突發性公共衛生事件中捐贈款物跟蹤審計的響應機制構建

安廣實 曹 璨

(安徽財經大學 安徽 蚌埠 233030)

突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。防治突發公共衛生事件的資金物資與自然災害事件中的生活補助、倒房恢復重建等救災資金物資相比，在性質、內容和使用的時間上具有顯著區別，它既包括救災性質的生活補助，也包括建立突發事件應急流行病學調查、傳染源隔離、醫療救護、現場處置、監督檢查、監測檢驗、衛生防護等有關物資、設備和設施，同時在使用時間上，會更多的緊急使用于疫情防治期間而不是疫情結束之后。

突發性公共衛生事件防治資金物資來源既有國家專項財政撥款，也有社會捐贈。2019年12月以來面對肆虐的新型冠狀病毒肺炎，一些組織和個人捐贈了大量資金物資。管好、用好社會捐贈資金物資，通過加強社會捐贈款物程跟蹤審計力度，并及時、準確報告資金物資使用情況，嚴厲阻擊貪腐問題，才能給社會公眾和捐贈人一個明白賬，并有效地激發更多愛心和善舉，對提高疫情防治成效具有重要意義。

一、突發性公共衛生事件中捐贈款物跟蹤審計的響應機制構建意義

(一)有利于完善捐贈管理制度，提高非盈利慈善組織公信力

評價慈善發展，為捐贈行業查漏補缺。從審計角度來評價捐贈事業的發展，以第三方角度來考量捐贈款物的使用標準、管理標準，完善監督體系，讓捐贈行業不僅僅依賴于行業人員素質與行業規范。對捐贈款物進行跟蹤審計主要是對被審計對象是否按照規定使用權利進行監督，能在一定程度上發現捐贈流程、制度上的管理缺陷，及時糾正管理捐贈款物過程中的不足，提出合理化建議。

監督捐贈環境，提高輿論公信力。隨著社會發展，涉及公共安全的事件越大，輿論關注度越高，人民對信息公開的現實需求越高。因此審計機關對捐贈款物的管理環境透明度更應當提供保證，確保所捐款物真正發揮作用。對突發性公共衛生事件中捐贈款物進行跟蹤審計，不僅能夠保障廣大人民群眾的知情權，還能加強社會各界對慈善組織、紅十字會等機構的信任，牢牢守住國家公信力。

(二)有利于維護災害救助機制，提高捐贈資金物資使用成效

為應對突發性公共衛生事件，中央攜手各地各部門各司其職，共同應對疫情防控狙擊戰，其中審計署深入貫徹落實習近平總書記重要指示精神，堅決遵循黨中央的決策部署，嚴格要求各省審計廳以及審計署特派辦對捐贈款物進行全面審計監督，認真落實疫情防控工作要求，聚焦于社會捐贈總體情況，切實提高省市縣各級審計機關審計效能。捐贈款物作為救災款物來源中必不可少的一部分，包含了醫療物資、生活用品等多項緊急物資，不僅需要解決受難群眾的基本生活問題，更要精準送達疫情第一線，保障一線工作人員與病人生命安全。據新華社報道：此次新冠疫情期間，國務院聯防聯控機制統計截止2020年3月8日，全國慈善組織、紅十字會接受捐贈資金共約292.9億，捐贈物資約5.22億件。面對巨額資金物資，只有及時進行跟蹤審計監督，督促有關部門依法履行職責，才能保證捐贈款物規范高效使用，更好地完成突發性公共衛生事件救災防護工作，確保防控戰役穩步走向勝利。

(三)有利于發揮審計職能作用，提高審計工作針對性

突發公共衛生事件與其他災害事件不同的是其具體時間和地點很難預見，源頭由于爆發迅速難以檢測，同時危害范圍和程度會隨著時間愈發嚴重。對突發公共衛生事件捐贈款物進行的跟蹤審計貫穿于整個疫情防控期間，受疫情影響，除了多項線下流程的審計工作無法完成之外，全范圍實時跟蹤審計資源的輸送也受到較大影響；其他災害事件，如自然災害事件——隨著科學技術發展，針對此類事件的預見性、可防性也隨之提高，而且受災范圍具有局限性，在對救災資金款物進行審計時，國家可以提供富余且具有針對性的審計資源，從而有效減緩災后審計困難。因此突發公共衛生事件跟蹤審計程序相較于其他災害性事件，應當做出相應調整，制定更加具有針對性的捐贈款物跟蹤審計響應機制，才能在監督防疫工作中發揮更大效能。

二、突發性公共衛生事件中捐贈款物跟蹤審計的響應機制內容框架

突發性公共衛生事件中捐贈資金物資跟蹤審計的響應機制是指基于我國突發性公共衛生事件環境下，為了對捐贈資金款物調配做出迅速反應所構建的框架體系，其中包括確定審計目標、確定審計分類、審計信息系統化和實時匯報審計結果等一系列保障措施。本文從以下四個方面構建其跟蹤審計響應機制：首先明確跟蹤審計目標，決定審計范圍和重點、審計方法，發揮審計職能；其次分類管控審計工作，合理細化審計流程；再次對捐贈資金物資跟蹤審計分級響應，帶著目的高效辦事；最后協調溝通實時匯報，構建審計約束機制。

(一)明確審計目標

審計目標是指導審計工作的指南，明確審計目標是實施捐贈款物跟蹤審計響應機制中的基本要求，模糊不清的審計目標必然會打亂審計工作。捐贈款物的跟蹤審計為持續性監督，既要確保整體戰略服務于防疫工作，又應在具體審計過程中針對不可預測性事件對預期目標做出相應轉變。

捐贈資金物資跟蹤審計目標構建要求分為總目標要求與具體目標要求。全過程跟蹤審計總體目標要求為：1.經濟性，既要保證所捐物資來源合理，又要保證物資及時到賬；2.效率性，捐贈款物分配是否及時、捐贈政策是否落實、相關部門管理制度是否合格；3.效益性，所捐款物是否對目前災情有所幫助，甚至對地區未來恢復情況有所幫助。具體目標要求為：對于不同的審計階段，進行事前跟蹤審計時，提前介入制定計劃以發現問題為主要目標，進行事中跟蹤審計時，在工作中完善審計體制以解決問題為主要目標，事后跟蹤審計時以防止同樣問題再次出現為主要目標；對于不同審計對象，對于政府主管部門、職能部門、慈善組織等有關機關，根據各部門的不同要求組織審計工作，保證整個審計過程順利實施為目標；對于不同審計環境：災前、災時、災后都要對相應的捐贈款物派發、流向的落實進行跟蹤審計。

明確跟蹤審計目標，是為了促進捐贈款物募集、分配的合法高效和公開透明，從而杜絕模糊界限和不正當事件的出現；對捐贈款物進行跟蹤審計的總目標與具體目標的確定，既能盡早發現款物管理中存在的苗頭性、傾向性違紀問題，又能及時督促被審計對象及時整改，增強審計預防性，完善審計制度建設性作用。

圖1 捐贈資金物資跟蹤審計目標分類

(二)分類管控流程

審計分類隨著我國審計的發展逐漸規范，能夠更好地指導跟蹤審計在突發公共衛生事件中的實踐和運行。對不同審計事項進行合理分類，細化具體事項的流程，有助于組織各項跟蹤審計活動，協助防疫工作順利展開。此次新冠病毒防控過程中，對捐贈資金款物審計可從審計對象與審計組織方式進行分類，從而取得更好的審計效果。

對不同審計對象進行管控。審計對象分為資金和貨物。1.對捐贈資金進行跟蹤審計時，對資金的流入、分配和存儲采取不同措施：(1)在資金流入方面，應查清所有款項的流入來源，對于有來源記錄的資金，要注意憑證金額與捐贈人信息是否真實，可通過詢問所填信息、檢查銀行流水等方式；對于無法查詢來源的資金——例如匿名捐贈，了解收錢渠道比較困難，應當做好歸納專戶，謹防出現管理漏洞；對于現場捐贈，應安排多人在現場進行審計，清點款項做好記錄；(2)捐贈資金的使用流向方面，定向捐贈的資金需要核實發放方向正確，若出現挪用情況需要核查原因；對于非定向捐贈資金則需要注意資金分配標準是否合理，例如當購買醫療器械、醫用口罩的金額比某部門人員補助費用還要低時，則應當引起注意；(3)對于資金余額，盤點實存現金，對實地現金、支票等進行現場核查，銀行賬戶的金額則與銀行余額調節表進行賬實核對，查找往來賬項；2.對捐贈貨物進行跟蹤審計時，對收貨、發貨以及余存貨物采取不同的審計措施：(1)貨物進入倉庫時，先對貨物的種類、規格、型號和數量做好詳細記錄，在出貨時便能做好對比，以防出現錯拿亂拿的情況；再核查貨物合規性，即檢查貨物是否符合醫療使用標準，此次新冠防疫時期，熱心人士向武漢捐贈大量醫療物資，但當地管理人員對貨物分類并不妥當，導致發放程序一度處于停滯狀態，嚴重威脅一線救援處境；(2)派發貨物時，首先利用電話詢問等方式核實貨物分發信息，其次檢查貨物出庫單、運輸單、領貨單等信息，是否出現漏拿多拿偷拿情況，若出現變賣貨物、公物私用等惡劣事件，要查清被挪用貨物流向、貨物分發負責人等；(3)對倉庫余存貨物進行賬實核對，檢查是否出現領取貨物卻未在賬目上錄入等情況。

對不同審計組織方式進行管控。審計組織方式可分為垂直領導體制、非垂直領導體制以及非領導體制審計。對于垂直領導體制，應由審計署的各省特派員負責各省對中央撥款的使用情況；對于非垂直領導體制，各省審計廳對各市所捐贈資金款物進行審計；對于非領導體制審計：1.若需要彌補專業性不足可嘗試聯合審計，共同派員組成審計組開展的審計事項；2.若需要對同級職能部門進行跟蹤審計加強防控期間內部監督，應當實行同級審計；3.若與被審計對象利益沖突，為維護審計獨立性可以實行委托審計，即審計機關委托內部審計機構或其他審計機構來進行跟蹤審計。

審計人員需高度重視突發性公共衛生事件跟蹤審計工作。捐贈資金、物資對于疫情災區來說至關重要，對不同事項應當進行精細準確的分類，以便審計人員能夠更加細致的規劃所屬工作，將失誤與風險降至最低。遇到繁瑣復雜的情況，可與多部門合作進行進一步跟蹤審計，使得整個審計過程有秩序、有節奏，形成有效的捐贈款物跟蹤審計流程。面對突發性公共衛生事件，唯有審計人員對工作流程思緒清晰，審計機關才能根據事實情況，突出審計重點，部署好未來長期審計工作計劃。

圖2 捐贈資金物資跟蹤審計管控流程分類

(三)建立分級響應機制

由于突發性公共衛生事件是未知性的大范圍傳播事件，傳播過程迅速、惡化快，不僅對社會群眾的健康造成威脅，同時也嚴重影響我國經濟快速發展。面對存在多種外界干擾因素和不穩定因素的審計環境時，必須對突發性公共衛生事件跟蹤審計進行科學正確的分級響應，針對不同的審計環境實施不同的審計方案，最大發揮審計監督職能，實現對捐贈款物管理的“快速、高效、簡便”。

根據災區資源緊缺程度建立分級響應機制。捐贈款物跟蹤審計響應機制的分級，可劃分為資源極度緊缺地區、資源較緊缺地區以及資源充裕地區，對不同級別的響應機制設定專門的審計程序。當突發性公共衛生事件發生時，審計機關能夠對不同地區物資緊缺情況進行定向審計，從而能夠有針對性的對不同現場情況及時進行審計工作。資源緊缺的地區物資需求量大，相應的審計工作必定更加復雜，審計時需要更多的人力物力來制定詳細的審計方案，當地有關審計部門通過與上一級審計機關上下聯動建立跟蹤審計協調機制，對審計人員與審計資源進行詳細部署；對于尚未發生資源緊缺的地區，審計工作也不可掉以輕心，對已收捐贈款物及時進行跟蹤審計，為后期組織審計工作做好鋪墊。

根據不同審計階段建立分級響應機制，在未發生疫情前，堅持把預防放在首位。對慈善機構、紅十字會等接受捐贈款物的所有機關進行抽樣審計，了解被審計對象財務報表中款物來源與流向，捐贈款物收發流程是否健全，及時向公眾匯報審計結果，讓跟蹤審計進入群眾生活中。做到領導監督、全民監督、自我監督，及時掐斷違法違規事件的苗頭，從而形成突發性衛生事件應急管理新格局。

在疫情發生時，由于疫情跟蹤審計的突發性與緊迫性，具體審計工作應當在當地對預防情況進行初步了解后，結合各地實際情況與上級審計機關快速反應編制具體審計方案，第一時間深入現場開展跟蹤審計工作，對臨時出現的問題利用專業知識靈活調整，簡化審計報告書寫、報送等程序。根據疫情實際情況借助線上辦公系統及時報送審計底稿，利用現代技術減少線下接觸提高跟蹤審計監督質量，保證各項事務能夠有條不紊的進行。

對于災后恢復進行跟蹤審計時，不僅注重物資資金流程，同時要審查防疫階段政策實施與落實情況，對未履行事務刨根問底找出源頭，嚴厲查懲，端正審計工作態度，并形成審計報告及時匯報。

(四)構建審計約束機制

快速響應，協同配合聚焦分工合作。突發性公共衛生事件中捐贈款物跟蹤審計工作的順利展開離不開審計部門內部的協調互助。但若僅僅依靠審計部門來應對各種可能的突發狀況，同樣會大大提高審計成本，嚴重影響審計時效，使后續審計工作也受到影響。一方面，審計部門之間需做好管理協調，形成跟蹤審計特派辦和地方審計機關“統一方案、統一編組、統一實施、統一報告“的四統一模式，組成聯合審計小組。對于常規審計流程，下級審計部門能夠及時接收上級審計機關相關通知，召集人員制定捐贈款物跟蹤審計應急方案，采取重點審計與數據分析相結合的方式，加強現場審計與非現場審計相協調，運用電腦、視頻、AR等渠道實現審計成果實時共享；對于非常規性審計流程，也需要及時做到上傳下達，分析問題及時解決，不受外界因素干擾導致環節落后，將無法預測事件發生的危害性降到最小；另一方面，需要審計機關與相關部門之間的協調配合，良好的協調機制有利于解決突發性事件中的分工問題。通過與發改委、工信、衛健委以及財政等主管部門建立暢通聯系，及時摸清資金物資使用方向，強化各個審計環節的聯合行動，確保跟蹤審計逐級響應、快速響應。

實時公布審計報告，接受群眾監督。在當今信息化時代，過程透明化已成為審計監督發展的必然趨勢。人民群眾希望了解資金貨物的去向是否公正有序、是否有失公允，因此審計部門有必要實時向公眾公開審計報告，滿足媒體大眾對審計工作的知情權、參與權。審計報告的公布可以分為常規性審計報告與選擇性審計報告。前者主要對捐贈款物的收納入庫到分揀撥發一系列常規流程進行公布；后者是對重點性審計項目進行更加細節化的披露，重點性審計項目特點是輿論關注度高、資金流向復雜等。審計公告由社保司、法制司等共同起草，確保常規問題定期報告、重點事項隨時報告。及時出具審計結果，引導大眾了解并知悉事實真相，高度實現審計信息網絡化、便民化。

圖3 捐贈資金物資跟蹤審計約束機制

三、突發性公共衛生事件捐贈資金物資跟蹤審計響應機制的保障措施

(一)完善審計法律法規

跟蹤審計工作順利開展的前提是有法可依。我國面對風險性高、問題頻發的捐贈款物跟蹤審計，必須因地制宜，突破創新，針對突發性公共衛生事件跟蹤審計建設更加完善的法律制度。若沒有有效完善的法律法規為其保駕護航，很難保證審計結果的真實公正。目前我國審計法雖對審計質量水平、審計監督等一定程度上做到了有法可依，但實際運用時并不具有靈活性，大部分突發性情況下的審計仍具有很強的主觀性，這使得審計風險大大增加，因此應當完善對捐贈款物跟蹤審計的相關法律法規。

首先明確審計機關職權，樹立審計威信，方便工作人員進行審計取證調查時，能夠獲得被審計單位的理解與配合；其次，對審計人員行為提出明確法律規范，避免出現主觀因素導致審計質量滯后情況；再次，確保審計機關開展審計工作時政府有關機構不得干涉。審計機關作為獨立的監督部門，在防疫過程前后對各級政府及管轄部門監督時應保持獨立性，避免審計機關由于外在壓力影響專業判斷的現象發生；最后吸取往年對突發性公共事件進行跟蹤審計的教訓，出臺相應應急預案，詳細分類捐贈款物審計目標，調整突發狀態下各公共部門響應體制，填補法律漏洞，減少審計風險，建立符合我國國情的捐贈款物跟蹤審計秩序。

(二)加強審計信息化建設

捐贈款物跟蹤審計與常規性審計相比，最大的特點是提前介入以及全過程跟蹤。審計人員面對的是實時化變動的審計環境，需要對捐贈資金物資的收集、管理等一系列工作流程進行實施全過程監督，但由于事發突然且緊急，審計場所分散，審計范圍在逐步擴大，沒有健全的信息化平臺易導致審計信息傳遞緩慢，為審計工作有效開展帶來困難。因此，應當加強突發性公共衛生事件捐贈款物跟蹤審計信息化建設，使審計部門與財政、管理、醫療等部門之間達到審計信息共享化，全面性實時掌握捐贈資金貨物儲存、分配等情況，及時解決跟蹤審計中跨區、跨行業的審計問題，提高審計效率，才能更有效地服務抗災救災過程。

(三)培養復合性人才

首先應當加強本部門人員的審計專業性，過硬的專業能力是防范審計風險的關鍵因素之一。通過舉辦突發公共衛生事件應急管理專題討論等活動，有效提高突發公共衛生審計人員防范各類突發事件的綜合素質，使其在接納新知識、新技術的同時增強工作人員解決實際問題的能力；其次培養多領域專業性人才。災情下跟蹤審計環境條件差，審計機關應對不同需求下的跟蹤審計環境培養相對應專業性審計人才，比如對于無法進行現場審計的情況，相關審計人員應當熟知線上審計工作操作流程，盡可能抓住線上所有能識別的關鍵性信息來彌補審計資源的空缺；最后，由于突發性公共衛生事件的不可預見性，也應引進技術開發型人才。不斷地對捐贈款物的跟蹤審計管理系統進行更新，并嘗試開發出輔佐審計工作的軟件，降低突發事件下的審計風險。