雙循環發展視角下長三角區域協同治理問題研究*

2019 年12 月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，標志著長三角區域進入以高質量和一體化為驅動力的新階段。對于區域發展來說，更高質量的發展目標往往對應于更高水平的區域一體化。這意味著，后者作為前者的實現手段，承擔著區域經濟增長路徑選擇、管理和維護的重要任務，所以需要引入區域協同治理的整體思維，并將制度安排、組織協調、主體培育、空間規劃等職能充分前置，以確保區域協同治理體系的高效運行。針對中國經濟發展新階段出現的新情況、新要求，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，成為中央決策部署的戰略新重點。在新的背景下，長三角區域在國內與國際大循環中的雙重樞紐地位有待進一步提升，如何在國內大循環中發揮創新引領作用，增強對產業鏈、價值鏈的組織協調能力，形成內需導向的產業分工體系；如何在國內國際雙循環的開放關系治理中，加強資源優化配置能力和制度創新能力，考驗著長三角區域一體化升級的潛力。因此，長三角區域協同治理應致力于在新的技術條件下，以功能、制度、組織等高層次要素為基礎，為長三角高質量一體化注入新內涵、提供新動能。

一、區域協同治理的主要動因與關注焦點

歷史演化的過程表明，區域協同治理的動因發生了從局部性的地理邊界擴張到強調功能驅動的區域一體化，再到整體性的區域協調發展的趨勢變化，其關注焦點則逐步從應對導向的問題治理轉變為以適應全球挑戰和增進本地居民福祉為導向的機制創新。國內國際雙循環相互促進的戰略導向，既構成了中國區域發展的新背景，也是構建與完善區域協同治理體系的應有之義。

1.對大都市邊界擴張中的跨區域公共品實行有效供給

技術進步與城市化共同導致了生產地理的邊界擴張，由此帶來跨區域發展的公共品供給和公共事務解決的現實問題。理查德·菲沃克（2012）將區域治理給出的解決方案概括為3 個：把現有的地方政府權威統一為超級大都市政府；根據實際情況，以政策層面的合作為基礎，通過相關政策領域的合作來推動地方政府間的合作；建立新的地方政府層級，即區域政府，它要求保留現存的政治單位，但允許一個更集中的權威來對區域性事務承擔責任。

20 世紀40——80 年代，盛行于美國學術界的主張建立超級大都市政府的“巨人政府論”所采取的措施以消弭邊界擴張帶來的管理真空為目的，例如，鼓勵中心區擴張、兼并鄰近的郊區和市鎮；市縣合并；建立廣泛權限和自治的雙層制度，區分管理跨區域事務和地方性事務。然而，邊界擴張不可能通過無限制地擴大政府規模來得到有效治理，且超級大都市政府的集權式管理體制存在管理層級過多和官僚主義的弊病，隨著公共事務的大量增加和大都市內部結構的日益復雜化，這種治理模式的適用性和有效性都受到越來越多的質疑。

在美國，在專門的領域（港務、交通和流域管理、水污染、稅收、區域規劃、垃圾處理、高等教育等）以政府間協議的方式進行跨區域公共品供給，以及成立區域委員會、區域公共政策協會等組織機構，是普遍運用的區域治理方式。這類制度安排在20世紀80年代以前盛行的原因是更多地迎合大都市外延城市化的需要，以及共享市場、降低不確定性、減少市場摩擦、實現外部性內在化等，這些也是政府協議合作的主要原因。

2.關注功能積累的區域一體化升級需要

道格拉斯·諾思（2008）指出，理解不斷發展的人類環境的必要前提是理解那些導致物理環境被“征服”的革命性變化，這些變化為不斷發展的人類環境提供了背景。20 世紀80 年代以后，美國大都市區的規模與結構發生了較大變化，聚焦開放條件下的功能提升成為區域治理的重點。在背景方面，這時的全球化進入了以統一全球市場為特征的1.0時代。在新自由主義思潮的影響下，國家放松了對資本流動和金融業的管制，從而極大地推動了工業全球化，并向金融、文化、社會等領域加速擴展全球化的影響力。全球化1.0時代是由西方國家的市場力（主要是跨國公司）引發的，由市場力和政府力的結盟推動的，社會力則被排除在全球化過程之外（張庭偉，2012）。以泰勒為首的世界系統分析學派提出，全球化是資本主義從地理上構造自己的方式（彼得·紐曼、安迪·索恩利，2016）。由全球化釋放的市場力量，通過集聚經濟、勞動力流動和產業專業化與貿易增長等影響機制，塑造著新的經濟地理空間，憑借一體化優勢崛起的區域成為全球競爭的空間基礎。2000年，美國管理與預算辦公室把大都市區的概念更新為包括一個可識別的人口核心和具有核心的高度一體化的毗鄰地域的地區（洪世健、黃曉芬，2007）。這可以被視為區域治理實踐的轉變節點，從重點強調“大都市區化”的邊界動態管理轉向關注大都市及周邊地區功能整合的一體化治理。大都市概念涵蓋了實體地域、行政地域和功能地域3種形式的地域，并主要表現為人口規模、行政關系和城市功能3 個標準（易承志，2014）。相較于人口規模和行政關系，城市功能更加能夠體現要素集聚、產業分工、開放增長的實際成效，是引起人口規模和行政邊界變化的潛在積累因素，以其作為治理的重點可以把握區域發展的核心需求。

20 世紀90 年代，高度城市化的地區出現融合發展的態勢；核心區主導作用減弱的多中心大都市以及后來的大都市連綿帶成為城市發展的主要模式；城市區域而非城市，成為全球經濟競爭的相關主體（漢克·V.薩維奇等，2009）。在這種背景下，經濟活動的尺度、空間和內涵發生了重大轉變，產生了新型的空間形式，其中突出的有全球城市和巨型區域（薩斯基婭·薩森等，2011），它們對應于高度城市化地區在更高層次上的區域一體化。空間體系的網絡化、高端要素集聚和功能結構的外向化，都使得區域協同治理的難度相應變大。

根據Denters 和Rose（2005）的觀點，在城市化和全球化交織的背景下，地方治理既要解決由邊界變動帶來的融合發展問題，更要直面全球化帶來的諸多挑戰，地方政府不僅需要處理更加復雜的協調關系，而且還涌現出大量新的下沉治理需求及參與動機（見表1）。對于發展中國家來說，區域協同治理的挑戰更加嚴峻。一方面，在橫向層面上，工業化和城市化的不平衡發展會增大地方政府之間關系協調的難度。另一方面，在縱向層面上，開放環境帶來的不確定性和競爭壓力的增大，又需要各級政府整合資源和多方力量共同應對。

表1 新世紀城市面臨的挑戰與問題

20 世紀90 年代以后，在理論上經歷了新區域主義向地域重劃與再地域化的演進，所提出的解決方案包括：地域重劃/結構重組；經濟全球化導致的次國家（地方）重構，涉及地域界線、作用、功能、資源以及政府與私人機構、非政府行為者關系的重新調整（漢克·V.薩維奇等，2009）。在亞太區域，國家在這些方面發揮了重要作用，對空間效率的追求促使政策的焦點放在了特定區域的規劃與全新定位上。長三角區域的發展就非常具有典型性，國家戰略驅動地方政府合作、市場化改革激勵社會資本、結構優化重塑區域開放平臺等，都是圍繞區域一體化而采取的主要舉措。再地域化的概念較好地詮釋了區域治理思維的這一轉變。尼爾·布倫納（2008）將全球化理解為社會、經濟、政治制度空間的再地域化，以及這種再地域化與外在多重地理尺度相互交織的過程；城市空間和國家機器等地域組織與全球化互為因果，它們既是全球化的前提，也是全球化作用于地方的載體與結果。所以，從這個角度來看，區域治理已成為國家治理的工具之一。

3.促進區域協調發展的機制創新

長期以來，區域協調發展是空間公平范疇重點討論的話題。在現實世界中往往面臨空間失靈等問題，要素總是趨向于集聚在少數幾個地方，區域內部和區域之間的發展差距不斷擴大（丁嵩、孫斌棟，2015）。所以，關于效率與公平的權衡，始終是貫穿區域治理問題研究的一條主線。然而，在效率優先的價值預設下，為區域協調發展而采取的治理對策帶有被動和事后的色彩。隨著市場化程度的提高，區域一體化的規模經濟與分工優勢將日益增強，其發展的地理邊界也會相應外推，使得區域協調發展內化為了空間效率實現的前提。所以，在區域一體化的范疇，空間發展的效率與公平具有相互依存的關系。例如，在大都市急速擴張的時期，對組建大都市政府持肯定態度的觀點指出，可以通過強有力的財政維持中心城市與邊緣郊區的財政平衡，具有區域戰略規劃能力等（吳曉林、侯雨佳，2017）。然而，這種治理策略可能造成的官僚化傾向卻與追求效率的初衷相悖。取而代之的是包括公共選擇學派在內的分權治理思維，強調公共品的供給效率，主張通過分散的政府單位以競爭或者合作的方式為城市居民提供公共服務，在治理中引入市場機制、注重對市場力量的回應是其核心主張。此時，區域協調發展并非政府期望以干預的方式來達到的主要目標，而是通過競爭機制來實現的空間均衡狀態，也即在區域公共品的供給中引入市場競爭，根據市場供給效率找到區域發展的合理邊界，避免大都市發展中的過度擴張及其導致的空間失衡。例如，理查德·菲沃克（2012）認為，在分權治理的社區中，市場和政府間的競爭能夠通過區域范圍的影響來塑造發展決策——尤其是在土地利用和經濟發展的選擇上。

20世紀80年代以來，城市政體理論從關注“誰統治”的問題轉向關注“如何統治”的問題，不再僅將社會權力視為社會控制手段，而將精英主義和多元主義爭論的焦點從“垂直的權力”轉移到社會生產的表達方式上（吳曉林、侯雨佳，2017）。20 世紀90 年代興起的整體性治理觀（Holistic Governance）和新區域主義治理觀，對于跨界公共事務的治理，分別強調政府之間的整合協作和多元主體的合作共治。至此，關于區域協調發展問題的討論，從原先關注協調發展的具體內容，轉向研究協調發展的實現機制，確保政策的充分彈性和因地制宜成為主流的治理趨勢。阿爾伯特大學的城市區域中心（City-Region Studies Centre in University of Alberta，2007）通過對歐美12個城市群區域治理案例的研究認為，大都市區域治理可能并不存在最佳路徑，需要充分考慮當地文化背景下的公私關系、動機和價值體系，促進利益相關者共同討論并形成談判非常重要（張銜春等，2015）。2018年，國務院發布《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，表明中國的區域協同治理也進入了一個新的階段。

二、全球化時代區域發展的復雜性與協同治理需求

區域協同治理是在開放程度不斷擴大的背景下，為實現整體競爭優勢提升的現實需求。追求區域協同發展的治理思維，將政府與政策的功能充分前置，既強調市場配置資源的核心作用，同時也努力探索各種形式的政府合作與體制機制創新的有效空間。

經濟全球化導致區域現象的大量興起，并使其成為國家競爭與合作的空間基礎。當今世界已是一個全球化和地區化并行發展、全球主義和區域主義共同崛起的時代（陳瑞蓮、劉亞平，2013）。所謂區域主義，并非一個全新的概念，它涵蓋了時代變遷中對區域現象所持的不同發展理念與實踐主張。區域主義強調區域主體之間的相互依賴與協同關系，這一發展理念貫穿了區域主義從“舊”向“新”的演化歷程，推動了經濟全球化廣泛而深入的發展，并滲透到空間發展的經濟、政治、文化、環境等多個領域。由此，區域發展的問題也變得日益復雜，所呈現出的若干特點，為區域協同治理提供了合理依據。

1.在區域發展中涌現出不同的層次類型，彼此嵌套又相互關聯

美國國際關系學家詹姆士·米特爾曼將新區域主義劃分為宏觀區域、次區域、微觀區域3 個層次。宏觀區域是在民族國家之間締結的合作聯盟、經濟或貿易組織；次區域是由跨國界、跨邊境形成的經濟區域；微觀區域是一國內部的出口加工區、工業園區或地區間的合作（陳瑞蓮、劉亞平，2013）。在現實中，區域發展的各層次之間并非獨立的關系，它們彼此之間的相互影響具有多種可能性，既可能是垂直的驅動關系，也可能是水平的競合關系，其中產生了大量的、需要區域協同治理來解決的問題。考慮到區域發展所處的全球化環境，需要以“大區域觀”的思維來全面審視區域治理的主要問題。對此，鄭先武（2020）將區域治理定義為特定區域層次的特定議題領域提供規則或公共產品和服務的、控制性制度化的社會協調模式，區域則被視為一種參照領土定位和地理或規范接近性的社會建構。從該角度來看，區域治理已經從后端的、被動形式的問題解決，前置為主動的、以協同發展為目的的規則制定與制度設計，在建構區域的社會形態中發揮著先導和約束作用，既適應了不同層次和類型的區域發展、競爭與合作的需求，也以增強一體化和社會凝聚力的方式對全球化過程中充斥的不確定性與風險因素給出了協調的解決方案。興起于20世紀90年代的新區域主義尤其強調區域協同治理的開放性，在區域協調的制度安排上具有一定的張力，可以運用非區域地理上的力量達到區域治理的要求（全永波，2012），這其中的國家作用值得關注和研究。

2.區域發展的多樣化導致越來越普遍的結構差異

區域發展的多樣化導致越來越普遍的結構差異促使區域治理更加注重實踐的價值和可持續發展的重要性，以充分契合區域自身的特征與需求。高度開放的外部環境，通過經濟、貿易和市場的一體化影響趨勢，給區域發展帶來了更大的競爭威脅，并面臨一些具體的現實問題，例如，如何進一步挖掘比較優勢的潛力、與周邊地區建立穩定互惠的合作關系；如何在外向化發展中培育內生增長動力；如何穩定提高本地與國家整體的福利水平等。可以看出，這些問題都對區域協同治理提出了更高的要求，每個區域作為相對獨立的治理單位，需要自主地動員各方資源與主體力量，結合區域自身的特點進行治理實踐的探索及制度創新。在這種情況下，區域治理會聚焦于因個體的差異特征和復雜外部環境引起的諸多不確定性，以多元協調、過程導向、開放互惠作為主要的應對方式。

3.特定區域的戰略地位逐漸上升，對全球經濟秩序產生重大影響

區域發展特征的類型化是經濟全球化重塑地理空間的一個顯性結果。其中，圍繞全球城市、由與之密切關聯的多個城市構成的全球城市區域是最為特殊和重要的類型，基于這類區域的協同治理實踐發展出了專門的研究領域。

首先，是對全球城市的討論。新的世界領跑城市是在全球化中具有重大經濟影響力的城市，它們都在新經濟秩序中成為金融中心（彼得·紐曼、安迪·索恩利，2016）。全球城市不僅是世界經濟的前沿，更是影響世界新經濟秩序的重要力量，它的協同治理界面遠遠超出了其行政與地理范圍。在這種情況下，治理變革的核心在于界面重構。界面重構需要依靠內部結構支撐，通過內部結構改革來適應環境和實現功能（李文釗，2019）。在彼得·紐曼和安迪·索恩利（2016）看來，戰略規劃是城市應對經濟全球化的一個至關重要的標志……其任務是協調廣泛意義上的經濟壓力和地方需要，涉及管理全球——地方的關系……全球、區域、國家和地方管理層面的相互作用以及這種相互作用對全球經濟因素的反應方式和重新在全球背景上呈現城市的方式，將一起決定一個城市的特殊的戰略規劃。

其次，是對城市區域的討論。斯科特（2017）指出，大都市區不斷向外蔓延擴張并相互接合，與擁有次級城市中心的腹地區域共同構成大型的城市區域形態；這些城市區域是世界資本主義體系的主要經濟引擎，在不斷強化的競爭與合作中彼此緊密相連。城市區域的龐大規模與復雜結構，對應于密集的要素流動和發達的產業分工體系，區域協同治理的重點就是要確保“中心——腹地”系統的整體性與競爭優勢。在中心的城市維度上，主要表現為在向上的尺度接入全球經濟開放體系，積極參加全球城市之間的競逐。以頂級的全球城市倫敦為例，若干版本的“倫敦規劃”都使用了世界城市文獻中的核心詞匯……提高倫敦在世界城市中的地位依然是發展中的頂尖選項（彼得·紐曼、安迪·索恩利，2016）。無論是利文斯通市長以大事件來驅動倫敦東部地區發展的想法，還是約翰遜市長強調以倫敦郊區為重點提高其作為全球城市的生活質量，都意在城市內部創造結構性的支撐；在區域的維度上，為適應全球城市的開放轉型，既要根據領跑公司的需求補充一些新的功能，也應注重地方性特征在應對全球化影響時的優勢體現。在這方面，中國的做法比較典型，由國家規劃控制城市發展、在都市區層面設計戰略遠景，都是突出的特點。以長三角為例，從2010 年的《長江三角洲地區區域規劃》、2016年的《長江三角洲城市群發展規劃》到2019年的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，國家始終是區域協同發展的戰略引導者。

綜合上述分析，區域層次的立體化、區域類型的多樣化和區域一體化水平的提高，都讓區域協同治理成為依靠實踐探索和理論反思逐步加深認識的領域。緣起于區際與國際雙重開放的區域協同治理需求，自然為雙循環戰略導向下的區域發展和高質量一體化提供了恰當的分析視角。

三、長三角區域協同治理的內在要求

在學術界，區域治理是一個普遍提及的概念，區域協同治理的提法要相對小眾一些。對于區域協同治理，可以有兩種理解：一是指為實現區域協同發展而采取的治理方式；二是指區域以協同的方式進行的治理活動。這兩種理解并不完全相同，前者強調區域治理的目標，而后者更加關注區域治理的方式。根據前面的理論分析，區域治理往往是多目標的，以至于區域治理的方式也傾向柔性與靈活。在可持續發展的區域治理價值目標下，區域治理的管理功能主要體現為4E 原則：管理區域經濟（economic），謀求經濟的可持續增長；管理環境（environment），謀求環境的可持續完善；管理資源與能源（energy），謀求資源與能源的可持續利用；管理社會（equality），實現社會可持續公平（王錚等，2019）。對于大都市區、城市群、巨型城市區域來說，由于充當著全球競爭中國家經濟增長引擎的角色，從而其整體意義上的競爭力就是區域治理的核心目標。基于上述認識，在此討論的區域協同治理綜合了治理的協同目標和治理的協同方式這兩層含義。

長三角區域的空間性質、開放特征和發展潛力，賦予其在國內國際雙循環相互促進中的重要樞紐作用，從而對區域協同治理產生更高也更加復雜的內在要求，具體表現在以下4個方面。

1.縱深推進區域一體化發展

《2009 年世界發展報告》區分了地區、國家、國際3 個地理尺度的經濟力量與核心要素（見表2）。從中可以看出，地區發展的次序主要是由基于不可流動的土地要素之上的資源稟賦與比較優勢決定的；當上升到國家尺度時，勞動力要素的自由流動開始居于核心位置；進一步升至國際尺度時，經濟力量則由集聚與要素流動支持的專業化所驅動，由中間生產投入在國際與國內的流動中形成更高層次的生產網絡，從而使得經濟增長建立在更高質量的一體化水平之上。

表2 不同地理尺度的經濟力量與核心生產要素

在上述3個地理尺度中，無論是向上還是向下，國家的作用都是關鍵性的，對區域的影響主要表現為：第一，根據中長期的國家發展需要，制定階段性的區域發展戰略。改革開放以來，中國經歷了從不平衡發展戰略時期（1979——1998 年）到區域協調發展戰略時期（1999 年至今）的演進過程。相應地，區域發展重心從增長優先、追求效率轉向質量優先、兼顧效率與公平。第二，根據社會主要矛盾的變化，適時調整空間政策的價值取向。黨的十九大報告指出，中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這要求中國大膽探索區域協調新機制，聚焦實現縮小地區差距和經濟高質量發展的雙重目標：聚焦解決地區落差過大問題，實現均衡發展功能；瞄準更高級的地區發展水平，實現增長質量提升動能（李蘭冰，2020）。第三，服務國家戰略與空間政策的變化，實施以市場一體化為基礎、以邊界融合為內容的地域重劃或尺度重構。空間政策的權衡，應充分考慮勞動力不完全流動、市場不完善等制度約束，在漸進式改革的過程中利用市場力量形成強大的集聚優勢，并使之通過外部性內在化的制度方式惠及更大的地理范圍。具體來說，城市群的空間選擇作為中國拓展發展空間與優化經濟格局的重要方式，成為新一輪國家空間重構尺度上移與尺度下移的制度試驗（馬學廣、唐承輝，2019）。

2010 年國家發布的《長江三角洲地區區域規劃》，就是通過尺度重構來深化推進長三角區域一體化的舉措，重點實現從要素一體化向政策一體化的跨越。然而，也必須認識到，在國家尺度上，以勞動力為核心的要素流動本質上要求建立起統一的市場體系，中國漸進式改革的過渡性使得地區發展中存在著“天花板”式的限制，這是長三角區域在尺度重構中的主要矛盾。如果不加以解決，長三角區域發展會更加依賴政府主導的空間干預政策，市場一體化也將遭遇更大的阻力。2013年，國家作為尺度重構的制度供給主體，明確了要素市場一體化的發展方向和實施路徑。在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。2014年，習近平總書記在黨的十八屆中央政治局第十五次集體學習會議上指出，準確定位和把握使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，必須正確認識市場作用和政府作用的關系；更好發揮政府作用，就要切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，健全宏觀調控體系，加強市場活動監管，加強和優化公共服務，促進社會公平正義和社會穩定，促進共同富裕。黨的十九大報告提出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。

改革開放前沿、高度發達的城市群、全球化城市區域等標簽，使得長三角區域在“新國家空間”的選擇中位居優先地位。在長三角區域中同時存在著3 個地理尺度的一體化需求，更高質量一體化對于長三角區域發展的意義，不只是時間維度上的階段演進，還是在普遍高于國內其他區域的發展水平上尋求進一步提升。所以，長三角區域更高質量一體化在國家尺度上的示范價值，要求在矛盾最突出的環節重點展開探索與創新。對于具體的著力點，劉志彪（2019）認為，長三角區域一體化發展只有以市場一體化為核心，才可以使長三角地區突破分割治理的傳統模式，進入經濟一體化協同治理的新階段；而這其中只有以勞動力為中心的生產要素實現市場化配置，區域經濟一體化才能真正實現。由此釋放出的尺度效應，在地區的層面表現為提高資源配置效率，在國際的層面則表現為增強創新動能。

2.擴大多元利益主體的治理參與度

20 世紀90 年代以后，包括長三角地區在內的東亞巨型城市區域（mega-city region）的興起受到了學術界的高度關注。關于這類區域，競爭型城市區域主義（competitive city-regionalism）倡導通過合作促進城市區域的競爭優勢，對整體性、全局性利益的追求是區域治理的核心目標，涉及經濟、社會、環境和空間結構優化等多方面內容，需要地方政府以及更高層級的政府、企業、社會組織、個人等多元利益主體的共同參與。

由此可見，長三角區域協同治理是多目標與多主體的綜合。對于具體的目標，多元主體之間的協同性是實現復雜任務的必要條件。以生態一體化的協同治理為例，目前長三角區域的實踐探索主要包括生態一體化制度建設、跨區域生態補償探索（如新安江生態補償試點）、多區域生態主體共建（如崇明世界級生態島建設）（席愷媛、朱虹，2019）。然而，在這些實踐中，各地方政府仍然是區域協同治理的絕對主體，其行動力受到了行政邊界與利益沖突的約束，社會、企業、居民的參與度較低甚至存在缺失，導致生態一體化區域協同治理的系統性、聯動性缺乏有效的機制保障。例如，由歷史遺留的產業發展的結構矛盾與轉型壓力，是單純的末端治理無法解決的，它反映的是區域一體化過程中如何有效治理中心與外圍關系、重塑產業分工格局的問題。此外，如果社會公眾與居民的生活方式不發生根本性改變，環保意識薄弱、環境治理的參與度低，那么能源低效利用的產業結構也會延續較長的時間，從而增大區域一體化協同治理的難度。

不僅如此，長三角區域協同治理還需要處理多目標之間的發展關系。長三角區域的崛起是工業化在全球范圍的延伸和中國以增長極為驅動力的改革開放雙向互動的產物，并由城市網絡聯結而形成一體化的空間形式。在功能定位上，無論是上海的全球城市，還是長三角地區的世界級城市群，都意在打造成為面向全球競爭的戰略場所。關于戰略場所的功能屬性，如果從治理的角度來分析，就應充分認識在增值和貶值上的內涵。在增值方面，以若干個核心功能為全球戰略場所的關鍵依托。具體包括：全球經濟發展的控制中樞、制度與文化創新的源空間、技術和信息廣泛交流的地區（易千楓、張京祥，2007）。薩斯基婭·薩森等（2011）強調了這類區域的空間復雜性，她將全球城市網絡所構成的空間視為一個具有新經濟和政治潛能的空間，包括跨國的、身份與社區的最具戰略意義的空間之一，并認為這種空間既因為根植于具體的戰略場所之中而以地方為中心，又因與地理上并不毗鄰的場所之間的緊密聯系而跨越地域。根據上述分析，全球戰略場所的功能增值來源大致可以概括為：以產業鏈與價值鏈的鏈權為基礎的市場控制力、開放包容的文化與制度競爭優勢、基于知識生產和交流的技術創新優勢。由于功能增值的影響力超越了區域和國家邊界的范圍，并且相互之間又具有內在的促進關系，從而使得主要局限于地方的區域協同治理存在較大難度。

此外，全球戰略場所的沖突與矛盾也不能低估。薩斯基婭·薩森等（2011）指出，一方面，城市集中了大量的公司權力，并成為公司經濟過度增值的關鍵場所之一；另一方面，城市也集中了大量的弱勢群體，并成為其貶值的重要場所之一。解決這些負面影響，也是長三角區域協同治理應重點考慮的內容。由于全球戰略場所的影響力遍及全世界，所以對于沖突與矛盾的治理應對，也將構成全球化變遷的重要力量。2008 年金融危機之后，全球化2.0時代提供了一個新的全球化模式，社會力的參與可以為建立某種更加包容的、可持續的全球化模式做出貢獻（張庭偉，2012），亦反映出了作為沖突與矛盾中心的全球戰略場所的治理趨勢。當前，世界正在興起第三次經濟全球化浪潮，進入經濟全球化3.0 時代……中國在經濟全球化3.0 時代的地位取決于如何從曾經的高增長引領世界經濟轉變為未來的善治與活力引領世界經濟（金碚，2016）。以上海的全球城市建設為核心的長三角區域在發展成為世界級城市群的過程中，也應走在時代前沿，在區域協同治理的變遷中發揮全球性的影響力。

3.健全區域協同治理的制度體系

在區域協同治理的制度體系建設方面，全球城市區域的領先者（紐約、倫敦、東京等）作為長三角區域的對標競爭對象，盡管政府管治力度各有不同，但在協調發展的組織模式方面卻具有一定的共同點，即都存在市場之外的區域協調機構（如行業協會等），負責處理城市區域內單憑市場行為難以實現的區域發展目標，以法律形式明確規定其地位和職責權限，包括建立區域統計信息平臺、制定區域發展規劃、保護區域整體生態環境、建設區域大型基礎設施項目等（仝德等，2014）。因此，加強區域協同治理的制度體系建設，也是長三角高質量一體化的重要保障。

目前，盡管地方政府之間圍繞區域公共事務治理進行了有益的合作嘗試，但區域公共治理的行政主體、管理理念、協商機制和法制保障等問題亟待突破（王學棟、張定安，2019），長三角區域可以在這些方面先行先試，特別是立法協同作為基礎性的保障，需對統一規劃的執行落地、契約性合作協議的法律效力界定、環保標準的統一制定、多元主體參與機制、專題合作協同機制、區域利益補償機制等提供充分的法律保障。

4.提升政府服務市場的綜合能力

2017年以后，長三角地區陸續出臺了一系列區域一體化政策，涉及信息化合作、集體行動的計劃安排、環境保護、信用體系建設、衛生健康合作、市場體系一體化建設合作、養老一體化合作共享、生態綠色一體化發展示范區國土空間規劃等方面。地方政府探索各種形式的合作體現的正是區域協同治理的服務思維，以期在市場體系的健康運行、要素自由流動、生態與環境保護等方面實質性地推動區域一體化發展。在這些內容中，有效地促進市場一體化是政府服務市場能力建設的重中之重，空間中性的政策主張更加強調經濟、社會和生態的協調發展。空間中性政策代表了一種最有效地增強效率、保證享有平等發展機會以及改善個人生活水平的最優方法（丁嵩、孫斌棟，2015）。為了進一步促進集聚經濟的規模效應、挖掘區域內各城市的增長潛能，長三角區域需要形成一個對勞動力有著更強吸引力、要素流動更加自由、產業分工關系更加緊密、創新驅動產業持續升級的開放發展環境，這些都將是地方政府合作與協同治理的主要方向。

四、長三角區域協同治理的重點及政策建議

在加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的戰略導向下，高質量區域一體化、全球競爭的功能增值、統一市場建設、公共服務合作共享等構成了長三角區域協同治理的多重目標。然而，這些目標的性質又不完全相同，相互之間的邏輯關系需要充分解析。高質量區域一體化和全球競爭的功能增值屬于強關聯的結果目標，而統一市場建設與公共服務合作共享則屬于強關聯的過程目標。正是由于中國改革開放的漸進性，以及在這種大環境下長三角區域一體化的先行推進，造成了結果目標與過程目標同時被列為區域協同治理目標指向的現實特點。這是長三角區域協同治理的難點所在，也是它無法簡單地照搬國外經驗的主要原因。因此，在平臺類的、基礎性的和影響面廣泛的領域重點探索長三角區域協同治理的模式、路徑與機制是可行的選擇。

1.依托產業鏈與創新鏈的協同互動，提高長三角區域一體化發展的質量層次

圍繞產業鏈部署創新鏈、圍繞創新鏈布局產業鏈，推動經濟高質量發展邁出更大步伐，是加快轉變經濟發展方式，把實體經濟特別是制造業做實做強做優的重要思路。在長三角區域，產業鏈和創新鏈的發展水平都位居全國前列，它們之間的協同發展就是要處理好產業一體化與創新一體化之間的互動關系。

第一，產業鏈的長短取決于創新鏈的服務能力，特別是向中高端價值鏈的延伸，離不開創新鏈的充分支持。長三角區域城市之間的要素流動和產業鏈分工導致融資、生產、研發等環節分離，但在空間上集中，生產性服務業和制造業在地理上呈現顯著的集聚特征，這種集聚不僅影響本地的創新效率，而且通過產業鏈和創新鏈輻射到鄰近地區（謝露露，2019）。因此，產業鏈與創新鏈之間的協同互動需要充分考慮不同類型的產業集聚形成的功能分工格局。相較而言，創新鏈對于創新服務體系的要求較高，其對應的功能性產業分布具有更強的地理指向性，偏好集中于人力資本、企業家精神、創新氛圍與制度等高端要素供給充裕的少數中心城市，空間布局的范圍相對狹小一些。在創新鏈為產業鏈提供服務支持的背后，實際上是充當著區域創新源的城市及其所集聚的生產性服務業為其他中小城市的制造業集聚提供層次各異、領域不同的服務的問題。因此，長三角區域應注重在源頭上完善創新生態系統、激發創新鏈上各類企業的市場活力，將創新鏈的資源與產出有效地和產業鏈的多重需求相結合，打通產業鏈與創新鏈之間的行業邊界，鼓勵不同產業鏈之間的跨界創新活動。

第二，長三角區域的各城市需要加強基于創新鏈的橫向合作，根據產業集聚群落的分布情況（如紡織服裝、互聯網、電子通信設備、交通運輸設備等），整合資源和吸引人才，規劃發展若干個產業技術方向明確的、以人才和實驗室共享為基礎的創新走廊和公共技術聯合攻關的創新平臺。

第三，加快推進上海科創中心功能體系建設，在知識、人才、制度等方面使長三角區域創新系統與全球產業鏈的價值需求相對接，形成開放、高效、包容的創新交流機制，為中國高端技術產業、戰略新興產業、前沿技術產業提供內外源相結合的動力支持。同時，依托以高端技術為主導的全球產業鏈部署創新鏈，基于中國自主設計和研發、自身系統集成能力建立達到世界先進水平的產業鏈，圍繞產業鏈持續加大技術研發力度，保持技術領先地位（洪銀興，2020）。

2.依托傳統與新型基礎設施的協同互動，形成開放高效的基礎設施體系

國內外區域一體化的經驗表明，基礎設施一體化向來都是區域發展的先決條件和協同治理的發端環節。基礎設施從傳統到新型的變遷，驅動力是技術的重大變革和產業發展的新趨勢，同時也承載著傳統經濟增長模式向創新驅動增長模式轉變的先導任務。2019 年中央經濟工作會議強調通過新型基礎設施建設驅動中國經濟新一輪的內生性增長，并將新型基礎設施定義為5G、人工智能、工業互聯網及物聯網的建設。2020年，新基建首次進入政府工作報告，提出加強新型基礎設施建設，發展新一代信息網絡，拓展5G 應用，建設充電樁，推廣新能源汽車，激發新消費需求、助力產業升級。其中，新基建位列投資重點支持的“兩新一重”（新型基礎設施建設，新型城鎮化建設，交通、水利等重大工程建設）之列，處于既促消費、惠民生，又調結構、增后勁的重要戰略地位。

由于數字經濟的賦能作用，相比于傳統基礎設施，新型基礎設施對區域一體化將產生更深刻的影響，對區域協同治理的要求也就更高。與傳統基礎設施主要以物理形態存在、傳統生產要素消耗量大有所不同，新型基礎設施以數據、信息、知識為核心要素，高度依賴算力、網絡無邊界、信息高速流動、處置能力高效、產業服務界面廣是其主要的特點，對區域協同治理的影響將是全面性和系統性的，會產生技術應用倒逼制度合作、傳統基礎設施信息化升級、智能化制造體現以人為本、區域公共服務系統架構重塑等一系列新問題。對此，長三角區域可以開展先行先試的制度創新，為新基建條件下的區域協同治理積累經驗。

3.依托組織模式創新與法律體系完善，增強區域環境協同治理的制度供給

周馮琦和程進（2016）認為，長三角“三省一市”之間的環境保護總體上處于協同演進狀態，但各地區環境保護協同發展水平還較低，環境保護協同發展仍面臨著行政壁壘、經濟社會發展及環境污染的區域差異較大、環保社會參與能力不均衡等制約因素，區域環境保護協同關系還需采取有效措施加以強化。環境污染的類型和源頭多種多樣，污染影響的范圍也不盡相同，從而要求從產業進入的門檻環節、生產過程的環境污染監測到環境污染行為的懲戒執行全過程的管理，跨界區域協同治理要能夠滿足這些需求。第一，制定長三角區域內統一的環境保護法律法規體系，明確各級政府環境保護的責任與權利。第二，統一環境質量與排放標準，運用大數據等技術手段，實行長三角區域環境保護監測“一張網”的整體管理模式。第三，根據產業鏈空間布局、地區經濟發展差距、流域上下游環境狀況，建立常態化的利益協調與補償機制。第四，因地制宜、精準實策，對具體的環境重點保護區域探索協同治理的創新模式。2019年出臺的《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，正是一個關于跨界小尺度空間如何有效協同治理的有益探索。

4.在涉及公共安全的重大領域，建立區域協同治理的風險防控機制

2020 年新冠肺炎疫情的暴發對長三角區域在公共安全重大領域建立起風險預警、信息共享、資源統籌配置、防控一體化、危機高效處置、應急響應聯動、有效推動復工復產的完善的協同治理體系提出了迫切要求。經濟體系開放、要素自由流動、產業高密度集聚，既是長三角區域一體化的優勢來源所在，又使其面臨著更大的風險防控壓力，當前要利用新基建發力的起點契機，升級對節點、樞紐、網絡的公共安全防控體系的數字化建設，動員各層次的社會治理力量和公眾參與，建立起組織高效、反饋及時、處置得當的公共安全響應機制，從而為長三角區域全球戰略場所的功能持續增值和高質量一體化提供安全保障。