行政公益訴訟中檢察機關的身份地位

李英郡

（延邊大學，吉林延吉 133000）

1 問題之提起

2015 年12 月，行政公益訴訟試點期間，人民檢察院發布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱“《高檢辦法》”），其第28 條規定“檢察機關可以提起行政公益訴訟”。2016 年2 月，最高人民法院發布了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱“《高法實施辦法》”），其第13 條規定“人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟，權利義務參照行政訴訟法原告”。

2017 年6 月，行政公益訴訟制度正式確立，被寫入《行政訴訟法》第25 條第4 款，明確了檢察機關是提起行政公益訴訟的主體，但并未就其權利義務進行說明。

2018 年2 月，最高人民法院與最高人民檢察院聯合發布了《最高人民法院最高人民檢察院關于檢查公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《高法高檢解釋》”），其第4 條規定“人民檢察院以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟，權利義務依照行政訴訟法規定”。

由此，以檢察機關為訴訟提起主體的、以公益訴訟起訴人身份參與訴訟的行政公益訴訟體系已初具雛形。但基于此，相關法律、法規都未能基于這一身份明確其在訴訟中的角色。訴訟角色的不同切實影響著檢察機關在訴訟中的身份地位、權利義務關系、法律程序適用并影響著訴訟進展。如訴前程序與起訴的銜接、調查取證的權限、起訴的標準及舉證責任等問題。對此，應盡快界定檢查機關在行政公益訴訟中的角色，明確其角色，完善訴訟程序。

2 檢察機關在訴訟中的角色

學界對于檢察機關在行政公益訴訟中趨于哪種角色持有多重觀點，其中代表性的學說有原告人說、公訴人說、公益代表人說、雙重角色說。在實踐中法院與行政機關普遍認為檢察機關類同于訴訟“原告”，而檢察機關認為應立足于法律監督職能以“公益訴訟人”角色參與訴訟。對于檢察機關角色適用做出以下討論：

2.1 原告人說

原告人說認為，行政公益訴訟是原告資格范圍擴大發展而來的。該學說認為檢察機關具有原告資格，以原告身份提起訴訟[1]。《高法高檢解釋》第24 條中規定，人民檢察院不服人民法院裁判時可提起“上訴”，這與公訴人享有的“抗訴”一詞相比，“上訴”一詞的使用更偏向于原告這一角色。

行政公益訴訟區別于以往行政訴訟所要保護的私益，是以保護國家和社會公共利益的特殊之訴，檢察機關也不應視為行政訴訟一般原告。在行政訴訟原告的資格認定上，要求起訴主體與行政行為間存在直接的利害關系，但檢察機關與行政行為間并不存在直接的利害關系。從可訴行為與利益訴求來看，行政訴訟保護的是因行政機關及其工作人員的行政行為侵犯公民、法人或其他組織合法的私益，而行政公益訴訟保護的是因行政機關的不作為或違法行使職權侵害國家或社會的公益[2]。由此，檢察機關在行政公益訴訟中的不應視為原告角色，這不僅與憲法賦予檢察機關的行使監督權不符，更易導致檢察機關既是原告又是法律監督者雙重角色的錯亂，因此，不應直接套用原告角色。

2.2 公訴人說

公訴人說認為，檢察機關應以刑事訴訟中公訴人的角色參與行政公益訴訟。該學說主要存在兩點爭議。

第一點，檢察機關以公訴角色進入訴訟，會與法院地位相持平，致使行政公益訴訟的訴訟結構與均衡遭到破壞。其實不然，我國憲法中，行政機關、審判機關、檢察機關都是由人民代表大會選舉產生，四者間本就屬于平行關系。傳統訴訟結構中的“公民”也轉變為“檢察機關”這種轉變不僅促成了法院、檢察院、政府間的有效平衡，更有利于檢察院與法院協同制約過于強大的政府，推進法治政府，更有效地維護公共利益[3]。

第二點，權能適用問題，即刑事訴訟中的檢察機關的公訴人角色的權能能否直接套用給行政公益訴訟中的訴訟起訴人，刑事訴訟中檢察機關主要職能表現為，訴前的偵查及審查終結后的起訴，訴中的指控犯罪、負責證明。其職能主要為對刑事責任的追究。而行政公益訴訟的主要職能為對已損害公益的整治與及時止損并起到防患于未然的警示作用。

從訴訟結構來看，訴訟平衡雖為被打破。但從權能適用上，兩者職能與追求的法律效果并不相同。因此，不應直接套用公訴人角色。

2.3 公益代表人說

公益代表人說認為，檢察機關行使著由法律賦予的監督者角色，是社會公共利益的代表人，因此檢察機關在行政公益訴訟中代表著社會公共利益去提起訴訟[4]。公益代表人涵蓋的范圍難以界定，我國行政公益訴訟為一元起訴模式，即提起行政公益訴訟的主體唯有檢察機關[5]。

我國憲法規定檢察機關是與行政機關、審判機關、監察機關并立的平行的國家法律監督機關。其進行著法律監督職責、確保著國家法律正確統一的實施。該模式下檢察機關能否成為公益代表人，政府、法院、監察委、其他組織或機關能否成為公益代表人都有待討論。《高法高檢解釋》第2 條規定“人民法院、人民檢察院辦理公益訴訟案件主要任務為充分發揮司法審判、法律監督職能作用，督促適格主體依法行使公益訴權。”這也明確了檢察機關行使法律監督的任務，但未能明確由誰來督促適格主體依法行使公益訴權，是由法院作為督促者，督促檢察院或其他適格主體；還是由檢察院作為督促者，督促其他適格主體行使公益訴訟；亦或是兩者共同督促其他適格主體，并未詳細說明。檢察機關到底能否代表公共利益也有待明晰。

再者，從《高檢辦法》中的“可以提起訴訟”，到《高法辦法》中的“公益訴訟人”，再到《高法高檢解釋》中的“公益訴訟起訴人”，這一變化，是否是為今后啟用多元起訴模式留有預設？如果啟用多元起訴模式，哪些組織或機關可以成為公益代表人？多元起訴主體下的各適格主體間的權利義務如何分配？都有待探討。因此，目前我國行政公益訴訟制度尚處于探索階段，暫不適用該學說。

2.4 雙重角色說

雙重角色說主要存在于，在原告說下的原告與法律監督者角色的混同，公訴人說下的公訴人和法律監督者角色的混同。原告說下的雙重角色認為，檢察機關在訴訟中以原告的身份參與訴訟，同時擔任法律監督者的角色，即“運動員”同“裁判”與一身，因為該學說的檢察機關角色不明，很快就被學界拋棄。公訴人說下的雙重角色認為，檢察機關在訴訟中以公訴人的身份參與訴訟，同時擔任法律監督者的角色，即提起訴訟與監督職能于一身。該學說其實是刑事訴訟中檢察機關角色的演變，并不會導致檢察機關權利過大一說，故不可取。

3 檢察機關享有的權利與義務

對于檢察機關在行政公益訴訟中趨于哪種角色的探究。在以學說論析的同時，更應將行政訴訟中的原告與行政公益訴訟中的檢察機關的權利與義務相比較，來具體分析檢察機關在訴訟不同階段的角色扮演，按訴訟階段來界定其身份地位。在行政公益訴訟的一般程序中，檢察機關的權利義務分為：訴前階段的程序主要有案件的管轄、立案、訴前程序、提起訴訟；訴中階段為參與訴訟、訴訟監督，訴后階段為提起二審、執行、訴訟監督。

3.1 檢察機關訴前的權利與義務

在訴訟管轄權劃分上，行政訴訟與行政公益訴訟均規定了一般管轄、指定管轄、管轄權轉移的情形且并無太大差異。

在立案中的線索發現上，檢察機關的線索來源為其在“履行職責中”的發現，即包括履行批準或決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督、公益監督等職責、刑事司法與行政檢察銜接平臺及檢察機關的自偵案件，并要求其對線索進行評估、登記及備案。經審查符合立案的需報請決定立案，并制定立案審批表、附初步證據材料。經初步調查的，還應附《立案審查報告》，決定立案的還應制作《立案決定書》。從其履行職責中的內容所示，其行使的權利同刑事訴訟中檢察機關公訴人的角色并無差異，從其履行義務來看是完全區別于行政訴訟中原告的義務，其角色其實是對刑事訴訟中檢察機關公訴人角色的演化。

在訴前程序上，可分為調查環節、審查環節、終結審查環節、檢察建議環節、審批環節。（1）在調查環節上，《高法高檢解釋》第5 條，賦予了檢察院更有保障的調查權，不僅賦予了由檢察院直接向行政機關及其他組織、公民調查收集材料的同時，更是明確了被調查人或組織應當配合。在調查取證的同時，檢察機關還應制作《詢問提綱》《詢問筆錄》《調查證據通知書》《調查證據清單》《委托技術協助書》。在調查保障上，對于拒絕配合調查、干擾阻礙、傷害檢察人員的，更是有《保護司法人員依法履行法定職責規定》依法從嚴懲處予以保障。這與《行政訴訟法》第3 條中代理訴訟律師的自主調查相比，無論是身份或是權限及保障上，都有著本質上的差別。（2）在審查環節上，對審查終結的案件應制作《訴前審查報告》，并根據情況提出檢察建議或終結審查。（3）終結審查的應制作《終結審查決定書》。（4）提起檢察建議的，應當向行政機關發送《檢察建議書》，并要求其在《送達回證》上簽有行政機關相關人員簽字或加蓋公章。（5）在審批環節上，應制作《起訴審查報告》，擬提起訴訟的，應當在回復期滿日起兩個月內辦理終結，決定不起訴的，應當制作《結案決定書》并發送給行政機關。從其履行程序來看，是行政公益訴中檢察機關所獨有的權利與義務。與《行政訴訟法》第44 條、60 條規定的行政訴訟中申請復議與調解的形式相比，有著不同的目的導向，檢察機關在訴前中更多的是行使監督權，督促其有效保護公共利益，與一般行政訴訟中原告可行使的訴前程序有著本質性差別。

在提起訴訟上，經檢查建議行政機關仍未履行職責的，人民檢察院提起公益訴訟，并提交行政公益訴訟起訴書、因被告的違法行為或不作為致使國家或社會公共利益受到侵害的證明材料、經訴前程序行政機關未履職或者糾正違法行為的證明材料。與行政訴訟相比，這不僅在起訴條件上存在著不同，更是與提交的起訴狀中的訴訟請求及內容上有著實質的區別。

在出庭通知上，行政訴訟法對原告的通知為傳票傳喚，而《高法高檢》第8 條則規定了向檢察院送達出庭通知書。

3.2 檢察機關訴中的權利與義務

根據《高法高檢解釋》條4 第條規定，人民檢察院依照行政訴訟法享有相應的權利與義務。《檢察機關行政公益訴訟辦案指南（試行）（以下簡稱《辦案指南》）》檢察機關在訴訟過程中具有出庭職責、提供證據的責任、變更訴訟請求等責任、依法從事其他訴訟活動及審判監督活動。由此可見，除了審判監督這一規定外，其在訴訟過程中的權利與義務與普通行政訴訟中的原告的權利義務并無差異。

3.3 檢察機關訴后的權利與義務

在訴訟費用上，一般行政訴訟的訴訟費用由敗訴方承擔，而《高檢辦法》第55 條則規定了檢察機關免繳訴訟費用。檢察機關仍不服判決的可提起上訴。行政機關不履行判決的，由人民法院移送執行。這與行中訴訟中原告的啟動二審、執行方式并無差異。

4 結論

通過對行政公益訴訟中檢察機關角色適用的學理分析，我們可以得出公益訴訟人在不同的訴訟階段扮演著不同的訴訟角色，不可從一而論的將同一角色貫穿扮演全過程，而是要根據其在訴訟的不同階段中的法理要求，所行使的權利義務而判斷其在訴訟不同階段的身份地位。

公益訴訟人作為全新的概念，通過研究我們可以將其角色理解為訴前階段的公益訴訟起訴人，訴中、后階段的特殊原告。即訴前階段為刑事訴訟公訴人附加訴前程序所生成的公益訴訟起訴人，訴中、訴后階段為行政訴訟原告附加訴訟監督所生成的特殊原告，就兩者的身份地位而言應與刑事訟公訴人與行政訴訟原告相視同，就權利義務而言是原有權利義務與訴前程序、訴訟監督相結合的產物。