顯示特朗普對加拿大的傷害隨處可見。

對美雙邊貿易約占加拿大對外貿易總額的2/3，《北美自由貿易協定》是加對外貿易領域最重要的制度安排。2017 年5 月，特朗普以撕毀這一運行23年之久的自貿協定為威脅要求重新談判。在再談判過程中，美國步步威逼，加始終處于“防御”態勢。在2018 年8 月談判接近尾聲時，美國宣布與墨西哥達成雙邊協議，特朗普在推特上揚言沒必要把加拿大留在新的北美自由貿易協定之內①Donald J. Trump, @realDonaldTrump, Twitter, September 1,2018.，加拿大只得匆忙應對。最終簽署的《美墨加協定》保留了《北美自由貿易協定》的大部分條款，但加拿大在奶業和制藥行業、墨西哥在汽車制造業被迫作出讓步。美國還通過限制與“非市場經濟國家”自由貿易談判的條款，“把加拿大和墨西哥鎖定在美國的衛星軌道上，限制他們發展抗衡美國經濟影響的能力”。②Shannon Proudfoot&Jason Markusoff,“The USMCA Explained:Winners and Losers,What’s In and What’s Out,”https://www.macleans.ca/economy/the-usmca-explained-winners-and-losers-whats-in-and-whats-out/.（上網時間：2020年8月26日）美國商務部對加拿大龐巴迪公司實施制裁是其貿易保護主義的典型例證。2017 年9 月26 日，應波音公司的無理投訴，美國商務部宣布對加拿大龐巴迪公司的C 系列飛機征收219%的關稅。就此，美國商務部長威爾伯·羅斯（Wilbur Ross）在記者招待會上宣稱：“美國重視與加拿大的關系，但即便是我們最親密的盟友也必須按規矩辦事”；他還不無驕傲地指出，美國商務部所處理的反傾銷案比去年同期增長了48%。③Alexander Panetta,“Massive Duty on Bombardier Just Latest Example of New Tariff - happy Climate in Washington,”https://globalnews.ca/news/3771352/bombardier-boeing-duty-tariff/.（上網時間：2020年8月26日）雖然此制裁本身對于龐巴迪這樣的巨型企業來說不會構成重大傷害，但此案充分表明，以鄰為壑已經成為美國商務部對待國際貿易的基本立場，對蜜友加拿大也不會手軟。特朗普還通過行政命令隨意對加拿大征收關稅。2018 年5 月31 日，美國商務部長威爾伯·羅斯以威脅美國國家安全為由，宣布對進口鋼25%的關稅和對進口鋁10%的關稅將適用于加拿大、墨西哥和歐盟。加拿大約45%的鋼鐵出口到美國，特魯多感慨：“被美國視為安全威脅……是對加美長期安全伙伴關系的踐踏?！雹躂ason Kirby,“Here’s What the Trade War Has Cost the U.S.and Canada So Far, ”Macleans, https://www.macleans.ca/economy/heres-what-the-trade-war-has-cost-the-u-s-and-canada-so-far/.（上網時間：2020年8月26日）美國對于加、墨鐵鋁關稅直至2019 年5 月才最終取消，但2020 年8 月7 日特朗普又宣布對部分加拿大的鋁制品征收10%的關稅。

第二，全球治理努力遭受重創。全球治理之所以成為加拿大中等強國外交戰略的重要組成部分，原因有二。一是良治的全球治理有助于形成一套有效的國際制度，限制大國的霸權行為，使得中小國家免受霸凌，這對于加拿大來說尤其重要。作為一個與世界超級大國為鄰的中等強國，加拿大明白基于規則的國際秩序對其格外重要，因為在這種秩序下，不總是“強權即公理”，“大國在對待小國的時候會受到國際標準的限制”。⑤Government of Canada,“Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities,”https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html.（上網時間：2020年8月26日）二是加拿大經濟活動約30.9%與出口相關，⑥Phillip Cross,“The Importance of International Trade to the Canadian Economy: An Overview,”https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/the-importance-of-international-trade-to-the-canadan-economyan-overview-post.pdf.（上網時間：2020年8月26日）約64%與貿易相關，⑦Daniel A. Peters & Douglas R. McKay,“Trump’s Tariffs,”Plastic Surgery,Vol.26,No.4,2018,p.295.維護穩定有序的國際環境對其至關重要。正如前加拿大外交部長弗里蘭（Chrystia Freeland）所言：“對于加拿大來說，基于規則的國際秩序所帶來的另一個利益是自由貿易。在這個領域，以鄰為壑的政策對中等強國打擊最快也最大?！雹郍overnment of Canada,“Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities,”https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html.（上網時間：2020年8月26日）

特魯多2015年的競選口號是“加拿大回來了”，其中包含加拿大重新深度參與全球治理的意義。特魯多上任之初，就簽署了聯合國《巴黎協定》，還向聯合國難民署捐款1億加元用于解決敘利亞難民危機。然而，特朗普上任以來接連退出各種國際組織和協議，并對全球治理和國際制度嗤之以鼻，這對于將國際制度建設視為其國家利益的加拿大而言是個重大挫折。而加拿大在全球治理領域最直接、最嚴重的受挫，則是2020 年6 月競爭聯合國安理會非常任理事國的失敗。

加拿大中等強國戰略與建設以聯合國為核心的全球治理體系密不可分①Adam Chapnick, The Middle Power Project: Canada and the Founding of the United Nations,Vancouver,UBC Press,2005,pp.95-114.，聯合國是其最具相對優勢的國際治理平臺，獲得聯合國非常任理事國席位被加拿大視為其中等強國地位的重要體現。加拿大自1948年以來，保持著每個十年都擁有一屆安理會非常任理事國任期的記錄，直到2010年哈珀領導的保守黨政府競選該席位的失敗，特魯多政府迫切需要此次競選勝利以扭轉哈珀造成的不利局面，重新樹立加拿大在全球治理中的地位。正如加拿大時任常駐聯合國代表布蘭查德（Marc-André Blanchard）所稱，安理會是加拿大深信的多邊主義的核心所在，當選為安理會成員國，能夠向世界彰顯該國的國際意志與地位。②Evan Dyer,“Canada Faces Steep Odds in Battle to Join UN Security Council,”https://www.cbc.ca/news/politics/canada-un-securitycouncil-bid-1.4835666.（上網時間：2020年8月26日）特魯多在給現任外交部長商鵬飛（Franois-Philippe Champagne）的授權信中也強調，首要工作重點是“在國際組織中就全球事務開展加拿大外交”，其中包括“領導加拿大競選聯合國安理會席位的活動”。③Justin Trudeau,“Minister of Foreign Affairs Mandate Letter,”https://pm.gc.ca/en/mandate-letters/2019/12/13/minister-foreign-affairsmandate-letter.（上網時間：2020年8月26日）但在2020 年6 月聯合國安理會非常任理事國的選舉時，加拿大敗于挪威、愛爾蘭等小國之手。敗選表明，加拿大在全球治理領域的努力遭遇重大挫折，也說明其國際影響力與實力今不如昔。

由于聯合國體系不再是唯一具有權威的全球治理體系，加拿大在整個全球治理格局中的相對優勢也在削弱。由墨西哥、印度尼西亞、韓國、土耳其、澳大利亞五國成立的中等國家合作體（MIKTA）沒有把加拿大納入其中。在被稱作“太平洋世紀”的21世紀，加拿大雖急切希望成為東亞峰會和東盟國防部長擴大會議的正式成員，均未取得成功。

加拿大在全球治理中的影響力下降也表現在北極區域治理上。加拿大是北極區域性大國、北極區域治理的核心組織北極理事會的主要締造國，在北極區域治理中原本具有傳統優勢。特魯多在競選中多次承諾加強與原住民的平等交流、切實提高原住民福祉。然而2016 年12 月特魯多與奧巴馬聯合發布的《美加北極領導人聯合宣言》被指缺乏與原住民協商，體現了自上而下的決策方式，受到原住民群體的普遍反對。④Heather Exner-Pirot,“Friend or Faux? Trudeau, Indigenous Issues and Canada’s Brand,”Canadian Foreign Policy Journal,2018,pp.8-9.特魯多在2015 年競選中多次承諾加拿大將加入《聯合國原住民權利宣言》（UNDRIP），卻直到2020 年12 月才正式啟動相關的國內立法程序。特魯多政府的北極區域治理缺乏原住民的民主參與且鮮有作為，削弱了本國在北極區域治理中的傳統影響力。

第三，未能在國際事務中發揮有效的斡旋與調和作用。在國際矛盾中充當斡旋與調和角色，是加拿大中等強國地位與戰略的又一重要表現。加拿大最出色的外交官、中等強國外交理論的主要締造者之一約翰·霍姆斯（John Holmes,1910～1988）在“作為中等強國的加拿大”一文中表示，加拿大作為中等強國，其主要體現就是在國際矛盾中處于“中間、斡旋的位置”。⑤John W. Holmes,“Canada as a Middle Power,”The Centennial Review,Vol.10,No.4,Fall 1966,pp.433-434.這種斡旋活動能較好顯示出加拿大“追求廣義的正義和平、而非傳統的現實主義的政策”的國際形象。⑥P.Lawler,“The‘Good State’Debate in International Relations,”International Politics,Vol.50,No.1,2013,pp.18-37.而這種作為“好國家”（good states）的傳統可以使加拿大獲得國際社會廣泛支持，⑦Peter Jones,“Middle Power Liberal Internationalism and Mediation in Messy Places: The Canadian Dilemma,”International Journal,Vol.74,No.1,2019,p.120.極大提升加拿大的軟實力。

特魯多在給其首任外交部長的授權信中，明確提出參加聯合國主導下的斡旋活動是加拿大外交的重點之一，加拿大負責實施相關政策的官員進一步證實加拿大政府對各類斡旋都抱有積極態度。⑧Ibid.然而，特魯多政府對委內瑞拉、烏克蘭、白俄羅斯的斡旋努力逐漸走向了制裁乃至軍事干涉的強硬路徑，未能對和平解決爭端起到積極作用。

加拿大于2017 年8 月加入了由拉美國家組成的針對委內瑞拉問題的“利馬集團”，聲稱支持通過斡旋來解決委內瑞拉危機，并在2017～2018 財政年度向“綜合性過渡研究所”資助20.3 萬加元用于對委的斡旋活動。①“Government Response to the July 2017 Report of the Standing Senate Committee on Foreign Affairs and International Trade: The Deepening Crisis in Venezuela:Canadian and Regional Stakes,”https://sencanada.ca/content/sen/committee/421/AEFA/reports/2018_03_19_GovResponse(Venezuela)_e.pdf.（上網時間：2020年12月1日）然而一封由諾姆·喬姆斯基（Noam Chomsky）領銜簽署的公開信卻指出，加拿大和美國對委的重心在于制裁，斡旋活動已被邊緣化。②Raul Burbano,“Open Letter in Support of Mediation Not Sanctions in Venezuela,”https://rabble.ca/blogs/bloggers/commonfrontiers/2018/03/open-letter-support-mediation-not-sanctions-venezuela.（上網時間：2020年12月1日）委人民在制裁之下處境更加艱難，加拿大未能為委穩定局勢、造福人民作出貢獻。在烏克蘭問題上，特魯多政府在2016～2019 年間撥款740 萬加元，與歐洲安全與合作組織（OSCE）一道致力于談判、監督?；饏f議的執行、推動對話與合作等斡旋活動。③Global Affairs Canada,“Canada Supports Promotion of International Peace and Conflict Resolution,”https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/canada_supports_promotionofinternationalpeaceandconflictresoluti.html.（上網時間：2020年12月1日）然而后續加拿大對烏克蘭的態度日益強硬，除了對烏制裁以外，還向烏派出地面部隊持續培訓烏武裝力量。這一舉動激化了俄羅斯與加拿大之間的矛盾，使得加拿大不再能夠在矛盾各方中發揮斡旋調和作用，對解決烏克蘭爭端毫無裨益。白俄羅斯2020年8月的大選激化了現任總統盧卡申科與反對派之間的矛盾。加拿大雖也支持通過歐洲安全與合作組織采取斡旋應對白俄危機，但加拿大主要是通過一次次的制裁逼迫盧卡申科下臺，與法國力主斡旋的態度形成鮮明對比。其背后的原因之一就是，以“第三方”的友好身份與矛盾各方保持聯系是開展斡旋的先決條件，而加拿大與俄羅斯業已交惡，因而無法在涉俄矛盾中發揮調解作用。

二

曾一度取得巨大成功的加拿大中等強國外交為何陷此困境？其中既有國際大環境因素，也有加拿大自身的原因。美國霸權體系的衰落是其根本的體系性原因，民粹主義影響之下的特朗普外交政策是其直接外因。中等強國外交困境的主要內因是特魯多對美國盲從和妥協，也與加拿大的國力下降以及對國際事務投入不足有關。

首先，從外部看，美國霸權的相對衰落是老牌中等強國加拿大外交受挫的體系性原因。以往美國主導的國際格局與加拿大的中等強國外交之間存在著一種“良性互動”關系。一方面，加拿大憑借與美國的特殊關系，在國際事務中享有特殊的軟實力，便于其開展全球治理、斡旋等中等強國外交；另一方面，加拿大通過這些外交行為，有助于鞏固美國為首的霸權秩序，同時也增加了自身在對美關系中的籌碼。但自2007 年的經濟大衰退以來，“美國相對衰落”，“單極世界格局結束”。④Christopher Layne,“This Time It’s Real:The End of Unipolarity and the Pax Americana,”International Studies Quarterly, Vol. 56, No. 1,2012,p.204.一方面，美國經濟的相對衰退對加拿大經濟影響至深。加美自貿協定和北美自由貿易協定使得加拿大經濟深度融入美國經濟。據統計，加拿大絕大多數行業的實際投資在受到2008 年美國金融危機重創后至今仍未恢復，并成為阻礙加拿大生產率提升的重要原因。⑤Jason Kirby,“The Most Important Canadian Economic Charts to Watch in 2020,”https://www.macleans.ca/economy/the-most-importantcanadian-economic-charts-to-watch-in-2020/.（上 網 時 間：2020 年12月1日）近年來加拿大很多外交政策“雷聲大、雨點小”，經濟實力不足是其主要的掣肘。另一方面，由于美國對全球事務的領導意愿和領導力的下降，加拿大作為美國主導的國際秩序的“馬前卒”作用和地位隨之弱化。霸權地位衰落的美國對國際事務采取“戰略收縮”，美國對全球性議題的熱忱減弱、對競爭對手的包容度降低，對國際事務缺乏“胸懷”，對于昔日盟友也難以像往日那樣“慷慨”。早在奧巴馬時期，美國就要求北約成員國更多地分擔軍事支出，特朗普對此則更加迫不及待，直接通過“退群”來反對全球治理。在對俄羅斯和中國的關系方面，奧巴馬時期就與俄羅斯公開對抗，將俄羅斯排除出八國集團，特朗普則“只有美國第一”，對各國普遍采取對立態度。當“孤立主義”之下的美國對領導國際秩序的野心降低、唯我獨尊的美國不再重視加拿大，加拿大便失去了作為美國特殊盟友的地位，因而也失去了由此特殊地位所帶來的特殊國際影響力。加拿大在全球治理中的實力以及在國際矛盾中的斡旋作用旋即下降。

其次，特朗普的外交政策及特魯多的媚美外交是加拿大中等強國外交受挫的最直接原因。一方面，“杰克遜式”民粹主義影響之下的特朗普外交政策成為加拿大在對美關系、全球治理、國際斡旋等領域的巨大挑戰?！敖芸诉d式”民粹主義主張“強烈的民族主義信念”、“對美國領導自由秩序的能力的深度懷疑”、“對危機問題持極端的武力化的解決態度”，等等。①Corina Lacatus,“Populism and President Trump’s Approach to Foreign Policy: An Analysis of Tweets and Rally Speeches,”Politics,Vol.1,No.17,2020,p.6.這些主張在特朗普外交的綱領性文件2017 年的《美國國家安全戰略》報告中都得到體現，并進而被落實到美外交實踐中。

《美國國家安全戰略》報告主張以“互惠”的雙邊貿易替代自由貿易，完全背離了二戰以來開放的、以規則為基礎的國際貿易軌道，回到了美國19世紀倚強凌弱的雙邊貿易傳統。②Aaron Ettinger,“Trump’s National Security Strategy:‘America First’Meets the Establishment,”International Journal, Vol. 73, No. 3,2018,p.479.在實踐中，特朗普威脅以雙邊貿易協定代替《北美自由貿易協定》，為了保護美國相關產業而在對加貿易中進行無理制裁、肆意征收關稅，極大傷害了加拿大的利益和加美雙邊關系。《美國國家安全戰略》報告還摒棄了二戰以來歷屆美國政府所達成的國際主義共識，轉而強調以主權國家為核心的世界觀以及權力觀，并以此作為拒絕國際法和全球治理的基礎。③Aaron Ettinger,“Principled Realism and Populist Sovereignty in Trump’s Foreign Policy,”Cambridge Review of International Affairs,Vol.33,No.3,2020,p.420.在外交實踐中，特朗普承諾“再也不會讓我們的國家或人民向離譜的‘全球主義’投降。我對綁架了我們、使我們衰落的國際聯盟充滿懷疑。在我的任期內，美國不會加入會減少我們對自己事務控制力的任何協定”。④Julian Hattem,“Trump Warns against‘False Song of Globalism’,”https://thehill.com/policy/national-security/277879-trump-warns-againstfalse-song-of-globalism.（上網時間：2020年8月26日）正如他承諾的那樣，特朗普放棄了美國在全球治理中的領導地位，退出了一系列國際組織，而這對于苦心經營全球治理制度的加拿大造成了沉重的打擊?！睹绹鴩野踩珣鹇浴穲蟾嬷阜Q，當今世界是“一個特別危險的世界”，充斥著恐怖主義者、修正主義者和流氓國家，⑤United States of America,“National Security Strategy of the United States of America,”https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.（上網時間：2020年8月26日）“中國和俄羅斯想要塑造一個與美國價值觀和利益對立的世界”⑥Ibid,pp.24,25.；2018年的《美國國家安全戰略》報告進一步將中國和俄羅斯稱作“修正主義政權”，主張做好戰爭準備。⑦James Mattis, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United State of America, Washington DC, Government Printing Office,2018,pp.2,5.在美國這種敵對的、武力化態度的影響下，加拿大對待國際矛盾的態度日益強硬，從而大大降低了其在國際矛盾中發揮和平斡旋作用的能力。

另一方面，特魯多政府對美國一味盲從妥協的態度進一步將加拿大在對美關系、全球治理、矛盾斡旋等領域的外交帶入困境。誠然，由于地緣政治等原因，加拿大很難有真正獨立于美國的外交。然而中等強國外交成功的關鍵恰恰是在對美特殊關系與保持對美外交獨立性之間把握好平衡。賈斯汀·特魯多（Justin Trudeau）總理的父親皮埃爾·特魯多（Pierre Trudeau）總理在獲得美國庇護的同時堅持旨在擺脫對美依賴的“第三種選擇”（Third Option），面對尼克松的關稅霸凌毫不畏懼，是成功開展中等強國外交的典范。

賈斯汀·特魯多對美國的態度與其父形成鮮明對比。當特朗普脅迫加拿大重新談判《北美自由貿易協定》時，賈斯汀·特魯多本人和強大的游說團體頻繁訪問華盛頓，傾盡全力向特朗普政府示好。在加拿大作出妥協后最終簽訂《美墨加協定》時，特魯多還強調“妥協的重要價值”。⑧Andrew Cohen, Renegotiating NAFTA Was about Not Losing,The London Free Press,October 3，2018.妥協退讓換來的是更多的霸凌，美國對加拿大鋼、鋁分別征收25%和10%的關稅并未隨著《美墨加協定》的簽署而立即取消；在《美墨加協定》正式生效僅一個月后，特朗普又再次宣布對加拿大的部分鋁制品征收10%的關稅。

特魯多對美國的盲從嚴重影響了加拿大與世界上很多國家的關系，并因此使加拿大失去了在全球治理和國際斡旋事務中的可信度。在特朗普退出《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）后，日本、澳大利亞、新西蘭、新加坡等11 國決定舉行會議再次簽署協議以期在美國退出的情況下挽救此協定。特魯多因為害怕招惹美國而臨時變卦，不參加簽約也不出席會議，①Kevin Carmichael,“Canada’s Response to the China-US Trade Spat Lacks Focus: Here’s How This Game Should Be Played,”https://business.financialpost.com/news/economy/canada-must-wade-into-the-china-u-strade-spat-but-how-this-game-shoud-be-played-might-surprise-you.（上網時間：2020年8月26日）因此得罪了日本等亞太國家。為了和美國在巴以問題上保持立場一致，加拿大對旨在捍衛巴勒斯坦權益的、多數國家支持的50多個聯合國決議都投了反對票。這使得加拿大失去了阿拉伯國家聯盟和伊斯蘭合作組織中幾十個國家的支持。②Canadian Foreign Policy Institute,“Canada Does Not Deserve a Seat on the UN Security Council,”https://www.foreignpolicy.ca/petition.（上網時間：2020年8月26日）在對委內瑞拉和中國的問題上，加拿大也與美國保持高度一致，以顯示其在對第三國問題上對美國的“忠誠”。③Charles-Philippe David & Julie-Pier Nadeau,“Avoiding the‘HUUUGE’Crisis Predicted:Third-Party Issues and Canada-US Relations in the Age of Trump,”American Review of Canadian Studies,Vol.50,No.1,2020,p.124.加拿大的獨立形象、尤其是獨立于美國的形象對于其成功開展全球治理和矛盾斡旋都至關重要，特魯多政府對美“一邊倒”和與他國疏離乃至對立的政策破壞了各國對加拿大的信任，給加拿大在全球治理和斡旋中遭遇困境埋下伏筆。

再次，加拿大相對實力和影響力的下降是其中等強國外交受挫的又一重要原因。加拿大前任外交部長比爾·格雷厄姆（Bill Graham）表示：“我們不能假裝我們現在還有當年作為七國集團創始國時那樣的實力和影響力——當時我們的經濟基礎比俄羅斯要高，當時我們是世界性強國?，F在完全不同了。”④Nahlah Ayed,“CBC: Canada as a Middle Power in an Upended World:Time for a Foreign Policy Reset?”https://thecic.org/cbc-canada-asa-middle-power-in-an-upended-world-time-for-a-foreign-policy-reset/.（上網時間：2020年8月26日）加拿大國力衰落的一個重要指標是債務問題。加拿大從政府到企業到家庭都債臺高筑，據2019 年的統計數據顯示，如果將加拿大聯邦政府、省政府、市政府的債務相加，其債務在國內生產總值中占比高達88%。⑤Jason Kirby,“The Most Important Canadian Economic Charts to Watch in 2020,”https://www.macleans.ca/economy/the-most-importantcanadian-economic-charts-to-watch-in-2020/.（上網時間：2020年12月1日）加拿大包天民（Jeremy Paltiel）教授在討論“如何重置中等強國外交”時更一針見血地指出：中等強國是一種根植于歷史的身份認同，而這種身份認同已經與加拿大能夠扮演這一歷史角色的物質條件相脫節。⑥Jeremy Paltiel,“Facing China: Canada between Fear and Hope,”International Journal,Vol.73,No.3,2018,p.351.

中等強國外交的資深踐行者、澳大利亞前任外交部長埃文斯（Gareth Evans）將“充足的物質資源”列為中等強國外交得以成功的核心要素。⑦Gareth Evans,“Middle Power Diplomacy,”https://gevans.org/speeches/Speech692.html.（上網時間：2020年12月1日）而加拿大國力空虛使得其中等強國外交只能止于言辭。加拿大在2020 年競選聯合國安理會非常任理事國席位時宣稱，加拿大將“重振以規則為基礎的國際秩序、繼續實施女權主義國際援助政策、消除貧困、建設一個更和平更包容更繁榮的世界”。⑧Matthew Fisher,“Canada Badly Wants a Seat on the UN Security Council. Are Other Countries Listening?”Global News, 17 June 2020,https://globalnews.ca/news/7038514/canada-un-security-council-bid/.（上網時間：2020年8月26日）但在國際發展援助、維和領域，加拿大與競選成功的愛爾蘭和挪威的貢獻卻存在較大差距，表明加拿大實際上無力支撐其宏大承諾。在發展援助領域，特魯多政府的投入占其國民總收入的0.26%，在全球30 余個最富有的國家中排位偏低，而愛爾蘭的國際發展援助達到其國民總收入的0.35%，挪威達到了1.1%。⑨Jean-Fran?ois Thibault,“Why Canada’s Bid to Join the UN Security Council Will Likely Fail,”https://globalnews.ca/news/7021501/canada-unsecurity-council-3/.（上網時間：2020年8月26日）在維和領域，加拿大在2020 年4 月的維和總人數僅為35人，達到歷史最低點，而同期挪威的維和人數為65人、愛爾蘭的維和人數則達到474人。①Lee Berthiaume,“Canadian Peacekeeping Levels Hit Lowest Level in More Than 60 Years,”https://www.ctvnews.ca/canada/canadianpeacekeeping-levels-hit-lowest-level-in-more-than-60-years-1.4949876.（上網時間：2020年8月26日）特魯多政府為此次競選的總投入約174萬加元，②“Canada Loses out to Ireland and Norway in Security Council Vote,”https://www.bbc.com/news/world-us-canada-53087650.（上 網時間：2020年12月1日）也遠遠低于上一次勝選時約1000萬加元的競選支出③Ola Mohajer,“Six Steps Canada Must Take to Win a UN Security Council Seat,”https://opencanada.org/six-steps-canada-must-take-win-unsecurity-council-seat/.（上網時間：2020年12月1日）。

三

白宮易主將可望對美國的全球戰略和外交政策帶來巨大變化，成為特魯多政府開展中等強國外交的一支強心劑。特魯多政府將在一定程度上延續中等強國的外交傳統，極力支撐美國領導的國際秩序。然而加拿大的兩黨政治對立、意識形態桎梏、經濟形勢低迷都為踐行中等強國外交帶來巨大的不確定性。

第一，拜登所主張的外交政策倘能得以執行，或將為加拿大提振中等強國外交創造有利條件。雖然目前評論拜登政府的外交戰略與政策為時尚早，然而作為政壇老將的拜登在《外交》雜志2020年3／4 月號上曾發表一篇重量級的競選文章“為什么美國要再次領導世界？拯救特朗普之后的美國外交政策”，闡明了對其外交政策，稱其外交根本目標是恢復美國在全球的領導地位，具體政策包括恢復與盟友的關系、深度參與全球治理、聯合所有西方國家對抗俄羅斯等。④Joseph R.Biden,Jr.,“Why America Must Lead Again?Rescuing U.S. Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs, Vol. 22, No. 2, 2020,pp.64-76.

拜登重塑盟友關系的主張對于加美關系來說無疑是好消息。加拿大對國家安全問題將可以高枕無憂，拜登政府也不會對加拿大任意征收關稅，還很有可能啟動有利于美加雙邊關系的一系列政策。拜登希望深度參與全球治理的愿望與加拿大作為中等強國的國家利益和政策立場一致，美國參與全球治理的力度將直接決定加拿大參與全球治理的成效。拜登政府對俄羅斯采取敵對態度，但他認為應對中國所帶來的挑戰的最有效的辦法是在“對峙中國的欺凌行為和侵犯人權的做法”的同時，“謀求與北京在有共同利益的議題上合作，比如氣候變化、核不擴散和全球健康安全”。⑤Joseph R.Biden,Jr.,“Why America Must Lead Again?Rescuing U.S.Foreign Policy after Trump,”Foreign Affairs,Vol.22,No.2,2020,p.71.倘若加拿大能及時改善加中關系，美中之間矛盾與合作機會并存的狀態或將給加拿大在兩個大國之間實施斡旋提供機遇。

第二，加拿大將會為支撐美國領導的國際秩序不遺余力，這與加拿大作為老牌中等強國的外交定位基本一致。加拿大所致力于的國際秩序有兩個特點：一是以美國為領導，二是以西方意識形態為基礎。加拿大認為，中國等新興國家的崛起對“以規則為基礎的國際制度”構成威脅。⑥Nicole Thompson,“Canada Will Reinforce a‘Rules-based International Order,’Freeland Says,”https://globalnews.ca/news/4969800/canadaforeign-relations-chrystia-freeland/.（上網時間：2020年12月1日）時任加拿大外交部長弗里蘭曾明確表示，加拿大要保持的就是中國等新興國家崛起之前的國際秩序，⑦Global Affairs Canada,“Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities,”https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html.（上網時間：2020年8月26日）也就是以美國和西歐為基點、西方領導的、以西方自由民主價值觀為基礎的“北大西洋主義”。⑧Kim Richard Nossal,“The North Atlantic Anchor: Canada and the Pacific Century,”International Journal, Vol. 73, No. 3, 2018, pp.376-378.

為此，特魯多政府對俄羅斯和中國采取對立態度。2018 年3 月英國間諜中毒事件爆發后，加拿大與各西方國家一道驅逐俄羅斯外交官，時任加拿大外長弗里蘭還與七國集團外長一道聲明，指責俄羅斯對國際秩序構成明顯威脅，⑨Corbett Hancey,“New Economic Targets in the Political Battle against Russia?”https://www.opencanada.org/features/new-economictargets-political-battle-against-russia/.（上網時間：2020年8月26日）加拿大對俄關系日漸交惡。⑩Nicole J. Jackson,“Canada, NATO, and Global Russia,”International Journal,Vol.73,No.2,2018,p.323.2018 年12 月加拿大聽命于美國而制造的孟晚舟案使得加中兩國關系降到了歷史最低點。①Pascale Massot,“Global Order, US-China Relations, and Chinese Behavior: The Ground Is Shifting, Canada Must Adjust,”International Journal,Vol.74,No.4,2019,p.607.2020 年9 月18 日，加拿大外交部長商鵬飛宣布放棄自2016年啟動的加中自由貿易協定的討論，在雙邊關系的軌道上再次開了倒車。在剛剛結束的APEC 會議上，特魯多發表講話極力鼓勵中等強國和小國共同努力以支撐拜登領導下全球多邊主義秩序，更明確提出，國際秩序就是用來迫使中國“依制度辦事”，使中國“脅迫式”的外交不能得逞。②Amanda Hodge,“Justin Trudeau at APEC Calls on Middle Powers to Step up,”https://www.theaustralian.com.au/world/justin-trudeau-at-apec-callson-middle-powers-to-step-up/news-story/f23293b0c32340c8c16dfadf0ede27f6.（上網時間：2020年12月1日）同時，特魯多政府對不順從美國和西方意志的國家進行打壓，不惜煽動動亂來將各國政權改造成西方民主的樣子。從特魯多政府的表現可以看出，在美國霸權相對衰落的背景下，感受到威脅的加拿大的行為方式日趨強硬。

第三，加拿大“中等強國外交”的內涵正在發生一些微妙的變化，為加外交前景帶來巨大的不確定性。自哈珀的保守黨政府執政9年之后，“中等強國外交”日漸成為一個具有黨派意識形態特色的字眼。③Adam Chapnick,“Middle Power No More? Canada in World Affairs Since 2006, ”Journal of Diplomacy & International Relations,Vol.14,No.2,June 2013,p.101.雖然加拿大自由黨不一定能成功踐行中等強國外交，但可以確定的是，保守黨政府一旦當政，一定會把中等強國外交束之高閣，并用保守黨“教父”哈珀所倡導的具有加拿大特色的民粹主義外交取而代之。與此同時，特魯多自由黨領導下的中等強國外交，少了務實外交的意蘊，多了意識形態外交的鋒芒。自弗里蘭擔任外交部長以來，加拿大就開始咄咄逼人地教訓世界上任何與西方價值觀不符的國家，同時對加拿大本國采取雙重標準，因此招致國際社會很大不滿。④María Teresa Gutiérrez Haces,“Challenges for Justin Trudeau’s Government on Extractive Activities, the Environment,Accountability and Tax Transparency,”Identité(s) canadienne(s) et changement global, 2016,pp.27-54.加之目前加拿大在新冠疫情打擊之下，經濟低迷、失業率高、政府赤字飛漲，甚至進入了歷史上最長的沒有聯邦預算的時期。所以，特魯多政府能否在應對新型冠狀病毒疫情的嚴峻挑戰的同時，不失時機地開展中等強國外交，仍然充滿了不確定性。

四

“中等強國”作為加拿大自二戰結束以來的核心外交定位，受到了除哈珀政府以外歷屆加拿大政府的擁護。這一外交定位對于促進二戰以后國際制度建設、化解國際矛盾起到了積極作用，也為新中國與西方建立正式外交關系、進入國際體系發揮了重要的歷史作用。在美國總統特朗普執政期間，加拿大的中等強國外交遭遇全面困境。其原因可以部分地歸咎于特朗普的執政風格，但存在更深層的因素：全球權力格局由美國領導的單極化格局向多極化格局演變、美國民主制度的衰敗和民粹主義的興起、加拿大對美依賴日益加深、加實力相對下降等。拜登入主白宮可望為加中等強國外交帶來轉機，但前景并不明朗。加中等強國外交處于一個重要的節點，既受制于全球、美國和加拿大多種政治力量的博弈，更取決于特魯多政府的政治意愿。特魯多政府若能認清國際格局發展大勢，在維持對美特殊關系的同時確立獨立于美國的外交形象并采取實質行動改善與中國等各國的友好關系，在氣候變化、核不擴散、健康安全等領域積極推動全球治理，在美國和中國等國之間發揮更加積極的作用，則有可能賦予其中等強國外交新的時代內涵，在提升本國利益和軟實力的同時，推動全球治理，同時在國際變局中為穩定大國關系作出貢獻。反之，若特魯多政府繼續盲從美國、罔顧國際公平正義和全球發展大勢，加拿大中等強國外交則可能進一步式微。○