新技術時代國家治理的新方向

樊 鵬

在第四次工業革命背景下，以互聯網承載的新技術融合為核心利器的新技術群體正在加速崛起，顛覆科技的觸角幾乎延伸到人類物質和精神生活所能企及的所有空間。新技術時代，站在國家對面的，不完全是一個個經由傳統資本主義和大工業經濟形式揉碎了的公民“個人”，或經由國家和傳統工業企業組織起來的“市場”和“社會”，而是結合了資本、技術、權力三合一的數字化壟斷技術帝國和“超級權力體”，以及因由他們而產生的更為復雜的經濟、社會結構和一系列現象級的新生社會和政治物種。以當下新技術的廣泛應用以及全球范圍內技術巨頭的發展為代表，他們如何展現出“超級權力體”的諸多面相，對于國家治理產生了何種重要的影響，將會帶來哪些新問題和新挑戰；同時，作為國家治理的主體，國家行為的本能反應以何種方式應對這些新問題和新挑戰，這是一個全新的政治學問題。

在許多重要領域，新技術企業憑借其強大的技術能力和無可匹敵的社會功能，正在加速替代政府的傳統角色和職能

世界范圍內來看，新技術巨頭的加速崛起以及新技術的廣泛應用，在行政和政治領域都產生了巨大影響，它不但改變了傳統國家行政主體權力運行的環境，而且重塑了公共行政和國家治理的條件和資源，而且在許多重要領域，新技術企業憑借其強大的技術能力和無可匹敵的社會功能，正在加速替代政府的傳統角色和職能。在中國，阿里巴巴、騰訊、百度、滴滴等大型新技術公司以極快的速度登上經濟社會舞臺。中國不僅擁有全球最大的“獨角獸”新技術企業群體，發展中的小型新技術公司無論就其數量規模還是技術能力，在世界也是屈指可數，融資源源不斷，創新披荊斬棘。中國社會是新技術企業成長的樂土，中國的國家治理也是受新技術因素影響范圍較廣、程度較深的國家之一。

第一，重塑市場環境和監管任務。第四次工業革命正在重新定義商業、市場和市民文化，新技術所提供的方案正在以加速度幾何式增長的模式同廣泛的社會經濟生活對接，衍生出復雜的社會生產形態。在創新驅動下，平臺型經濟巨頭加速崛起，新型的經濟形態和業態呈現出去實體化、虛擬性特點，在一個可見的時期內，大量經濟行為往往在一個并無清晰邊界的范疇內運行。例如滴滴打車、螞蟻金服、菜鳥物流等新型社會組織配置方式和金融資本的運行模式等，超前于現有的政府管理體系和政策范疇，大量創新實驗得以在監管空隙間游走，甚至游走于無數個缺乏有效的行政權力覆蓋的新領域。在全球范圍內，技術巨頭的“侵犯式”經濟試驗與政府傳統監管體系的被動因循之間的攻防之勢，形成了鮮明對比。

作為互聯網技術支撐下的新型經濟形態的另一個重要特點，是更多市場主體獲取了行動能力，出現更多微觀交易行為，而作為監管方的政府則失去了更多“微觀權力”，衍生出更多的信息不對稱，更多市場主體具備了參與投機和“攪局”的能力，極大地增加了政府的監管成本。對于今天的政府來說，正在面臨一個極端不確定的社會組織形式和商業組織形態，傳統社會主體的行動邊界正在得到無極限的拓展，相應來說，傳統監管工具則在不斷萎縮。從政治學上來說，這在某種意義上進入了一種“行政權失效”的狀態——一個我們過去沒有認真考慮過的現象，即在政府能力所不及的地方產生出了新的商業組織形態和無數個體與機構的復雜交易行為。

第二，更新和替代核心基礎設施。經濟社會生活都建立在不同的空間基礎上，更依賴于特定的基礎設施。新技術時代區別于傳統社會和大工業時代的最顯著標志是，經濟社會運行所賴以發生的基礎設施供給的主體和結構正在發生重大變化，傳統基礎設施未必全面解體，但是已經由作為主體結構的地位降級為次級結構，取而代之的是由新技術巨頭掌控的數字化的新型基礎設施。2016年10月，阿里巴巴集團第一次提出了“五新”發展戰略——新零售、新制造、新金融、新技術、新能源?；竞x是，互聯網已經成為經濟社會發展的基礎設施，云計算、大數據、物聯網的加速推進將對傳統生產供給、消費需求模式進行重新定義。這個“五新”戰略實施以來短短幾年，我們看到云計算、大數據、物聯網已經代表了一種新樣態的發展基礎設施，而其終端就掌握在幾個龐大的技術巨頭手中。美國社交媒體臉書公司（Facebook）計劃在2020年發行數字貨幣“Libra”（天秤幣），也是對傳統經濟基礎設施的顛覆，盡管對現行主權國家主導的強勢貨幣體系構成了系統性風險，乃至于各國監管機構提出質疑，但是由技術巨頭部分分享貨幣發行權可能只是時間問題。

這個邏輯并不僅僅在經濟商業領域，在社會建設、文化宣傳等領域，技術巨頭所提供的基礎設施的意義甚至更為顯著，影響更為深遠。今天的政府系統似乎喪失了大規?？焖賱幼鞯哪芰?，如果缺乏新技術巨頭的支持，好的和壞的政策似乎都難以被高效執行，同傳統國家權力比較，新技術巨頭似乎具備更獨特的能力優勢。信息收集和低級別傳送是百度和新浪，而行業的大規模運行能力及數據疊加是阿里巴巴、騰訊、滴滴打車，后者積累了強大的高技術的行政能力，這種能力可能會逐步向統治結構的行政體系轉移，但是需要極高的時間成本和交易成本。

第三，分割政府角色和公共管理職能。在傳統政治學和公共管理中，政府處于公共服務的中心，然而伴隨著新技術的發展，公共服務的供給主體和形式正在發生革命性變化。新技術公司憑借云計算、人工智能等新技術陸續接管了大量政府公共管理職能，政府的組織形態將隨之改變，許多行政部門作為政策執行的核心職能，將逐步被弱化甚至被加速替代。新技術在某些領域的使用，甚至已經讓政府的絕大部分公共行為和企業運營緊密地糾纏在一起了。在社會統計、交通、通訊等公共服務領域，技術公司的產品正在替代傳統政府角色和市場主體。

今天政府仍然是公共產品的最大提供者，但是新興技術巨頭正在分割原有的政府功能，切割那些傳統政府合法性所賴以為基的績效。這也意味著傳統政治體系中被認定為政府享有壟斷權的諸如公共產品供給、社會意見吸納以及利益整合等功能，都可能由技術巨頭部分參與或完全享有。隨著數字革命和人工智能技術的進步，未來可能有更多政府職能將被新技術方案或新技術機構革新或替代。例如時下廣受熱議的區塊鏈技術，其應用已由開始的金融延伸至包括政府管理在內的廣泛領域，未來可能為各類事務提供登記服務，包括出生、死亡、財產、學歷、婚姻等證明，一切以代碼形式進行的交易行為都可以以區塊鏈技術加以登記。隨著這項新技術的發展，不久的將來，新技術公司所掌控的動態大數據極有可能取代傳統的政府人口普查。

第四，改變政治運行規則，加速社會“再組織化”。全世界范圍內來看，新技術巨頭并不滿足于參與一般性社會服務，而是憑借其強大的技術能力直接參與了政治過程，發生在英美等西方國家的一些事情，讓我們看到了過往政治學所從未觸及的政治現象。在特朗普的總統選舉中，我們看到“劍橋分析”作為一個技術公司如何深度介入美國選舉，此外Facebook，Google，Twitter也都深度介入到了政治過程之中，新技術公司同政治的聯合已經是政治生活中的現象級事件。哈佛大學的一項研究揭示，在48個國家發現了有組織的社交媒體操縱團隊。一系列政府機構和政黨正在利用社交媒體平臺傳播垃圾新聞和虛假信息。

因互聯網和新技術賦權所改變的不僅是市場領域的復雜交易、權力結構以及政府市場關系，它對于社會“再組織化”過程的推動以及政治空間的改變，也是顯而易見的。傳統政治空間的核心特征是組織的穩定性、國家能力或行政能力，但因技術賦權使社會呈現出更復雜的組織形態和行動特征，甚至催生了一些人們尚未認識到的現象級政治物種，對此，傳統國家有時并沒有有效的工具加以及時了解和管治，但技術巨頭卻擁有了解、掌控這一切的能力。

人們在體驗到新興技術及其擁有者所帶來的制度紅利和技術紅利的同時，也不得不去面對可能出現的一系列潛在政治和社會風險

在新技術發展日新月異的今天，新興技術的廣泛應用乃至于深度融入公共行政和政治生活，已是不爭的事實，新技術的拓展也已經讓傳統的政治權力運行步入了一個全新的領地。但是隨著融合了資本、技術和權力的技術巨頭登上歷史舞臺，尤其是隨著顛覆性科技的進一步發展，人們在體驗到新興技術及其擁有者所帶來的制度紅利和技術紅利的同時，也不得不去面對可能出現的一系列潛在政治和社會風險。

第一，針對技術巨頭的壟斷監管將成世界性難題。信息革命背景下世界高度互聯，但是就信息和數據的占有使用而言，并非趨于扁平化和公平化，數據擁有的不平等帶來更大的社會鴻溝，這也是一個全球創新經濟體共同面臨的難題。原有理論假設科技創新會帶來更多去中心化的競爭，但在全球范圍內新技術公司的發展卻呈現更多加速壟斷的特征。眼下的互聯網經濟在經濟層面出現了“頭部固化”的趨勢，全球互聯網由幾個大型新技術公司壟斷頭部格局后，再也沒有出現足以撼動這一頭部格局的力量，即便是讓互聯網規模成倍增加的移動互聯網也不例外。中國也不例外，以“硬科技”驅動為特點的中國“獨角獸”企業群體，有成長周期短、創新能力強、爆發集中等特點，但是技術企業的上游壟斷并且形成強大的技術霸權的特點也愈加明晰。

新興技術巨頭的崛起，同過去幾個世紀以來資本的力量，既有重合之處，又存在質的差異。正如資本在工業時代的企業中的地位類似，技術本身就已經構成了一種全新的權力載體。資本可以駕馭生產資料和勞動力，而顛覆科技可以駕馭包括人類精神世界在內的幾乎一切，任何個體和組織都無可逃遁，對此，認知科學和人工智能的疊加發展正在提供更多證明。技術霸權可能會發展成為相較于資本霸權和國家霸權更高階段的霸權形態，僅從技術巨頭的內部權力構成來看，它是一個比傳統的資本帝國和國家政權更為復雜的權力結構，它同時結合了權力的高度集中和松散、耦合、開放的能量系統，這是包括國家在內的傳統組織體系所難以企及的。我們注意到，維基解密形成了一個隱遁無形的政治空間，很多微小的個體憑借自己的知識進行集體“拼圖”，乃至于最后同超級大國進行對抗，甚至嚴重腐蝕國家信用。

第二，新技術應用將衍生巨大的社會復雜性問題。新興技術的應用在世界范圍內都產生了復雜性社會問題，人們在享受新技術支撐的便捷交通、快遞、送餐、家政等高度發達的服務的同時，要注意到技術在加速削弱人們對家庭和傳統組織形態的依賴，甚至加速其解體。當下公共治理的復雜性問題，其產生根源以及處理這些復雜性問題的主要路徑和工具，同傳統意義上的單位、社區和家庭的必然聯系正在受到極大削弱。新技術環境下，更多的社會主體、市場主體被賦能，因互聯網因素催生的組織化形態，使傳統的組織邊界被大大突破，更多的風險呈現出聯動的態勢，進而將對現有的社會管治結構和管治形式形成更大、更持久的挑戰，甚至許多問題挑戰著現有制度的極限。

然而，面對互聯網、人工智能等新興技術帶來的社會復雜性問題，尤其是面臨一些新興的社會風險，傳統的政府和管理機構還習慣于使用傳統的方式和手段處理問題，缺乏對社會復雜性問題的深刻認識和研究。一方面，在國家治理中往往仍然因循舊有思維，過度依賴家庭、社區等傳統的最小社會“穩定器”?？紤]到今天社會復雜性問題的源頭并不單單產生于家庭和社區，而是同包括新技術巨頭在內的新型主體密切相關，因此如何尋找更多、更新的社會“穩定器”的入口，對于回應和解決社會復雜性問題可能更為關鍵。另一方面，在處置新型社會問題時，除了依靠官僚系統和官僚化的方式，沒有其他更為多元化的工具和手段，面臨各類新型的風險，甚至找不到開展與之互動的清晰的政治主體和交易對象。

第三，顛覆科技加速變革將催生國家安全風險。新興技術的發展，使得更多機構具備了穿越“主權”和“組織”邊界的能力，美國在監管領域的“長臂管轄”只是一個極其簡單的、清晰可見的超級大國的國家權力范本。與之相比較，國際技術巨頭跨越主權邊界的能力，無論是隱匿程度還是干預效能，都是非傳統國家所不能比擬的。新技術在某些領域的應用，以及技術巨頭介入關涉國家安全的各領域，會助力提升傳統國家的統治技術，但是也要注意，這是以合作意識為前提的。如果技術巨頭具備了顛覆某主權國家的意圖，技術能力對他們來說似乎只是一個“萬事俱備”的問題。技術巨頭掌控的量子計算設備用以作為加密技術，但是本身也是一個超級解密工具。區塊鏈技術的發展以及隨之而來的“去中心化”的信息儲存方式，可能顛覆政府壟斷和操控新聞信息的能力，即使國家可能擁有先進的算法，但也無法抵抗龐大的機構和社會力量所形成的復雜算法能力。

顛覆科技的加速發展還會進一步催生新型的國家安全風險。在《技術與國家安全：維護美國邊界》這樣一部新著中，討論了四種新興技術對于未來國家安全的影響，他們分別是生物技術、小型衛星、量子計算機和認知科學。以小型衛星為例，由全球技術巨頭參與的商業衛星以及外太空的民營化，不僅意味著大國在國家情報方面失去了主導優勢，而且傳統國家不再壟斷地球表面詳細圖像，同時越來越多的技術巨頭掌控的活躍航天器和軌道非活動物體進入外太空。

第四，新技術因素將催生嶄新的國際規則和民主規則。新技術因素對廣義的國際政治也將產生深遠影響，跨越主權的技術巨頭不僅為更廣泛意義上的國際交易創造了條件，而且使次主權的結構和行為主體被加速賦能，正如新保守主義所預言的那樣，相互沖突的生活方式、宗教信仰和統治模式會相互糾纏，一方面會破壞原有的相處方式和統治秩序，但是又會強化某種全新的全球憲兵的新結構。“共濟會”在過去可能是一個傳說，未來可能會一點點演化成一個個國際行動，且由于借助新興技術帶來的低成本的組織化，會形成某種“自我崇高”，又進一步發展成主動的行為，并強化更為保守的政治價值。

但值得一提的是，有些新興的技術應用在帶來潛在治理風險的同時，對于民主發展也蘊含著一些契機。例如新興的命名數據網絡NDN（Named Data Networking）的興起，將克服傳統內容分發網絡 CDN （Content Delivery Network）模式的限制，將使網絡內容分發民主化，這一技術的核心思想是摒棄傳統網絡將內容位置數字化的尋址方式(例如IP地址)，采用內容名字來代替地址，使得傳輸與位置無關，命名數據成為了網絡的主體，而使用數字簽名技術就可以驗證內容準確性。顯然，這樣的技術發展在選舉、傳播等領域如果運用得當，可能會優化大眾民主的實現形式。

新技術時代，國家機構同技術巨頭的合作協同是一個不可避免的趨勢

如果說技術巨頭的崛起是21世紀以來社會領域影響最為深遠的現象級事件，那么新技術環境下的國家治理與變革則是政治領域最富有挑戰性、也最具觀察價值的事件。新技術的發展，將從速度、深度和廣度上深刻地影響政治、經濟、科技和文化的方方面面。新技術的廣泛應用對政府、企業、民間機構、普通民眾等各個主體的行為方式和選擇產生了深刻影響，由此帶來國家治理的對象、任務和環境的嶄新變化。新技術的使用以及以技術巨頭為代表的“超級權力體”的出現，同政黨、企業、政府等傳統政治主體的政治運行規則之間的沖突顯而易見，所有重大技術的出現都會導致某種放大性選擇，其影響深度和廣度往往會超越統治結構的自身理解能力。

新技術環境下，國家權力的鞏固和政府治理的有效性，需要政府對各類不確定性的風險具有靈活應變的能力。在新技術時代，國家機構同技術巨頭的合作協同是一個不可避免的趨勢，一個擁有抗風險能力的國家治理主體和治理結構，需要一個廣泛的利益和風險的分享機制，需要更多元化的解決復雜社會問題的“穩定器”，這其中最重要的合作協同對象就是影響巨大的技術巨頭。全世界發達國家都正在進入一個國家利維坦同技術巨頭協作并存的時代。在面臨不確定性考驗時，國家要透過有效吸納新技術因素和團結新技術力量增強國家能力，合作解決治理問題，共同構筑全新的公共治理架構和高效的安全預警機制。但是與此同時，我們看到，技術巨頭已經在許多重要方面區別甚至超越了傳統的資本巨頭和國家政治體，擁有后兩者所不具備的獨特資源和超級權力。如何有效駕馭這些壟斷了技術、資本和權力的技術帝國和科技“怪獸”，如何更好克服技術的深度應用所產生的潛在政治影響，引導其始終維護公共利益和國家政治安全，將是一個全新的政治學課題。