鄉村振興背景下村規民約法治實踐存在的問題及對策

摘 要 推進國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標，是新時期的必然要求，村規民約作為一種重要的基層社會治理手段，他在弘揚公序良俗、引導基層群眾有序參與社區事務、化解基層社會糾紛等方面發揮了重要作用與價值，眉山市絕大多數村莊（社區）已制定了村規民約，但是存在著對村規民約的性質認識不清、內容千篇一律、制定程序違法等一系列問題，本文以《東坡區復盛鄉中坊村村規民約》等七部村規民約為考察文本，提出要進一步發揮村規民約在基層社會治理中的價值和作用，需要進一步規范立法流程，強化內容的合法性與合理性。

關鍵詞 鄉村振興 眉山市 村規民約

基金項目：眉山市法學會2020年重點課題“鄉村振興背景下眉山市村規民約法治實踐存在的問題及對策”成果。

作者簡介：高恩勝，四川工商學院，教授，研究方向：法學。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.071

眉山市絕大多數的村莊（社區）已制定出各自的村規民約，但是卻存在著制定主體不適格、內容重復、流于形式、程序違法等問題，嚴重制約了村規民約的司法實踐，極大地削弱了村規民約在基層社會治理中的功能和價值，影響了眉山市基層治理體系和治理能力的現代化進程，2020年是全面建成小康社會的收官之年，村規民約的依法制定和實施，對眉山市基層社會治理現代化和鄉村振興戰略的推進意義重大。

一、村規民約的功能定位

什么是村規民約？按照《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）的精神，村規民約是約束村民行為的各種規范的總稱，他必須按照其“上位法”的規定和要求，由全體村民共同制定，內容主要是有關民風民俗、公共管理、糾紛調解、權益保障等涉及村民利益的方方面面。從性質上看，他是村民自我管理、自我教育、自我約束的社會自治規范，是法律法規在農村地區的一種補充，所以他的性質屬于“公約”，在鄉村治理的進程中，村規民約具有聚集民智、匯集民意、維護民利、化解民憂的獨特作用[1]，他的價值與功能主要是彌補法律法規的不足，實現村民自治，及時化解基層社會糾紛，從而促進社會和諧，維護社會穩定。

二、眉山市村規民約法治實踐存在的問題

從《東坡區復盛鄉中坊村村規民約》等七部村規民約的具體內容及實際調研中發現，眉山市村規民約建設還存在一系列的問題。

（一）內容千篇一律，針對性不強

每個村莊（社區）都有各自的實際情況，大到地方道路維護、社會治安管理、生態環境保護、集體財產的處置;小到鄰里糾紛、老人贍養、分家立戶、夫妻關系等容易引發矛盾的問題，各不相同，都需要根據本村莊（社區）的實際情況作出具體的規定，以此來增強約定的針對性、操作性和系統性。通過調研，我們發現很多的村規民約都是從別的地方或者網絡抄襲而來的，除了村莊（社區）的名字不同以外，其他的內容幾乎完全一樣，根本沒有結合當地村莊（社區）的實際情況，針對性非常差，使得村規民約流于形式[2]。

（二）村規民約的制定程序違法

根據《指導意見》的規定，村規民約的制定有著嚴格的程序要求，通過對眉山市七部村規民約的考察，程序違法主要表現在以下幾個方面：

1.村規民約并非按照村民的意愿而制定。在調研中我們發現，眉山市很多村規民約并非按照村民的意愿而制定，他們往往是按照上級黨委、政府的要求制定，村規民約作為一種重要的基層治理手段，沒有體現村民的意志，將來村民如何去遵守？如何去信服？他的作用與功效勢必大大減弱。

2.村規民約的制定主體不適格。按照《村民委員會組織法》和《指導意見》的規定，村規民約需經全體村民共同制定，當然，《指導意見》也明確指出，允許村民委員會擬定草案，之后再經全體村民表決通過。在調研中我們發現，眉山市部分村莊（社區）的村規民約并非由全體村民共同制定或表決通過，而是由村民委員會或黨員代表、部分群眾制定，且沒有經過全體村民審議表決，制定主體不合法。

3.村規民約不經備案即予執行。根據《村民委員會組織法》和《指導意見》的要求，村規民約的生效要件之一就是在全體村民表決通過的基礎之上，報鄉鎮黨委、政府備案，“備案”是村規民約生效的必要條件，在調研中我們發現，眉山市很多村規民約根本沒有經過鄉鎮黨委、政府備案即宣告“生效”，嚴重違反了《指導意見》的規定，程序違法。

（三）村規民約的內容不合理、不合法

通過調研發現，眉山市很多村規民約在內容上不合理、不合法，具體表現在以下幾個方面：

1.部分村規民約的內容超出了其“立法”權限。村規民約是按照法律的授權，對有關村民權益的方方面面進行規定，其內容中絕不應當含有法律法規所規定的情形，即法律法規規定的情形，村規民約沒有必要、也沒有權限再去規定。但是在司法實踐中我們發現，眉山市部分村規民約將法律法規規定的情形又重新列入了村規民約，將法律法規處罰的事項又列入了村規民約的處罰事項，嚴重違背了村規民約的立法精神，超出了其立法權限。

2.村民的合法權益受到侵害。按照我國法律的相關規定，村民委員會等村規民約執行機構不具有行政執法權，他們不能采取侵犯村民人身權、財產權等合法權益的強制措施。但是，在調研中我們發現，眉山市很多村規民約規定了強制措施，對違反村規民約的村民，可以采取“罰款”“扣罰政策資金”“拘留”等強制措施，顯然與法律、法規的規定相違背。

3.村規民約的內容權利太少、罰則過多。村規民約作為村民自我管理、自我教育、自我約束的社會自治規范[3]，他更多的需要村民自覺去遵守，但是在調研中我們發現，眉山市很多村規民約的內容以罰則為主，思想教育方面的內容幾乎沒有，在規定村民應當遵守的義務的同時，對他們所應當享受的權利只字不提，嚴重違背了權利義務的統一性原則;此外，部分村規民約所規定的處罰形式也有違法之處。如《洪雅縣三寶鎮李槽村關于成立村級紅白理事會的倡議》的規定：“全年全域范圍內禁止焚燒秸稈、垃圾、雜草、落葉等，應做到不見煙、不見火、不見黑斑，違反者將受到拘留15天，罰款2000元的處罰”，毫無疑問，村民委員會是沒有執法權的。

三、眉山市村規民約法治實踐的完善路徑

（一）深入開展普法宣傳教育

從1986年的“一五”普法，到今年的“七五”普法，經過三十多年的普法教育，人民群眾的法治觀念有了較大提升，法律知識有了更多的了解。但是，相比于城市居民，鄉鎮村民由于文化水平有限，法治觀念普遍淡薄，學法、守法、尊法的意識普遍不高，作為讓國民了解法律知識最簡單、最行之有效的手段，普法教育依然不可或缺，只有將村民的法治意識提升，才能從根本上解決村規民約現存的種種問題，眉山市作為四川省最年輕的地級市，屬農業市，農村人口眾多，基層村民對法律知識了解不多，所以才造成了很多時候不能合理表達訴求，權益受到侵害時不知如何維權，通過多種手段和方式開展普法教育，是完善村規民約法治實踐的必要手段。

（二）增強村規民約內容的針對性和合法性

隨著社會的發展，特別是鄉村振興戰略的實施，眉山市的農村情形發生了重大變化，農村人財物的流動性大大增加，新的矛盾類型發生變化，內部利益分化加速。因此，村規民約的制定，其內容一定要具有針對性，要針對農村的主要矛盾和主要情形，一定要堅持問題導向，針對農村中存在的天價彩禮、薄養厚葬、男女不平等、拆遷安置等問題而制定，結合每個村莊（社區）的實際，體現本村（社區）的特色，絕不可從網上照搬，否則就變成了一紙空文;其次，內容上一定要符合現行法律法規的要求，按照《指導意見》的規定，村規民約的內容決不能跟現行法律法規的規定相抵觸，也不可以將法律法規已經規定的情形再加以規制;最后，村規民約的制定，一定要符合其功能定位，多一些思想教育，少一些罰則，在對村民作出義務要求的同時，也要讓其明晰享有的權利，要讓村民將村規民約的內容內化于心，外化于行。

（三）明晰村規民約的權力、執行與監督機構

按照《指導意見》和《村民委員會組織法》的規定，村規民約的權力機構為全體村民會議，村規民約需由全體村民制定或表決通過[4]，同樣，村規民約的修改也應該由全體村民會議決定，村規民約的權力機構為全體村民會議;村民委員會是全體村民選舉產生的處理村民事務的常設機構，按照《村民委員會組織法》的精神，村規民約的執行機構也應當是村民委員會，村民委員會的成員之間應該做好分工，各司其職，接受監督;按照《指導意見》的規定，村規民約的監督機構為村務監督委員會，村務監督委員會由全體村民按照一定的比例，推舉處事公正、有責任心、有能力的村民代表組成，他們代表全體村民對村規民約的實施進行監督，對全體村民負責，當發現村民委員會執行村規民約有問題時及時糾正，直至提交全體村民會議討論決定，全體村民會議有權罷免或更換不稱職的村民代表;那么鄉鎮黨委、政府的角色呢？本文認為鄉鎮黨委、政府應當承擔領導責任，加強組織領導，但絕不是去包辦，將村民自治交給村民，鄉鎮黨委、政府對村規民約工作負責但不干預。

（四）規范村規民約的制定流程

按照《指導意見》的規定，村規民約的制定程序極其嚴格，因此，要想發揮村規民約的功能價值，必須規范其制定流程。第一，村規民約的制定，必須反映村民的意志，即村規民約必須經全體村民共同制定或表決通過，司法實踐中，允許村民委員會擬定草案，但決不允許其包辦，或者某些家族勢力把持制定、暗箱操作，要堅持“全民公決”的原則[5];第二，鄉鎮黨委、政府要加強審核和備案，《指導意見》明確規定，村規民約草案形成后一定要報鄉鎮黨委、政府審核，簽署審核意見，再經村民會議審議表決，表決通過后報鄉鎮黨委、政府備案，嚴格把關后予以公布，此時，村規民約才能正式生效。

四、結語

近年來，眉山市農業戰線取得優異成績，2018年12月，被農業農村部確定為第二批中國特色農產品優勢區。但隨著鄉村振興戰略的深入實施，農村情形，特別是經濟形式、文化觀念、糾紛類型等發生重大變化，特別是在全面建成小康社會的大背景下，眉山市擁有眾多農村人口，完善村規民約法治實踐，對于創新社會管理、構建共建共治共享的新時代鄉村治理格局、推進治理體系和治理能力現代化意義重大。

參考文獻：

[1] 張愛民，林榕.民族地區村規民約在鄉村治理中的價值功能思考[J].遼寧行政學院學報，2020（1）：82-87.

[2] 周應良.莫讓村規民約成墻紙[J].農村·農業·農民（A版），2020（1）：1.

[3] 唐興萬.加強村規民約過程管理 提高鄉村治理水平[J].四川黨的建設，2019（24）：37.

[4] 朱毅煊.鄉村振興背景下村規民約推動鄉村治理現代化新思路——以北京市順義區為例[J].南方農機，2019（23）：95.

[5] 王曉敏，王世榮.農村政治生態建設的傳導機制——從傳統鄉約到現代村規民約[J].寶雞文理學院學報（社會科學版），2019（6）：62-70.