美國“全政府”對華戰略探析

陳文鑫

[內容提要] 當前，美國“全政府”對華戰略正進入全面動員實施階段。從“全政府”概念在美國的使用情況看，其強調的主要是全面性和整體性，并不局限于政府，可包括社會；不局限于本國政府，可包括盟友和伙伴國政府。“全政府”對華戰略所凸顯的是一種戰略組織原則，實際上是指通過加強府會合作、軍民合作、公私合作、內外合作等途徑，全面凝聚戰略共識，整合“國家力量的所有工具”，共同服務于對華戰略競爭的總目標，但其全面付諸實施仍將面臨一系列因素的制約。

2020年5月20日，白宮發布《美國對中華人民共和國的戰略方針》，全面系統闡述美國“全政府”對華戰略。隨后，國務卿蓬佩奧、白宮國家安全顧問奧布萊恩、聯邦調查局局長克里斯托弗·雷等特朗普政府高官接連發表重磅涉華講話，表明美國“全政府”對華戰略正進入全面動員實施階段。本文擬對美國“全政府”對華戰略的來龍去脈進行梳理，并對其組織動員、具體實施、限制因素進行剖析，以求更全面、準確地把握該戰略。

一

“全政府”(whole-of-government，WOG)或譯為“整體政府”，是20世紀90年代中后期興起的西方“后新公共管理改革”運動中出現的概念。(1)關于西方“后新公共管理改革”運動，可參見[挪威]湯姆·克里斯滕森、珀·萊格瑞德：“后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府”，張麗娜、袁何俊譯，《中國行政管理》，2006年第9期，第83-90頁；孫珠峰、胡偉：“后新公共管理改革的起因研究”，《學術探索》，2015年第1期，第7～17頁。在長達20年的“新公共管理改革”(New Public Management，NPM)之后，英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等“新公共管理改革”先鋒國家又率先進行現代公共部門第二輪改革，改革重點從之前的結構性分權、機構裁減和設立單一職能的機構轉向機構協作、橫向管理、全局整合等方面。在這輪改革中，英國布萊爾政府提出“協同政府”(joined-up government, JUG)概念，加拿大政府提出“橫向政府”(horizontal government)概念，新西蘭政府提出“整合政府”(integrated government)概念，澳大利亞霍華德政府則提出“全政府”概念。盡管名稱不同，但目標一致，都是為了改變前期改革所導致的愈來愈嚴重的“碎片化”和“部門化”問題。此輪改革最初被冠以“協同政府”改革，后被稱為“全政府”改革。在有關國家政府、私營咨詢公司和經合組織等國際組織的推動下，“全政府”成為一個“時髦的專業術語”。(2)湯姆·克里斯滕森、珀·萊格瑞德：“后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府”，《中國行政管理》，2006年第9期，第86頁。但關于何謂“全政府”，目前并沒有一個統一的定義。從現有文獻看，“全政府”的含義非常廣，既包括決策的“全政府”與執行的“全政府”，也包括橫向合作或縱向合作的“全政府”；涉及范圍可以是任何一個政府機構或所有層級的政府，也可以是政府以外的組織，甚至是國際上各個國家、全球社會以及國際非政府組織等私人部門。因此，有學者將“全政府”稱為一個“傘概念”，用來描述希望解決公共部門和公共服務中日益嚴重的碎片化問題以及加強整合、協調和能力建設的一系列相關舉措。(3)John Halligan, Fiona Buick and Janine O’Flynn, “Experiments with Joined-up, Horizontal and Whole-of-government in Anglophone Countries,” in Adams Massey, ed., International Handbook on Civil Service Systems, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2011, pp.75-76；[挪威]湯姆·克里斯滕森、珀·萊格瑞德：“后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府”，第84頁；侯海麗、倪峰：“美國‘全政府—全社會’對華戰略探析”，《當代世界》，2019年第7期，第62頁。

20世紀90年代末，美國有關加強國家安全體系跨機構協調的要求也變得越來越迫切。時任美國國防部長的威廉·科恩于1998年成立“美國國家安全/21世紀委員會”(USCNS/21)，也稱“哈特—拉德曼委員會”(Hart-Rudman Commission)。該委員會得到白宮和國會支持，“對美國國家安全進行了一次自《1947年國家安全法》頒布以來最全面的評估”。(4)Charles Lathrop and Mackenzie M. Eaglen, “The Commission on National Security/21st Century: A Hart-Rudman Commission Primer,” National Security Watch, April 6, 2001.該委員會于2001年2月15日發布報告，指出“未來安全環境的性質要求超越現有跨機構合作體系，進行預先、綜合、協作性規劃和有組織的跨機構應對”，建議在維護國家安全時實現所有適當的國家權力工具的“戰略融合”。(5)Robert Kennedy, “Security Sector Reform: 12 Central Questions for Responding to the Security Challenges of the 21st Century,” in Volker C. Franke and Robert H. Dorff, ed., Conflict Management and Whole of Government: Useful Tools for U.S. National Security Strategy? Carlisle Barracks: U.S. Army War College Press, 2012, p.28.

“9·11事件”以后，美國改革國家安全體制的要求愈發迫切。“9·11事件”使美國認識到“確保國土安全需依賴各級政府、公共和私人部門的協調”，“在危機造成重大破壞之前要利用國內各種力量來應對威脅”。(6)侯海麗、倪峰：“美國‘全政府—全社會’對華戰略探析”，《當代世界》，2019年第7期，第62頁。小布什政府提出綜合運用防務、外交和發展(即所謂的“3D”)手段，以應對傳統和非傳統安全挑戰，從而實現一個更和平、更安全的世界。但批評人士認為，防務、外交和發展三者并不足以應對21世紀的安全威脅和挑戰，需要一個更具包容性的概念作指導。(7)Daniel S. Papp, “The Whole of Government Approach to Security, and Beyond,” in Volker C. Franke and Robert H. Dorff, ed., Conflict Management and “Whole of Government”: Useful Tools for U.S. National Security Strategy? Carlisle Barracks: U.S. Army War College Press, 2012, p.ix.到小布什政府第二任期，時髦的“全政府”概念逐漸被引入美國國家安全體制改革。2006年9月，在前助理防長詹姆斯·羅切爾領導下，美國成立一個非黨派、非盈利的研究機構“國家安全改革項目”(Project on National Security Reform，PNSR)。該項目匯集美國國家安全和戰略界300多位精英，共同致力于為美國國家安全體制改革建言獻策。其中包括前國家安全顧問斯考克羅夫特、前眾議院議長金里奇、前太平洋司令部司令布萊爾、哈佛大學教授小約瑟夫·奈等在內的20多人組成了指導委員會(Guiding Coalition)。自成立之日起，該機構便積極游說國會，并向國會灌輸“全政府”的國家安全改革理念。(8)時任美國陸軍上校肯尼思·達爾2007年7月在布魯金斯學會發表的一篇報告中，敘述了2006年10月至2007年5月間他協助“國家安全改革項目”執行主任詹姆斯·羅切爾會見參眾兩院兩黨議員、議員助手以及參眾兩院相關委員會幕僚的情況，在他們的討論中多次使用“全政府”這個詞。見Kenneth R. Dahl, “New Security for New Threats: The Case for Reforming the Interagency Process,” https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/dahl20070731.pdf.(上網時間：2020年7月1日)在其游說下，美國《2008財年國防授權法》要求國防部委托一個獨立、非盈利、非黨派機構研究國家安全體制中的跨部門機制問題，并向國會和總統提交一份報告。美國國防部隨后將此項研究委托給“國家安全改革項目”。2008 年11月，小布什政府即將卸任之際，此項研究的主報告《鑄造新的盾牌》(Forging a New Shield)問世，其強調將“全政府”應用于既有國家安全體制，通過跨部門機制整合國家安全組織資源，為新世紀國家安全戰略提供有效組織支持；同時強調，要真正確保“全政府”應用績效，美國政府必須為跨部門組織所需的人力和財力資源提供充分制度保障。(9)張帆：“一加一大于二？——試析‘全政府’在美國國家安全體制中的應用”，《世界經濟與政治》，2019年第8期，第85頁。

在“國家安全改革項目”的推動下，“全政府”成為美國國家安全界的共享觀念，并深刻地影響了奧巴馬政府的國家安全理念和機制建設。2011年12月31日，“國家安全改革項目”停止運作，在其總結的11項重大成就中包括：推動了現在被廣泛接受的“全政府”概念，并激發了“舉國”(whole-of-nation)概念的發展；影響了奧巴馬政府的國家安全組織架構等。(10)“Achievements，” http://www.pnsr.org/?page_id=84. (上網時間：2020年7月1日)其對奧巴馬政府的影響首先是通過人事來實現的。在該項目的20多位指導委員會成員中，有多位進入奧巴馬政府擔任要職：詹姆斯·瓊斯任國家安全顧問，阿什頓·卡特任國防部長，丹尼斯·布萊爾任國家情報總監，詹姆斯·斯坦伯格任常務副國務卿，米歇爾·弗盧諾瓦任負責政策的副國防部長。這些人進入奧巴馬政府國安團隊擔任要職，也把“全政府”的理念帶進奧巴馬政府。其次，該項目的人員幫助奧巴馬政府起草涉國家安全的行政令和官方文件，其中也貫穿著“全政府”的理念。2009年初，美國國防部發布《四年角色和使命評估報告》，用很大篇幅談“全政府”路徑，強調“國防部的愿景是支持國家安全問題‘全政府’應對路徑的成熟”，認為“戰略性和戰術性安全挑戰的應對之道將基于運用綜合、靈活、相互支撐的跨機構能力”，并表示“國防部強烈支持加強整個政府的團結努力以解決共同面臨的國家安全問題的倡議”。(11)US Department of Defense, Quadrennial Roles and Missions Review Report, January 2009, pp. 31-36.

2010年2月，美國國防部的《四年防務評估報告》除繼續強調“全政府”路徑外，還提出“舉國”概念。(12)US Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, February 2010, p. 70.同年5月，奧巴馬政府公布首份《國家安全戰略》報告，首次從國防、外交、經濟、發展援助、國土安全、情報、戰略溝通、美國民眾和私人部門等方面詳細闡述了增強國家安全應對能力的“全政府”戰略。報告指出，為取得成功，美國必須更新、平衡和整合所有的力量工具，并與盟友和伙伴共同努力；提升軍事和民事機構技巧和能力整合，使其相輔相成，無縫運作；與國會密切合作；與私人部門、非政府組織、基金會和社區組織建立戰略伙伴關系，利用政府以外的聰明才智。(13)The White House, National Security Strategy, May 2010, pp. 14-16.上述所強調的整合所有力量工具，加強府會合作、軍民合作、公私合作、內外合作，基本上構成了美國所謂“全政府”戰略的內涵。為推進落實該報告中所提出的“全政府”愿景，國會在“國家安全改革項目”相關人員協助下，在《2012財年國防授權法》中加入一個條款，要求總統向國會相關委員會提交一份落實“全政府”愿景的計劃，并要求總統在隨后的每年12月1日前都要提交一份年度進展報告。(14)“Sec. 1072. Implementation Plan for Whole-of-government Vision Prescribed in the National Security Strategy,” National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2012, Public Law 112-81, December 31, 2011.

可見，到奧巴馬政府時期，“全政府”概念已在美國國家安全和戰略界落地生根，深刻影響著美國的國家安全思維。該概念還不斷衍生出其他“全”概念，如“全社區”(whole-of-community)、“全社會”(whole-of-society)、“舉國”(whole-of-nation)、“全國防部”(whole-of-DOD)等等，不一而足。奧巴馬政府2015年出臺的第二份《國家安全戰略》報告便提出“全社區”戰略，即“將個人、社區、私人部門、非營利部門、基于信仰的組織、各級政府等社會各元素集合起來，以確保美國在面對逆境時應對自如”。(15)The White House, National Security Strategy, February 2015, p. 8.

“全政府”理念在美國國家安全和戰略界歷經十多年發展，為特朗普政府“全政府”對華戰略的出臺作了充足的思想儲備。特朗普政府執政伊始即著手全面調整對華戰略。2017年底，特朗普政府首份《國家安全戰略》報告出臺，宣告世界重回“大國競爭”時代，將中國定位為“修正主義國家”和“戰略競爭者”，揚言動用“國家力量的所有工具”與中國展開競爭，并聯合盟友共同對華。(16)The White House, National Security Strategy, December 2017, p. 25.雖然未冠之以“全政府”之名，但其思想與“全政府”并無二致。可以說，2017年《國家安全戰略》報告的出臺標志著美國“全政府”對華戰略的萌芽。為支持國家安全戰略，美國國防部于2018年1月發布《美國國防戰略》報告概要，強調“與中、俄的長期戰略競爭是國防部的頭等任務”，而“長期戰略競爭需要外交、信息、經濟、金融、情報、執法和軍事等多種國家力量要素的無縫整合”。(17)The U.S. Department of Defense, Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America, Jan. 2018, p. 4.其中同樣滲透著“全政府”思想。2018年8月生效的《2019財年國防授權法》則標志著美國府會、兩黨在“全政府”對華的大方向上達成共識，國會在相關條款中強調對華長期戰略競爭是美國的第一要務，明確要求行政當局制定 “全政府”對華戰略并提交國會相關委員會。(18)“Sec. 1261. United States Strategy on China,” National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Public Law 115-232, August 13, 2018.以此為標志，美國的“全政府”對華戰略進入戰略設計階段。2020年5月，時隔1年9個月后，白宮最終向國會遞交《美國對中華人民共和國的戰略方針》，正式宣告美國“全政府”對華戰略落成。

二

誠如有的學者所指出，“全政府”本身并非應對特定問題的戰略或政策，而是為應對特定問題的戰略或政策提供支持的組織原則。(19)張帆：“一加一大于二？——試析‘全政府’在美國國家安全體制中的應用”，《世界經濟與政治》，2019年第8期，第63頁。從“全政府”概念在美國的使用情況看，其強調的主要是全面性和整體性，并不局限于政府，可包括社會；也不局限于本國政府，可包括盟友和伙伴國政府。因此，“全政府”對華戰略所凸顯的是一種戰略組織原則，實際上是指通過加強府會合作、軍民合作、公私合作、內外合作等途徑，全面凝聚戰略共識，整合“國家力量的所有工具”，共同服務于對華戰略競爭的總目標。《美國對中華人民共和國的戰略方針》指出，特朗普政府對華采取“競爭性”的方針，該競爭性方針有兩大目標：一是“提升美國制度、聯盟和伙伴關系的應變能力，以期在面臨中國挑戰時占據優勢”；二是“迫使中國停止或減少從事損害美國及其盟友和伙伴之重大國家利益的行動”。(20)The White House, United States Strategic Approach to the People’s Republic of China, May 20, 2020, p. 1.其反映的也是超越本國政府的一種更全面的戰略思維。

作為一種組織原則，“全政府”的成敗系于思想上的統一、組織上的協調和行動上的協同。自2017年《國家安全戰略》報告將中國定位為主要“戰略競爭者”，確定與中國開展戰略競爭的方針以來，特朗普政府開展一系列戰略動員，全方位、全領域推進對華全面競爭戰略的落地實施。

思想上，以“中國威脅”“中國挑戰”“中國競爭”等為核心，塑造全社會對華認知，凝聚對華戰略共識，開展“全政府”對華思想動員。自2018年以來，特朗普政府高官不斷發表各種涉華講話，宣揚各色“中國威脅”論，將中國塑造成美國頭號威脅，從而為“全政府”對華戰略凝聚各方支持。2018年初，特朗普在向國會發表的《國情咨文》演講中，稱中國是挑戰美國利益、經濟和價值觀的“競爭對手”(rival)。在英語的語境當中，這是比“競爭者”(competitor)更負面的一種定位。(21)陳春華：“中美相互戰略認知的‘翻譯困境’”，《世界知識》，2019年第23期，第62～63頁。隨后，聯邦調查局局長克里斯托弗·雷在參議院情報委員會作證時稱：“我們試圖做的一件事是，將中國的威脅不僅僅看作是‘全政府’的威脅，而是‘全社會’的威脅。我們應當采取‘全社會’的策略來應對這種威脅。”(22)“The Director of the FBI Says the Whole of Chinese Society Is a Threat to the US — and that Americans Must Step up to Defend Themselves,” https://www.businessinsider.com/china-threat-to-america-fbi-director-warns-2018-2.(上網時間：2020年6月20日)同年10月，美國副總統彭斯在哈德遜研究所發表本屆政府首個專門的對華政策講話，在經濟、政治、軍事、人權等領域對中國進行全面抨擊，稱中國正以“全政府”的方式推進影響、增進利益，呼吁美國媒體、商界、學界等形成廣泛的反華共識。(23)“Remarks by Vice President Pence on the Administration’s Policy Toward China,” https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-administrations-policy-towa rd-china/.(上網時間：2020年6月20日)

2019年10月以來，美國“全政府”對華的思想動員更加頻密。以2019年10月24日美國副總統彭斯在威爾遜中心的講話為起點，特朗普總統本人、國務卿蓬佩奧、總統國家安全顧問奧布萊恩、聯邦調查局局長克里斯托弗·雷、副國家安全顧問博明(Matt Pottinger，又稱波廷杰)、助理國務卿史達偉(David R. Stilwell)等特朗普政府高官接連發表十余次涉華講話，內容涵蓋意識形態之爭、經濟模式之爭、國際體系之爭、高科技競爭等具體領域，突出“中國威脅”“中國挑戰”“中國競爭”“中國滲透”“中國影響”等主題。上述講話指向性強、目標明確，有的針對大學、智庫而講，有的針對商界、科技界而講，有的針對州和地方而講，有的面向媒體和社會而講，也有的針對西方盟友而講，反映出特朗普政府在按“全政府”的套路開展“從上至下、從官到民、從內到外”的反華思想動員。

組織上，以美國國務院為核心，由國務院主導“全政府”對華戰略的制定和執行，其他各部門各司其職，協調行動。從根本上講，美國對華戰略的最高決策來自白宮。副總統彭斯發表特朗普政府首個對華政策講話進行政策定調，時隔1年后又再次發表對華政策講話作戰略動員。但若落到“全政府”對華戰略的組織層面，美國國務院則在其中發揮著關鍵作用。傳統上，在美國國家安全和外交政策中發揮協調作用的主要是白宮國家安全委員會和國務院兩家機構。特朗普上臺以來，白宮國家安全委員會領導層變換頻繁，政策協調作用削弱。迄今，特朗普換了4位國家安全顧問、6位副國家安全顧問，比前幾任美國總統都多。而國安會高層的每次變動又都會引發一連串離職潮，因為繼任者都會在身邊安插自己人，由此導致國安會一些重要崗位的變換率奇高。再加上特朗普的第4任國安顧問奧布萊恩上任后對國安會進行大裁員，3個月內裁員13%，還擬裁員20%，使裁員總數達到1/3。(24)Kathryn Dunn Tenpas, “Crippling the Capacity of the National Security Council,” https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2020/01/21/crippling-the-capacity-of-the-national-security-council/.(上網時間：2020年6月20日)這導致國安會人心浮動，難以有效發揮政策協調作用。

相比之下，蓬佩奧及其領導的國務院在美國“全政府”對華戰略中的作用得以凸顯。除了機構的因素外，國務卿蓬佩奧曾任中情局長，國安經驗豐富，對華強硬，深得特朗普信任，也是一個重要因素。因此，從美國“全政府”對華戰略的前期制定開始，蓬佩奧及其領導的國務院便深度參與其中。2019年4月，時任美國國務院政策規劃主任斯金納(Kiron Skinner)在華盛頓召開的一個安全論壇上鼓吹中美“文明沖突論”。據美國媒體透露，當時斯金納正在領導一項工作，企圖效仿冷戰時期喬治·凱南的“長電報”，制定對華新戰略。(25)Joel Gehrke, “State Department Preparing for Clash of Civilizations with China,” https://www.washingtonexaminer.com/policy/defense-national-security/state-department-preparing-for-clash-of-civilizations-with-china. (上網時間：2020年6月20日)后來斯金納雖遭美國戰略界抵制而黯然離職，但從中可管窺美國國務院在制定“全政府”對華戰略中所起的作用。

美國負責國際安全與不擴散事務的助理國務卿克里斯托弗·福特講得更清楚。他于2019年9月11日在美國國防部召開的一次有關“大國競爭”的會上發表長篇講話，闡述美國政府為應對中國的“地緣政治修正主義競爭戰略”所采取的行動，其中談到美國國務院為應對中國“競爭戰略”所帶來的挑戰，負責政策的各司局都被要求制定本部門的戰略規劃，這些部門戰略規劃當時已被匯集到一起，由副國務卿層級的官員進行協調，且正在由常務副國務卿任主席的一個指導委員會進行監督，以便進行組織、確定優先事項，從而服務于總體的對華戰略。用福特的話說，“我們今天比以往任何時候都更聚焦也更注重協調應對與中國相關的政策挑戰”。(26)Christopher Ashley Ford, “Bureaucracy and Counterstrategy: Meeting the China Challenge,” https://www.state.gov/bureaucracy-and-counterstrategy-meeting-the-china-challenge/. (上網時間：2020年6月20日)福特的講話為了解美國國務院在“全政府”對華戰略前期制定中的作用提供了重要佐證。

而在美國“全政府”對華戰略的組織實施中，國務卿蓬佩奧儼然已成頭面人物。繼副總統彭斯2019年10月有關中美關系的講話之后，蓬佩奧接連發表近10次涉華講話，進行國內“全政府”對華戰略動員，且利用出訪中亞、歐洲、非洲、中東等時機，在國際上炒作南海、華為、涉臺、涉疆、涉藏、涉港等議題，大肆宣揚“中國威脅論”，謀求構建以美國為主導的對華國際統一戰線。值得注意的是，在美國最近兩輪對華輿論攻勢中，都由蓬佩奧打頭炮，并預告后續將有一系列涉華講話，凡此均凸顯其在美國“全政府”對華戰略中的組織操盤角色。其他部門在國務院主導下，也紛紛跳上臺前，各司其職，協同對華立場。

行動上，以“貿易戰”為牽引，繼而對華發起“科技戰”“政治戰”“外交戰”，在經貿、科技等涉及中國發展利益和臺灣、香港、新疆、西藏、南海等涉及中國核心利益的問題上全面施壓，使中美博弈從經貿向多領域蔓延，出現全面博弈態勢。經貿領域，美國財政部、商務部、貿易談判代表辦公室與白宮密切協作，對華采取霸凌主義態度和極限施壓手段，不斷揮舞關稅大棒，漫天要價。歷經近兩年共13輪高級別磋商，中美才達成第一階段經貿協議，但經貿的“達摩克利斯之劍”始終高懸。

科技領域，美國商務部、司法部、聯邦調查局、聯邦通信委員會等機構協同行動，共同打壓中國高科技發展和產業升級勢頭。美國商務部接連將華為及其70家關聯公司、中國5家超級計算機開發應用相關機構、46家華為子公司等列入“實體清單”，并將37家中國機構列入“危險清單”。美國司法部啟動“中國倡議”(China Initiative)，由司法部國家安全司牽頭，聯邦調查局和美國國內5個司法區的聯邦檢察官共同參加，目的在于反制所謂的“中國經濟間諜”。美國執法機構針對所謂“中國學術間諜”的執法行為也進一步加強，導致中美一系列科研合作項目中斷。

在臺灣問題上，美國府會共同對華施壓，逐步以“切香腸”方式掏空美往屆政府堅持的“一中”政策。特朗普上任后7次宣布對臺軍售，美軍艦頻繁穿越臺灣海峽，為民進黨政府撐腰；美臺官方交往層級不斷突破；國會“挺臺”更是動作頻頻，繼通過《臺灣旅行法案》《亞洲再保證倡議法案》后，又通過旨在加強臺灣“國際地位”、助臺“鞏固邦交”的《2019年臺灣友邦國際保護暨強化倡議法案》(簡稱《臺北法案》)，給臺海局勢注入更多不穩定因素。在香港問題上，美國府會齊出、官民結合、國際國內聯動，加大干涉力度。美國政要不斷對香港問題說三道四，為亂港分子撐腰打氣，為反華民間組織“借港滋事”提供支持，借“民主”“人權”之名粗暴干涉香港事務。國會相繼通過《香港人權與民主法案》和《香港自治法案》，從法律上改變美國現行對港政策，并授權美國政府部門對所謂“支持損害香港自治”的個人或企業、機構實施制裁。同時，美國還聯合英國、加拿大、澳大利亞等西方國家共同“以港制華”。

在新疆問題上，美國府會要員走上臺前，主流媒體煽風點火，非政府組織、涉疆學者等相互串聯，拉歐洲和伊斯蘭國家聯合對華施壓。2020年5月，國會通過《維吾爾人權政策法案》，要求美國政府對中國涉疆實體實施制裁。美國務院、商務部、財政部、國土安全部則聯合向美國企業界發出所謂“關于新疆供應鏈的商業建議”，要求其對自身供應鏈風險進行自我審查。在西藏問題上，美國府會蠢蠢欲動，著眼未來預先布局，通過國會立法和國務院發布年度國際宗教自由報告等方式，加大對西藏事務的干預。在南海問題上，美國國務院、國防部、印太司令部密切配合，美軍艦加強在南海“自由航行行動”，美軍近期還派雙航母打擊群在南海聯演。針對南海最新情勢，國務卿蓬佩奧在國務院網站發布《美國對南海海洋權利主張的立場》聲明，公開否定中國南海領土主權，干預島礁主權歸屬，直接插手海洋權利爭端。(27)Michael R. Pompeo, “U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea,” https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.(上網時間：2020年7月14日)

三

特朗普政府對華全面施壓，強加戰略成本，使中國面臨的戰略壓力陡增，同時也嚴重惡化中美關系的整體氛圍。在“全政府”的框架下，似乎美國一切國家權力資源都被動員起來反華。這種認知至少可以得到兩方面證據的佐證：一是美國府會、兩黨在對華強硬的總體取向上具有較強共識基礎，一系列涉臺、涉港、涉疆、涉藏法案幾乎都在國會參眾兩院全票通過。(28)《2018年對等進入西藏法案》《臺灣旅行法案》《香港自治法案》《臺北法案》在參眾兩院均全票通過；《香港人權與民主法案》在眾議院以417∶1獲得通過，在參議院則全票通過；《維吾爾人權政策法案》在眾議院以413∶1獲得通過，在參議院也獲全票通過。二是美國普通民眾對華負面看法上升，“全政府”對華戰略具有較強民意基礎。根據美國皮尤研究中心2020年4月21日發布的民調，約66%的受訪美國人對中國持負面看法，為皮尤自2005年開始此項調查以來最高比例。調查還發現，約90%的美國人將中國的影響力和實力視為一種威脅，其中62%的人認為這是“主要威脅”。(29)“U.S. Views of China Increasingly Negative amid Coronavirus Outbreak,” https://www.pewresearch.org/global/2020/04/21/u-s-views-of-china-increasingly-negative-amid-coronavirus-outbreak/.(上網時間：2020年7月14日)上述情況都強化著美國“全政府”甚至“全社會”反華共識的認知。

事實上，作為一種組織原則，“全政府”在美國國家安全戰略中的運用為時不短。過去的經驗證明，“全政府”并不總能發揮“一加一大于二”的效果。(30)參見張帆：“一加一大于二？——試析‘全政府’在美國國家安全體制中的應用”，《世界經濟與政治》，2019年第8期，第63頁。奧巴馬政府時期，“全政府”戰略被運用于全球反恐、危機管理、海外維穩和戰后重建等行動，其有效性并未獲一致認可。(31)相關的反思可參見Volker C. Franke and Robert H. Dorff, ed., Conflict Management and “Whole of Government”: Useful Tools for U.S. National Security Strategy? Carlisle Barracks: U.S. Army War College Press, 2012.海外維穩和戰后重建等情況尚且如此，更何況是應對中國這個與美國利益盤根錯節的大國。美國“全政府”對華戰略要全面付諸實施，至少面臨以下制約因素。

一是特朗普政府決策團隊內部的分歧。特朗普政府對華核心決策圈在視中國為“戰略競爭對手”、與中國開展全面戰略競爭上雖有共識，但在與中國開展戰略競爭的方式上仍存在分歧。前國家安全顧問博爾頓在其新近出版的《事發之屋：白宮回憶錄》一書中，便將特朗普政府的對華決策圈分為“擁抱熊貓派”(如財長姆努欽)、“自由貿易派”(如白宮經濟顧問委員會主席哈西特和白宮國家經濟委員會主席庫德洛)、“經濟鷹派”(如商務部長羅斯、貿易代表萊特希澤和白宮國家貿易和制造業政策辦公室主任納瓦羅)、“戰略鷹派”(如博爾頓本人)。(32)John Bolton, The Room Where It Happened: A White House Memoir, New York: Simon& Schuster, June 2020, p.262.這些人在對華的具體政策上存在不少分歧。再加上特朗普本人把競選政治作為重要考量，把贏得連任作為核心目標，其許多國家安全決策是出于政治原因，而非哲學、戰略或外交和國防原因，美國“全政府”對華戰略的實施仍存變數。

二是美國民主、共和兩黨之間的分歧。民主黨多數精英雖認可與中國開展大國競爭的戰略，但對特朗普政府的對華政策卻難以茍同，認為特朗普應對中國的方式是“災難性失敗”。(33)Michael Martina, “Exclusive: Biden to Hammer Trump’s ‘Tough Talk, Weak Action’ on China, Top Adviser Says,” https://www.reuters.com/article/us-usa-election-biden-china-exclusive/exclusive-biden-to-hammer-trumps-tough-talk-weak-action-on-china-top-adviser-says-idUSKBN22P02B.(上網時間：2020年7月15日)隨著大選的臨近，兩黨在對華政策上的辯論將更加激烈，分歧也將凸顯。民主黨總統候選人拜登若當選，大概也會繼續“全政府”這種在奧巴馬政府逐步流行起來的國家安全理念，但其在對華政策上將回歸民主黨建制派的主流理念，不是一味強調對抗，而是與中國開展“巧實力”競爭。屆時，美國的“全政府”對華戰略也將出現一系列調整。

三是美國國內各界與特朗普政府的分歧。與中國關系密切的美國商界、學界、州和地方團體，就目前而言，很難說在對華看法上已經與強硬派趨同。2019年7月，美國百名專家、學者、前官員及商界人士發表致總統和國會議員公開信，(34)M. Taylor Fravel, J. Stapleton Roy, Michael D. Swaine, Susan A. Thornton and Ezra Vogel, “China is not an Enemy,” The Washington Post, July 3, 2019.反對特朗普政府“以華為敵”的對華政策，也凸顯美國戰略界人士在對華政策上與特朗普政府并非鐵板一塊。蓬佩奧近期密集開展“全政府”對華戰略動員，本身也反映出美國國內在對華政策上遠未統一思想。

四是國際盟友和伙伴與美國的分歧。特朗普政府企圖拉盟友和伙伴加入反華陣營，用好盟友和伙伴國這一“國家權力資源”，構建國際反華統一戰線。但在特朗普治下，美國與盟友關系疏離，歐洲盟友以及日本、韓國、菲律賓等亞洲盟友與美國越發不同調，多數國家并不愿在中美之間選邊站隊。美國很難構建起冷戰式的反華陣營，其“全政府”對華戰略的國際動員效果受限。

五是中美之間深厚的利益捆綁。建交40多年來，中美在多領域形成深度交織、相互依賴的關系格局，美國“全政府”對華戰略終歸要受制于兩國現實利益。即便強硬如蓬佩奧和萊特希澤，當接受議員質詢時，萊特希澤表示“中美脫鉤不現實”；而當蓬佩奧被媒體問及中美“新冷戰”的前景時表示，美國與中國經濟的融合程度遠高于與蘇聯的融合程度，“今天美國經濟增長和繁榮的挑戰與中國經濟深深交織在一起。”(35)“外媒：美國‘對華脫鉤論’遭遇現實挑戰”，http://column.cankaoxiaoxi.com/2020/0625/2413981_2.shtml.(上網時間：2020年7月15日)

綜上所述，對于美國“全政府”對華戰略，既要從中美戰略競爭的角度出發，認識其在凝聚反華共識、協調反華行動、塑造反華敘事等方面所起的作用，認識其給中國帶來的風險和挑戰，從而保持戰略清醒，堅持底線思維，做好應對準備；也要從戰略的組織落實角度出發，認識其在全面實施中面臨的體制機制、黨派政治、利益牽扯等方面的限制，從而穩住陣腳，保持戰略定力，避免落入美國成本強加“戰略陷阱”。○