新《預(yù)算法》背景下高校預(yù)算績效管理的研究

游俊紅（高級會計師）（福建體育職業(yè)技術(shù)學院財務(wù)處 福建福州 350003）

一、引言

預(yù)算，是指經(jīng)過法定程序批準的政府、機關(guān)、團體和事業(yè)單位在一定期間內(nèi)的財政收支計劃。預(yù)算績效管理是以預(yù)算為對象，以提高預(yù)算收支質(zhì)量和效益為目的，將績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實現(xiàn)預(yù)算與績效有機融合的管理活動。預(yù)算績效管理由績效目標管理、事前績效評估管理、績效運行監(jiān)控管理、績效評價管理、評價結(jié)果反饋及應(yīng)用管理共同組成。新《預(yù)算法》明確了預(yù)算法的本質(zhì)，行政事業(yè)單位從管理監(jiān)督的主體變成了被管理監(jiān)督的對象，角色的轉(zhuǎn)變自然帶來了職能的轉(zhuǎn)變。全面實施預(yù)算績效管理重點在于衡量預(yù)算的績效，即以產(chǎn)出結(jié)果或者效益為導(dǎo)向，一切指向效益，由此來達到優(yōu)化資源配置、提升管理水平的作用。

高校資金的投入與產(chǎn)出有其特殊規(guī)律，如何在尊重高校發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上深入貫徹國家關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的有關(guān)政策，是高校應(yīng)思考的重要課題。本文結(jié)合新《預(yù)算法》的實施，對當前高校預(yù)算績效管理存在的問題、對策進行了研究與分析，并結(jié)合F學院的具體措施進行了分析說明。

二、當前高校預(yù)算績效管理存在的主要問題

（一）預(yù)算績效目標管理不成體系

當前高校預(yù)算績效目標管理方面存在一些問題。一是高校在實施預(yù)算績效管理時，績效目標的設(shè)置通常直接采用共性的、一般的績效目標來申報，只是為了應(yīng)對上級的預(yù)算要求，并沒有認真全面地考慮到績效目標是否與預(yù)算部門的職能目標、管理要求相關(guān)，更沒有考慮到預(yù)算績效目標的設(shè)置是否與高校整體的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相關(guān)。二是高校預(yù)算部門申報的績效目標往往缺乏合理性、科學性，預(yù)算管理部門也缺乏足夠的標準來衡量，績效目標的審核同樣缺乏標準。當前高校在設(shè)立預(yù)算績效目標時，沒有考慮預(yù)算績效目標是否具有可衡量性、可操作性，績效目標指標過于單一，在衡量績效目標的指向性上不夠明確，這也直接使得高校績效管理缺乏科學性。

（二）績效運行監(jiān)控體系不夠健全

從實際情況來看，大多數(shù)高校績效運行監(jiān)控體系浮于表面，缺陷較多。（1）高校績效運行監(jiān)控總體方案在制度上無法得到有效保障。當前，高校較少制定針對預(yù)算的績效運行監(jiān)控方案，也缺乏可落地的有效措施，對績效目標的監(jiān)控手段不夠；沒有從制度層面和系統(tǒng)層面上完善績效運行的監(jiān)控方案，即使有措施也主要是依靠會計核算與分析手段來發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致績效運行監(jiān)控內(nèi)容未達到績效目標與后續(xù)績效評價的要求。（2）績效運行相關(guān)數(shù)據(jù)獲取不足。高校當前績效運行相關(guān)數(shù)據(jù)的缺乏表現(xiàn)在多個層面。其一是廣泛性不足，當前高校實施績效運行監(jiān)控的數(shù)據(jù)來源渠道單一，主要是財務(wù)信息系統(tǒng)、績效申報和進度資料。其二是及時性不足，績效運行監(jiān)控是后續(xù)績效評價的基礎(chǔ)，需要圍繞績效目標來進行收集，但當前高校通常并沒有形成單獨的體制機制來進行績效運行監(jiān)控，只是以財務(wù)系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)進行事后的監(jiān)控，無法做到真正意義上的事中監(jiān)控。其三是正確性不足，由于績效運行監(jiān)控數(shù)據(jù)來源單一，再加上滯后性強，無法形成數(shù)據(jù)的相互印證與對比，往往容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)造假。

（三）預(yù)算事后績效管理不夠完善

1.績效評價指標體系不完善。當前多數(shù)高校由于日常工作任務(wù)重，各項項目支出繁雜、數(shù)量多，難以對其科學合理地進行分類，進而導(dǎo)致績效評價不夠全面深入。一般情況下高校績效評價的內(nèi)容僅包括對于預(yù)算執(zhí)行的效果進行定性分析，主觀性強，無法衡量與比較。

2.績效評價結(jié)果運用不充分。當前高校針對預(yù)算及其他管理信息的數(shù)據(jù)系統(tǒng)更新慢，在一定程度上導(dǎo)致績效評價無結(jié)果或者結(jié)果丟失、無法共享。再加上相關(guān)制度的缺失、評審人員的水平限制，更加使得績效評價結(jié)果無法運用。

3.績效管理的監(jiān)督力度不足。高校的預(yù)算績效評價缺少行之有效的預(yù)算監(jiān)督制度。比如在公眾監(jiān)督方面，一是高校預(yù)算披露的集合度不夠，即使公眾想要監(jiān)督，也受限于精力，只能按高校來分別檢索；二是信息公開的詳細程度低，高校所披露的預(yù)算內(nèi)容無法真實反映高校復(fù)雜的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，導(dǎo)致預(yù)算績效管理作用大打折扣。

（四）預(yù)算工作人員缺乏績效管理理念

高校預(yù)算工作人員片面地認為預(yù)算編制的目的是盡可能多地申請財政資金，而忽略了下?lián)茴A(yù)算資金使用的績效考核，造成財政資金的浪費或不合理使用，也為腐敗行為的滋生提供了土壤。

三、對策建議

（一）構(gòu)建完善的績效目標管理體系

預(yù)算績效目標是預(yù)算部門希望在預(yù)算期限內(nèi)其支出能夠達到的效果和預(yù)期。預(yù)算績效目標是績效評價的基礎(chǔ)，是績效運行監(jiān)控的基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建完善的績效目標管理體系首先就要明確預(yù)算績效目標的內(nèi)涵與要求。預(yù)算績效目標要與預(yù)算部門職能與管理目標高度相關(guān)。在時間順序上，績效目標通常與預(yù)算編制同時進行，以指導(dǎo)預(yù)算部門整個預(yù)算期內(nèi)的經(jīng)濟事項，對于預(yù)算部門的職能范圍和發(fā)展規(guī)劃有著重要影響。因此，預(yù)算績效目標的制定必須將現(xiàn)在與將來統(tǒng)籌考慮。其次預(yù)算績效目標要與高校整體發(fā)展戰(zhàn)略高度相關(guān)。預(yù)算部門績效目標是對預(yù)算部門工作的全面考核，但這并不意味著可以脫離高校整體的發(fā)展目標，從編制過程來看，預(yù)算績效目標的編制需要經(jīng)歷多次從上至下、從下至上的過程。

（二）提高績效運行監(jiān)控體系數(shù)據(jù)采集的相關(guān)性、有用性和正確性

高校通過采集預(yù)算在運行過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)和信息，利用特定方法可以建立有效的實時績效監(jiān)控體系，有助于發(fā)現(xiàn)預(yù)算在運行過程產(chǎn)生的問題，并及時采取對策解決。針對目前高校績效運行監(jiān)控體系數(shù)據(jù)采集存在一些問題，本文建議：一是提高預(yù)算管理部門采集數(shù)據(jù)的相關(guān)性，即采集到的績效運行數(shù)據(jù)要符合績效監(jiān)控的要求，發(fā)揮為高校的管理決策服務(wù)的作用；二是提高數(shù)據(jù)采集信息量化水平，切實反映績效的實際情況，將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為對管理決策有用的信息；三是提高數(shù)據(jù)的正確性水平，嚴格審核數(shù)據(jù)來源渠道、檢查數(shù)據(jù)真實性等。

（三）完善預(yù)算事后績效管理

1.構(gòu)建全面完整的績效評價指標體系。科學完整的績效評價指標體系可以衡量績效目標的完成程度，便于與其他預(yù)算部門比較分析，是實現(xiàn)預(yù)算績效管理能力最重要的工具。構(gòu)建科學完整的績效評價指標體系要特別注重全過程的預(yù)算管理，也就是說在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)都要建立相應(yīng)的多維指標來進行評價，即從投入到產(chǎn)出的資金流動過程，著重考慮績效目標是否完成。另外，要特別關(guān)注績效評價指標的標準與原則，即要考慮一個項目預(yù)算的科學性、合理性等原則，并在此基礎(chǔ)上考慮采用什么標準去衡量，通常可以采用績效目標所指定的標準、行業(yè)中約定俗成的標準、預(yù)算部門歷史時期的標準、其他預(yù)算部門同期的標準等。在設(shè)計好績效評價指標之后，還要考慮各指標在指標體系中所占的權(quán)重。

2.注重評價結(jié)果的充分運用。只有將績效評價的結(jié)果及時反饋至預(yù)算部門，并且明確預(yù)算部門的整改責任，才能從制度上解決績效評價結(jié)果運用不充分的問題，并進一步將預(yù)算評價結(jié)果作為下一年預(yù)算編制時的重要依據(jù)。通過績效評價鼓勵執(zhí)行效果好的預(yù)算部門優(yōu)先發(fā)展，督促執(zhí)行效果差的部門積極改正，只有這樣績效評價才能起到優(yōu)化資源配置的作用，提高資源利用效率。另外還要建立信息公開和問責機制，發(fā)揮好公眾和輿論監(jiān)督的作用，從第三方的角度促使高校做好預(yù)算績效管理，并且成為約束領(lǐng)導(dǎo)干部的重要制度。

四、高校預(yù)算績效管理問題的應(yīng)對——以F學院為例

F學院是某省一所省屬公辦體育高等職業(yè)院校，其大部分資金來源于財政撥款，因此新 《預(yù)算法》的變化將從多方面對F學院的預(yù)算績效管理產(chǎn)生不同程度的影響，例如：新《預(yù)算法》強調(diào)了績效對于預(yù)算管理的重要性，行政事業(yè)單位在使用財政資金時必須改掉以往“重投入、輕產(chǎn)出”的缺點，重點落實產(chǎn)出效果，這就對高校各部門的管理方式提出了巨大挑戰(zhàn)。新《預(yù)算法》要求行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時必須同時編制預(yù)算績效目標，并且預(yù)算績效目標應(yīng)當成為績效評價的重要依據(jù)，通過預(yù)算績效管理的方法倒逼高校預(yù)算部門使用財政資金時注重產(chǎn)出、注重效益。為了更好地開展預(yù)算工作，F(xiàn)學院主要采取了以下幾個方面的措施：

（一）明確界定預(yù)算績效目標和體系

1.預(yù)算績效目標要具有可衡量性。根據(jù)預(yù)算的不同性質(zhì)，從定性、定量、定性與定量相結(jié)合三方面制定預(yù)算績效目標，盡可能準確、合理地描述預(yù)算績效目標。

2.預(yù)算績效目標要具有可操作性。績效目標不能超出部門能力，預(yù)算績效目標不僅受到預(yù)算部門所能獲得資源的限制，而且還受到預(yù)算部門工作能力與工作人員數(shù)量的限制，其標準應(yīng)是預(yù)算部門經(jīng)過努力后能夠辦到的。

3.預(yù)算績效目標體系要具有綜合性。通常情況每個指標會從不同的角度來描述預(yù)算績效目標，但卻無法描述預(yù)算績效目標的全貌，因此F學院的績效目標相互補充，構(gòu)成了綜合性的績效目標體系。

（二）準確、及時、全面地編制績效運行監(jiān)控報告

首先，F(xiàn)學院預(yù)算部門采取多種手段分析校內(nèi)外環(huán)境，并預(yù)測可能對績效目標產(chǎn)生的影響。其次，全面、及時地編制績效運行監(jiān)控報告。監(jiān)控報告及績效運行要符合績效目標，要特別注重績效運行報告編制的時間點和時效性。最后，定期組織會議溝通、分析預(yù)算的執(zhí)行效果，查找預(yù)算差異原因。

（三）強化預(yù)算績效的監(jiān)督、檢查

F學院確定了預(yù)算監(jiān)督的主體責任，即財務(wù)處作為主管部門負有主要責任，通過制定相應(yīng)制度對預(yù)算績效進行了全過程、全方位的預(yù)算績效管理。并且，F(xiàn)學院加強了審計部門在預(yù)算績效管理的作用，通過將績效運行監(jiān)控常態(tài)化實現(xiàn)了預(yù)算事中績效管理和審計職能的有機統(tǒng)一。F學院還不斷加強信息公開制度，嚴格按照上級有關(guān)規(guī)定來實現(xiàn)對于相關(guān)預(yù)算資料的公開，使得社會公眾、媒體能起到相應(yīng)的作用。

五、結(jié)論

本文通過對預(yù)算績效管理概念的梳理，研究與分析我國高校在預(yù)算績效管理過程中存在的問題與改進對策，并結(jié)合F學院的案例進行詳細闡述，研究當前高校在新《預(yù)算法》的背景下如何促進預(yù)算績效管理在高校中的應(yīng)用。通過研究分析認為當前高校在預(yù)算績效管理方面主要存在預(yù)算績效目標管理不成體系、績效運行監(jiān)控體系不夠健全、預(yù)算事后績效管理不夠成熟等問題，并結(jié)合F學院的科學界定績效目標內(nèi)容，準確、及時、全面地編制績效運行監(jiān)控報告，強化預(yù)算績效的監(jiān)督、檢查三項措施歸納出改進預(yù)算績效管理在高校應(yīng)用的可能路徑。