產權社會視角下水利水保工程管理體制改革研究

趙鵬

【摘 ?要】水利水保工程在社會改革中占據非常重要的位置。論文通過對水利工程特性分析得知，水利水保管理體制與傳統產權企業的改革可充分體現由無主向有主、由無制向有制、由粗放型向集約型、由低效利用向高效利用轉變的農村水利工程管理制度改革方向。同時，從產權社會角度出發，論文探討了水利水保工程管理體制改革，并針對產權結構、服務以及開放度的不同，制定相應的水利水保工程管理體制改革措施，以此推動國家水利事業發展。

【Abstract】Water conservancy and soil and water conservation project occupies a very important position in social reform. Through the analysis of the characteristics of water conservancy project， the paper concludes that the reform of the management system of water conservancy and soil and water conservation and the traditional property right enterprises can fully reflect the direction of management system reform of rural water conservancy project， which is from no ownership to ownership， from no system to having system， from extensive to intensive， and from low efficient utilization to high efficient utilization. At the same time， from the perspective of property right society， the paper discusses the management system reform of water conservancy and soil and water conservation project， and according to the different property right structure， service and opening level， formulate corresponding management system reform measures of water conservancy and soil and water conservation project， so as to promote the development of national water conservancy undertaking.

【關鍵詞】農田水利工程;管理體制;市場失靈;政府失靈;農民用水戶協會

【Keywords】farmland water conservancy project; management system; market failure; government failure; farmers water users association

【中圖分類號】S157;TV93 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2020）10-0020-02

1 引言

水利水保工程管理制度的變遷，在很大程度上反映了產權社會視角下公共資源的治理過程。就目前全國各地區水利水保工程管理體制的改革來說，都是從集體所有到產權明晰化的轉變，而轉變過程也并非一帆風順。近年來，國家提倡水利水保工程管理體制的改革，有效推動了水利事業的發展，同時，也暴露了許多深層次的問題和矛盾。水利工程體制改革工作是對利益重新分配的過程，其中利益轉移會產生嚴重的社會不公平感，有激化社會矛盾的可能性。水利工程的公益服務性難以得到保證，促使鄉村社區“水霸”的盛行，另外，還有國有資產的流失、資金監管缺位、指導政策存在缺陷等[1]。文章從水利水保工程特性著手，以傳統企業產權制度改革為參照，促使水利事業管理水平的提升。

2 水利水保工程的特性

中國主要通過與社會力量合作來實施對水利水保工程制度的維護以及合作機制。近年來，諸多水利水保工程是由政府投資興建的，但對水利水保工程的維護與建設主要在社會力量和企業的帶領組織下參與水利水保工程的工作中來。

2.1 基礎性

水利水保工程在農民抵御自然災害、改善生活條件和生活環境等方面發揮著重要作用，在國家社會經濟發展中具有一定的基礎性。水利水保工程量大、點多，遍布各地區的每個角落，既為水利系統工程奠定了扎實基礎，還與道路交通、農業及供電等基礎設施協同構成了社會化服務體系，充分體現了水利水保工程在基礎建設中的重要作用。

2.2 公益性

有諸多的水利水保工程在社會上承擔水產養殖、生活供水以及農田灌溉等功能，也有著防洪抗旱和除澇降漬的作用，充分體現了水利工程有較強的公益性。國家每年都會投入一定的人力、物力和財力在水利工程建設上，而水利工程的建設一部分原因是其發揮公共效益，維系生態環境、保證糧食安全以及防洪抗災。

2.3 系統性

各地區堤壩、渠、塘、井等水利工程建設的作用從表面上見，較為單一。但是，基于水文規律來說，各地表水、地下水之間具有一定的關聯性，能夠相互作用，充分體現了該工程建設的系統性。

3 水利水保工程管理制度改革與傳統企業產權改革的區別

參照傳統企業產權制度改革的相關政策，對水利水保工程管理制度改革進行研究。根據兩者對比情況進行考慮，一是水利工程與傳統企業體制改革都是在基本經濟制度下進行的，有一定的相似之處;二是根據企業產權制度總結、借鑒相關經驗;三是兩者管理體制改革的切入點都涉及產權問題，因兩者之間本質、表現形式及內涵有所不同。

3.1 產權結構不同

企業產業結構主要包括對企業的經營權、使用權、財產占有權、直接使用權以及財產收益權和收益轉讓權等，這些產權具有一定的流動性、交易性，并且在企業股份制和拍賣方面均涉及產權的轉讓和劃分。因此，企業產權在體制改革前后都較為清晰，管理主體和所有者只是在改革后更加明確而已。水利和土地資源屬國家所有，全民所有。一般情況下對水利及土地資源的討論主要是指其使用權、轉讓權和經營權。基于產權社會視角下，水利工程產權問題即對工程原有受益對象重新劃分，再明確樹立工程自身資產產權的同時，還賦予其水權，農村水利工程亦是如此。

3.2 服務功能不同

水資源與居民生活和工作之間的關系密不可分，間接凸顯了水利工程在社會中的重要支撐和保障作用，例如，產品的供給和糧食安全都離不開水資源。農村水利工程作為水利基礎設施的一部分，除供水外，也進行灌溉工作，使社會穩定和糧食安全都得以保證。而農村水利工程自新中國成立以來，服務對象只圍繞農業和農民開展工作，通過以上信息反饋得知，產權社會視角下水利水保工程管理體制的改革在服務性質、服務方式和服務對象上與傳統企業體制改革均不相同。

3.3 市場開放度不同

就市場約束情況和經濟發展趨勢來看，傳統企業打破了經濟體制的堅冰，擺脫了區域限制，走上了經濟軌道，并憑借自身優勢建立跨國集團與公司。具有壟斷性、公益性以及地域性的供水、供電企業因受市場開放度約束，難以完全融入市場。同時，水利水保工程因長期受經濟體制的影響，至今還在沿用農民用、集體管和政府包等管理體制，極大程度地限制了市場開放。

4 水利水保工程管理制度改革的要點

根據目前水利水保工程存在的問題，對體制改革和自身特性進行考慮。將水利水保工程收益和可持續推進作為改革目的，以水資源有償使用為前提，并在工作開展之前明確工程使用權和所用權。根據工程類型劃分組建用水合作組織，保證工程維護和管理的同時，確定好管理人員和法人，有效推動管理體制的改革盡快實現。

4.1 完善用水管理制度，由無制管理向有制管理轉變

為了保證水利工程能夠良性運行，必須對管理體制進行改革，嚴禁出現喝“福利水”“大鍋水”的現象，將之前無制管理改為有制管理，促使用水管理制度的建立，例如，節約用水條例、水資源管理條例等。相關條例的建立最大的優點就是保證水利水保工程的良性運行，以利益驅動為紐帶，將水交易作為調動管水人員積極性和主觀能動性的方式。

4.2 依靠科技手段，由粗放型向集約型轉變

現代科技技術在水利水保工程方面的應用相對來說是比較落后的，就某省而言，大中型灌區、渠系的利用系數均低于國家平均水平。因此，利用科技手段實現水利水保工程由粗放型管理向集約型管理的轉變，也是該工程管理體制改革的關鍵。通過自動化、數字化等網絡手段構建透明、公開水價查詢系統，同時，對于農作物灌溉用水要適時、適量，提高水利用率，實現增效的目的。

4.3 堅持改革的總目標，由低效利用向高效利用轉變

自然資源中水資源較為稀缺，國家在提升水資源效益的同時，將水資源的開發及保護更加注重，這是體現水資源配置由低向高提升的轉變，也是水利工程管理體制改革目標之一[2]。以節水為主線，以改革為動力，大力推動水資源的轉變，并通過轉變滿足居民用水的基本需求，推動社會經濟發展，在降低農業及相關產業生產成本的同時，促進農業效益的增長。

5 結語

中國是一個水資源分布不均勻的國家，水利工程的建立和管理與人們的工作生活有直接關系。本文為了有效推動水利水保工程管理制度的改革，必須與國家的發展現狀相結合，并在水利水保基礎設施和居民思想定位方面有所體現。政府應加大對水利水保工程財務的轉移力度，加強管理監督工作，并明確水利工程投入和管理的主體，適應市場經濟要求，在推動水利效益提升的同時，促進中國水利事業的持續發展[3]。

【參考文獻】

【1】姜翔程，魏晨宇.農地三權分置背景下農村水利工程產權模式改革[J].求實，2018（03）：98-108+112.

【2】田瀟，張代杰，王飛，等.農村小型水利工程產權制度改革初探——以貴陽市花溪區為例[J].水利發展研究，2017，17（07）：72-74+77.

【3】劉敏.農田水利工程管理體制改革的社區實踐及其困境——基于產權社會學的視角[J].農業經濟問題，2015，36（04）：78-86+112.