煙草專賣零售許可證檔案管理的突破與創新

文/海南省萬寧市煙草專賣局 唐克華

中國商業體制下，經營者對辦理行政許可各類業務已不再陌生，特別是經營卷煙零售業務，必須經過行政許可程序取得零售許可證。過去幾年，經營者需要攜帶一些紙質資料到當地煙草發證機關申辦煙草專賣零售許可證，而隨著行政許可的“簡政放權”“放管服”“便民利民”改革深入推進，政府各部門電子政務數據對接共享，民眾應用互聯網、移動智能媒體日趨普及化，“讓數據多跑腿，群眾少跑路”的管理要求已成為日常主要業務，經營者足不出戶即可通過電子設備終端登錄政府或煙草企業開發的辦證平臺申辦煙草專賣零售許可證，并且申辦數量與日俱增，尤其是在申辦煙草專賣零售許可證延續事項時，如果依然采取傳統紙質卷宗檔案進行管理，會造成檔案管理成本劇增，檔案后期保管壓力、風險較大。倘若運用“讓數據信息多跑腿，群眾少跑路”這種以電子數據為主要載體進行檔案管理的方式，就能有效化解大批、流程循環反復的傳統紙質卷宗檔案所帶來的保管、存放、后期維護的壓力和風險。面對這種新形勢下的管理要求，煙草發證機關需要突破傳統紙質檔案管理模式，著力探索創新煙草專賣零售許可證檔案管理途徑，以實現全過程行政許可檔案電子化管理。

一、突破傳統檔案模式，實施檔案電子化管理的基礎條件

（一）現實條件和需求。互聯網將從一個單純的大型數據中心發展成為一個更加聰明的高智能網絡，而高智能網絡將成為人與信息之間的高層調節者，并且個人和企業將獲得大量個性化服務。這種網絡是在協議的控制下，由一臺或多臺計算機、若干臺終端設備、數據傳輸設備，以及用于終端和計算機之間或者若干臺計算機之間數據流動的通信控制處理機等所組成的系統的集合。在網絡化的推動下，市場的運作機制、環境條件和基礎都發生了變化，企業必須積極地投入到信息化建設中，必須面向顧客合理運用信息技術，特別是遍布世界的網絡環境。同時，企業要建立網絡化的智能企業，加強對各種與企業經營相關的信息，尤其是互聯網信息的搜集、分析和管理，并建立起智能化的技術系統。與一般企業不同，煙草企業有生產經營和行政執法管理雙重屬性，而作為行政執法管理范疇的煙草專賣零售許可證檔案能否實現電子化管理取決于煙草企業電子化管理設備的應用和民眾能利用電子設備終端借助網絡進行電子數據傳輸，再由管理者接收、處理和歸檔。與此同時，煙草企業電子化管理設備還要以電子政務為核心，借助計算機網絡平臺進行政務活動，運用電子化手段去實施煙草專賣零售許可證各項業務的管理工作，并讓需要取得煙草專賣零售許可證的其他企業和民眾不再需要親自到發證機關辦證窗口，足不出戶就可以享受煙草企業通過網絡提供的各種服務。例如，浙江煙草企業開發的煙草專賣零售許可證網上辦證系統，實現了網上申請實時受理、現場勘驗實時審核、辦理結果實時公開，全程數據“代步”實現了全流程信息化辦理，構建起了更加完善的煙草陽光政務體系；浙江煙草專賣零售許可證APP手機辦證端在全省范圍開啟上線，進一步拓展了網絡辦證渠道，解決了電腦無法行走的短板，為推動全面深化“最多跑一次”改革在新起點上實現新突破擂響了“定音鼓”。除了浙江煙草企業外，全國其他省份煙草企業也陸續開展了以互聯網、微信公眾號、移動通信終端等多渠道便民惠民申辦煙草專賣零售許可證業務，在這種電子政務高速發展的大環境下，電子數據“多跑路”已成為主流趨勢，著力突破傳統檔案管理模式，實施檔案電子化管理需求已亟待解決。

（二）現階段實施行政許可電子化管理的新要求。隨著現代信息技術的發展和網絡環境的形成，信息的生產、存儲和利用方式發生了革命性變化，數字信息資源以傳統信息資源難以比擬的優勢，逐漸成為信息資源的主體。而信息資源的數字化則包括文字、圖表、圖形、圖像（動態和靜態的）、聲音（包括音樂）等所有媒體文獻的數字化。數字信息是支撐整個社會建設、實現政務、商務和社會活動信息化至關重要的要素。煙草行業近幾年加快了數字化信息資源建設，尤其是在國務院加快行政許可“放管服”改革步伐、實現電子證照數據資源共享等方面，于2017年5月出臺了《煙草專賣許可證管理辦法實施細則》，明確要求各級煙草專賣局應當依法行政，規范審批，提高效率，優化服務，推行電子政務，加強信息共享；于11月下發了《關于進一步規范煙草專賣許可證行政許可文書使用和管理的通知》，要求各級煙草專賣局要建立完整的煙草專賣許可證行政許可文書電子檔案，且電子檔案包含煙草專賣許可證申請、辦理或管理過程中涉及的所有文書和各類材料，包括直接在許可證信息系統中生成的各類文書，以及由許可證辦理人員掃描上傳至許可證信息系統的線下生成和收集的相關書面材料，如線下填寫的申請、有關記錄及照片等；在2018年5月的全面深化改革工作要點會議上明確落實“放管服”改革要求，實行電子許可證、電子準運證改革，進一步提升專賣許可管理服務能力，提高工作效率，減少管理成本，為煙草專賣品生產經營企業和廣大零售戶提供更為便利的服務，尤其于年底前在部分地區完成電子許可證、電子準運證試點工作；于7月下發了《關于進一步規范煙草專賣零售許可證辦理切實解決群眾辦證堵點問題的緊急通知》，指出了國家局正按照國務院加快推進“互聯網+政務服務”，實現政務服務“一網通辦”等要求，協調國家市場監管總局有關部門，研究實施煙草零售許可管理系統與工商營業執照數據系統對接，實現電子營業執照數據共享。綜合上述，加快煙草專賣零售許可證檔案電子化管理已是新時代煙草企業的重點任務和管理要求。

二、煙草專賣零售許可證檔案電子化管理的實踐沖突分析

（一）法律抽象與認識偏差。數字化信息服務的社會規范是網絡用戶開展網絡活動的前提和基礎，尚且未有一部數字化信息服務的法律，數字化信息服務還缺乏統一的規范和標準，缺乏足夠的權威性。這對企業開展檔案電子化管理工作有一定程度上的影響。為了彌補法律缺失的短板，國家檔案局于2018年1月出臺了《電子檔案管理系統基本功能規定》，明確了電子檔案管理系統的定義，即檔案機構運用信息技術手段對電子檔案進行接收、整理、保存和提供利用的計算機軟件系統，且適用于國家各級各類檔案館、機關、團體、企事業單位。這個規定的出臺，有利于各個企業著手建立起各自的電子檔案管理制度。但煙草行業尚未著手建立相應的電子檔案管理制度，僅要求各級煙草部門在辦理煙草專賣零售許可證事項時，盡量實現電子化檔案管理，缺乏統一的規范、明細的標準和清晰的認識。這很大程度上會對煙草企業的發證機關管理決策者帶來較大的影響，即究竟是要開展檔案電子化管理還是不開展、如何去開展，導致他們猶豫不決。因此，由于法律抽象和實踐認識偏差引起的沖突性，導致個別煙草企業能大膽邁出改革步伐，實踐煙草專賣零售許可證檔案電子化管理，而一些煙草企業依然停留在傳統的紙質檔案管理模式。

（二）電子檔案生成與傳統紙質檔案沖突。自2017年起，全國大部分省市煙草企業啟用了國家煙草專賣局三統一辦證系統，并在各級政府加快行政許可“放管服”改革的主導和“一張審批網”的部署下，已經將申請人、辦理機關、監督機關三位一體融入一個完整、成熟的電子檔案管理體系，實現了全過程申請數據可以查詢、辦理進度可以掌控、超時審批可以監督。例如，海南煙草企業通過“互聯網不見面審批”“極簡審批”“一網通辦”的網上辦證模式和省政府“審批大廳”的電子數據全事項對接，使得整個辦證流程體現的是煙草專賣零售許可證申辦電子數據的生成、管理、服務和利用。然而，一些煙草發證機關在受理煙草專賣零售許可證各項業務的網上預約申請時，由于互聯網存在虛擬性特點以及申請人因不懂網上操作而請他人代辦的情形，通常會對生成的申請電子數據存有質疑，不宜作為電子檔案進行收集整理。相反，通過實體面對面的受理申請方式，由申請人當場簽字確認，反而更能體現申辦材料紙質檔案的真實性。因此，在選擇電子化檔案和紙質檔案時，更多的煙草發證機關傾向于后者，而沖突的根源在于對電子檔案真實性的不確定性。

（三）電子數據傳輸過程的不可改變性與紙質材料可改變性沖突。以往煙草發證機關的執法人員通過紙質材料受理、核查、審批申辦人提出的煙草專賣零售許可證各項業務申請，在填寫一系列格式文書的過程中，難免出現填寫錯誤的個別信息，此時需要經過執法技術處理并經過申辦人確認，有的卷宗材料個別錯誤信息事后才發現，也需要經過執法技術處理，從這一個過程來看，傳統紙質卷宗檔案具有可改變性的特點。反觀推行電子化檔案管理后，申辦人通過互聯網預約提交申請成功后，其個人基本信息若填寫錯誤是不能重新修改的，需要進行第二次網上預約生成電子數據；管理者在對申辦人提交材料進行主體資格、真實性審查時，會登錄國家各級政務公開網站，以截圖的方式采集申辦人的基本信息，而這種截圖就是一種原樣的電子證實材料；在實地上門受理、核查拍照的環節中，申辦人、執法人員將事項表、受理單、核查表填寫完畢，執法人員會直接將這些材料以電子儀器拍照并上傳至辦證系統，走完流程后，這些原始電子照片即留存于辦證系統，不能做任何修改，如果事后發現個別信息填寫錯誤，那么需要重新啟動辦證流程。從這三個檔案電子化管理環節來看，辦證系統所采集的電子數據具有不可改變性。為了保留執法過程的主動性和事后處理的靈活性，煙草發證機關的執法人員更傾向于使用傳統紙質材料進行管理，而極不情愿推行檔案電子化管理。這種沖突的根源在于檔案電子化管理的規范、標準較為嚴格。

（四）電子系統默認簽字與法律風險沖突。從法律角度而言，國家《行政訴訟法》已將電子數據納入八大證據種類之一；電子證據的可采性認定規則解決的是電子數據能否被司法機關采納和能否進行其他證明活動的基礎；電子證據主要從客觀性、關聯性、合法性三個方面進行認定，尤其電子數據必須是客觀的。再從煙草發證機關辦證系統的流程運行情況來看，系統默認各級負責審核、審批的管理者電子簽字是客觀的，不能被修改，通過截圖方式即可提取辦理、審核、審批全過程作為電子證據。而實踐的過程中，一些負責審核、審批的管理者致力于紙質材料的簽字，系統流程辦理涉及的電子簽字則授權于一般辦理者履行完程序即可，這樣可以避免因辦證系統默認簽字方式所引起的行政訴訟法律風險。引起這種沖突的根源在于管理者對辦證系統電子簽字的法律界定存有疑慮。

三、采取有效管理控制途徑，實現檔案電子化管理創新出成效

（一）不斷健全檔案電子化管理制度。煙草專賣管理信息化的健康、穩定發展，離不開一套完整統一的法律和政策框架，一方面要善于利用已有的法律法規，另一方面也要積極地探索行業內的相關政策規定，更好地促進信息化發展。若能在法律體系內明確電子檔案的法律效力，即用法律的形式明確電子檔案在法律上的效力，其證據效力就能得到法律認可。這對于推進煙草專賣零售許可證檔案電子化管理制度構建具有實踐意義。盡管煙草行業對加強煙草專賣零售許可證檔案電子化管理做了重要的工作要求，但適當結合《電子檔案管理系統基本功能規定》，進一步建立起行業內電子檔案管理系統的管理規定，讓各煙草企業的發證機關有據可依，消除疑慮，有益于大力推進煙草專賣零售許可證檔案電子化管理。

（二）不斷優化升級辦證電子系統功能。加強最新技術的獲取，同時全面保證安全和可靠性。在計算機時代當中，信息和安全技術不斷發展，相關的技術手段日新月異，而信息的檔案規避風險最為有效的方式，就是針對技術進行創新，只有通過這樣的方式，才可以保證電子信息檔案得到相關的安全保護。煙草專賣零售許可證的辦證系統要實現完全的電子化管理，應對電子資料采集功能進行技術創新，例如增設導航進行位置定位和拍攝功能、電子身份證明數據與工商數據能在辦證系統內實現完全數據共享功能，真正實現“一網通，一證通辦”的電子化全程管理。煙草企業也可以開發辦證系統的輔助APP移動辦公軟件（目前僅開發應用于市場監管數據查詢），通過移動終端來采集電子材料，便于審核審批負責人及時移動辦公；同時要加強對移動終端信息檔案的安全管理，根據需要采取電子簽名、數字加密和安全認證等技術手段，防止非授權訪問或者信息檔案外泄，引發信息安全防護的法律風險。

（三）持續改善外部申辦環境。煙草企業實施互聯網不見面審批辦證模式，要求實現檔案電子化管理，但對管理者而言，相對沖突的問題主要集中在電子申辦材料是否為申辦人所為，即由互聯網虛擬環境引起的申辦人真實性問題。為了方便申辦人在互聯網提出煙草專賣零售許可證各項業務申請，煙草企業會開發對外服務的申辦網站、微信公眾號等，通過電子數據對接的方式，轉入辦證系統后臺進行辦理。但是以申辦網站、微信公眾號為主要支撐的外部申辦環境，僅限于簡單的電子信息輸入、電子材料上傳，對申辦人的真實性缺乏數據認證，存在一個賬號可以代辦多個申辦人申請事項的問題，無法鑒定其申辦過程究竟是代理或者申辦人自身所為。因此，煙草企業可以通過增加視頻、自拍等功能來持續改善外部申辦環境，使申辦人與申辦電子材料提交過程的記錄始終保持一致性和原始性。

（四）強化檔案電子化管理責任意識。推行辦證系統電子化管理的最大優勢在于將煙草專賣零售許可證辦理事項進行實時動態化監督管理，避免靜態的紙質審核審批造成延時、超時以及久拖不決、相互推扯等問題出現，將流程環節與法律法規相結合，符不符合辦理事項一目了然，責任界限清晰，這種檔案電子化管理更有利于提高層級管理者的管理責任意識，從而規范自律，進而規避亂作為、亂執法的行為。

四、結語

盡管當前煙草企業缺乏一套完整的檔案電子化革新管理制度，但在國家政府部門“一網通辦”的改革促進下，煙草專賣零售許可證的外部申辦環境與后臺辦理系統已經具備實施檔案電子化管理的現實條件，只要重視解決檔案電子化管理實踐沖突問題，突破傳統紙質檔案管理模式，把控好持續性創新管理途徑，實現全過程行政許可檔案電子化管理指日可待。