事業單位推進多層次養老保障體系建設研究

文/盧程程

20世紀90年代中期，世界銀行以人口老齡化為主題發表了一篇名為《老齡化——保護老年人和促進增長的政策》的報告，報告中首次提出“多層次養老保險制度”，并隨著有效的推廣之后，逐漸受到世界各國的關注。世界各國均開始實施多層次養老保險的相關體系建設，在此期間，我國也開始投身于多步驟養老保險制度的建設當中[1]。目前，我國各行各業均開始建設多層次養老保障體系，并在建設初期獲得了較好的效果。采取有效措施推進我國多層次養老保障體系建設的發展，對于我國養老產業的發展具有重要意義[2]。本文主要針對事業單位推進多層次養老保障體系建設進行研究，明確事業單位多層次養老保障體系建設的主要目標，提出了幾點可推進事業單位多層次養老保障體系建設發展的整改對策。

一、事業單位實施多層次養老保障體系建設的原因

（一）“雙軌制”差距

退休養老金“雙軌制”指的是不同用工性質的人員采取不同的退休養老金制度。想要正確認識“雙軌制”差距，則需要明確“雙軌制”差距的成因，20世紀90年代，為達到富裕人口的分流目的，城鎮企業職工基本養老保險制度在國有企業改革的過程中應運而生。

但在國有企業改革期間，大批國企員工紛紛提前下崗，致使當年國有企業平均退休年齡為47歲，同時也未能對轉軌成本和預算機制進行妥善的處理，從而導致其需要支付的養老金大幅度提高。由于中央轉移支付能力有限，個人賬戶資金常被應用于當期支付，從而使得社會統籌賬戶與個人賬戶長期處于混賬管理的狀態，當前參保人員繳費高、待遇低的原因均是受此影響造成的[3]。此外，在養老保險金計發基數方面，普通企業是以社會平均工資、在職平均繳費基數、繳費年限等作為確定養老保險金計發基數的主要指標，而事業單位則是以員工退休前一個月的工資、工作年限等作為確定養老保險金計發基數的主要指標[4]。事業單位員工退休前一個月的工資往往遠高于普通企業員工的社會平均工資，從而導致兩者出現較大的差距。同時，部分企業員工自我保護能力意識差、企業拖欠繳費等因素均是引起“雙軌制”差距的原因。另外，由于我國大部分企業退休員工的養老保險金來源僅為基本的養老保險金，而事業單位的退休員工在獲得基本養老保險金的同時，還會獲得退休員工職業價值的補償，以及目前我國養老金結構缺乏完整性，這些都會導致退休養老金“雙軌制”的待遇差異。

（二）適應我國養老保險制度改革

當前，我國事業單位的員工編制增長相對較為緩慢，而用于養老保險金的支出僅占國內生產總值的1%，低于當前發展中國家養老保險金的平均支出占比，因此將財政“甩包袱”作為我國養老保險制度改革的原因是十分不合理的。首先，實施多層次養老保障體系建設是我國事業單位體制改革的重要前提；其次，在我國大力發展市場經濟體制的情況下，形成統一的勞動力市場需求是市場經濟體制發展的重要目標，而勞動力市場需求的統一，避免不了養老保險制度的統一。在實現這一目標的過程中，多層次養老保障體系的建設起到了至關重要的作用；再次，與傳統社會保障制度相比，當前我國的社會保障制度不僅是單純的支出，更是國家的理財行為[5]。將多層次養老保障體系應用于事業單位養老制度中，不僅是我國社會保障制度轉型的重點要求，同時也為我國應對即將來臨的人口老齡化高峰期做出了良好的準備；最后，“雙軌制”差距十分明顯，因此其也不符合我國社會保障制度中公平、和諧的理念。

（三）作為我國公職人員養老保險制度改革的試行點

在事業單位中實施多層次養老保障體系建設的實質主要是對政府、各類型事業單位及其員工三者之間關系模式進行調整，并重新規劃公職人員的概念范疇。與事業單位和普通企業的員工不同，公職人員是由我國財政供養的公共部門職員。近年來，我國報考公務員的人數不斷增高，這與公共部門給予公職人員的福利保障較為優厚有直接關聯。同時，優厚的福利保障也是公共部門彌補嘉獎公職人員、吸引公職人員為其終身服務的手段。在眾多福利保障當中，養老保障占主要地位，這是因為我國公共部門的養老保險制度是在國民養老保險制度之前建立的，同時公共部門的養老待遇普遍高于普通企業。

目前，我國事業單位的職業特征和福利制度與公共部門具有較高的相似性，因此，將多層次養老保障體系建設運用到事業單位的養老保險制度改革當中，可以為我國公職人員養老保險制度的改革發揮示范作用，對促進我國公職人員養老保險基金結構的健康發展起到重要作用。

二、推進事業單位養老保障體系建設的策略

（一）建立全國統一的事業單位多層次養老保障體系

當前我國各類型事業單位均開始實施多層次養老保障體系的構建，但是各類型事業單位構建的體系組成各不相同，雖然其中需要政府部門繳費的費率與當前普通企業的費率均為28%，但是不同多層次養老保障體系的組成各有利弊。在公共部門養老保險制度選擇多層次養老保障體系試行時，不利于公共部門選擇更加適合自身發展的體系，從而對公共部門養老保險制度的改革造成不利影響[6]。

因此，應該鼓勵事業單位單獨建制，全國統籌，對不同事業單位建設的多層次養老保障體系進行全面分析和整合。從而建立一套適用于全國各類型事業單位的多層次養老保障體系，實現事業單位多層次養老保障體系的統一，對于促進我國事業單位和公共部門養老保險制度的改革具有一定的推動作用。

（二）構建安全的體系運行機制和完備的監管制度

有學者指出，投資風險是養老保險制度眾多風險中最大的一種，因此在實施多層次養老保障體系建設的過程中，擁有安全的體系運行機制和完備的監管制度是確保多層次養老保障體系建設順利進行的關鍵[7]。首先，有關部門需要出臺相關的法律法規，規范基金的運行，確保養老基金能夠在一個安全的環境下運營。而且當前我國養老金融產品的周期較長、規模較大，人們更應該注重其安全性。因此，我國可通過對資本市場的縱深發展，加快我國養老金融產品等金融工具的創新，推出更多更具安全性、長效性的養老金融產品。其次，當前我國養老保險金的監管主要是運用多頭監管的管理制度，管理制度的職權不清晰、無法有效問責等缺點會嚴重降低監管質量[8]。因此，我國應嚴格遵循“誰管理，誰負責”這一原則，將人力資源和社會保障部門作為監管制度的主體，將立法和司法監督作為監管保障，讓專業機構和社會監督的作用充分發揮出來，從而建立一個完備的養老保險基金監管制度。最后，可通過建立風險補償機制，構造養老保險基金運營的“安全閥”，同時對控制基金管理者的行為也具有重要意義。

（三）形成統一的國民多層次養老保障體系

當前我國公共部門、事業單位以及普通企業的養老保險制度依然存在較大差距，因此在事業單位實施多層次養老保障體系建設期間，由我國相關部門對養老保險金的結構進行全面調整，整合公共部門、事業單位以及普通企業的基本養老保險金制度，建立一套全國統一的國民多層次養老保障體系，從而促進我國養老保險制度的整體發展。

三、結語

多層次養老保障體系建設作為我國當前備受關注的項目之一，將其應用于事業單位養老保險制度的改革工作當中，并通過有效措施加快建設。

這不僅有利于我國公共部門、事業單位及普通企業養老保險制度的共同發展，同時對促進我國養老服務事業的可持續發展也起到了重要作用。