青少年近視“醫教協同”治理模式研究

鐘麗萍，金育強，范成文，艾 玲

近30年來，我國青少年近視發病率呈現逐年上升的高發態勢，已經成為世界上青少年近視患病率很高的國家之一。近視患病率持續增長、近視率居高不下、近視低齡化、高度近視高發等視力缺陷問題嚴重影響青少年健康，已成為“危及當代人口素質、影響我國社會經濟乃至國防安全的重大公共衛生問題”。2018年，習近平總書記作出重要指示，指出“近視是一個關系國家和民族未來的大問題，必須高度重視，不能任其發展”，強調要“共同呵護好孩子的眼睛，讓他們擁有一個光明的未來”。同年5月，孫春蘭副總理在國務院防治重大疾病工 作部際聯席會議上指出，“要建立青少年近視的干預體系，推進醫教協同，突出學校主體責任……堅決遏制青少年視力不良勢頭”。同時，2020年4月27日，中央全面深化改革委員會第十三次會議審議通過《關于深化體教融合促進青少年健康發展的意見》，國家要求學校在“健康第一”理念的引領下，不斷推動“體教融合”協調發展，加強學校體育工作，幫助學生在體育鍛煉中“享受樂趣、增強體質、增進健康”，讓體育鍛煉成為近視防控的重要手段。2018年8月，教育部、國家衛生健康委員會、國家體育總局等八部門出臺《綜合防控兒童青少年近視實施方案》（以下簡稱《實施方案》），提出了我國青少年近視的整體防控目標及實施方案。可見，青少年近視問題已經引起了國家及政府部門的高度重視。然而，如何在國家整體青少年近視治理的框架體系下落實與執行《實施方案》是一個需要深入研究和探討的問題。本研究基于協同治理與整體性治理理論探討我國青少年近視的“醫教協同”治理模式。

1 我國青少年近視“醫教協同”治理的應然邏輯

1.1 醫學防治技術突飛猛進，但無法遏制青少年近視的持續增長勢頭

目前醫學界預防與控制近視的方法比較多，如眼功能訓練、滴眼液治療、佩戴光學鏡片和手術治療等。在矯治近視的進展中，角膜塑形鏡和硬性透氣性隱形眼鏡（rigid gas permeable，RGP）通過改變周邊屈光度數抑制近視的作用已被證實。手術治療方面，準分子激光原位角膜磨鑲術（laser-assisted in situ keratomileusis LASIK）是目前臨床上應用廣泛的屈光手術，也是近年來發展較快、效果明顯的醫學高新技術之一，并且日趨完善，許多近視患者通過LASIK手術治療改善了視力狀況。然而，醫學防治技術的進步并沒能遏制我國青少年近視的增長勢頭，近視患病率持續增長、近視率居高不下、近視低齡化、高度近視高發等視力問題，依然是當前嚴重威脅我國青少年體質的首要問題。

1.2 醫學防治之外青少年近視的多方位干預得到了學界的認可

學界對于青少年近視的協同治理的理論研究并不多。目前對于青少年近視的研究多集中在不同時期、不同年齡段、不同地區青少年近視現狀的研究（杜丹丹等，2017；顧昉 等，2018；劉建瓊 等，2011；諶丁艷 等，2015；楊漾等，2012）。關于青少年近視的防治策略，有學者提出在醫學防治之外要輔以其他治療方法。如徐志元（2016）提出，改善用眼環境、增加戶外活動、進行用眼健康教育干預；張欣（2018）提出了社會干預、學校干預、家庭干預、學生自身干預等多方干預的措施；諶丁艷等（2015）提出，學校和家庭應密切配合，加強學生視力保護，切實改善學生視力狀況；呂美霞等（2011）對武漢市小學生近視干預的研究證明，綜合干預效果最好，應將防治近視的年齡段重點前移至有近視表象的兒童青少年，進行綜合干預。以上研究表明，醫學防治之外青少年近視的多方位干預得到了學界的認可。

1.3 近年來我國青少年近視治理的實踐探索直指多元主體的協同治理

2008年，教育部印發實施《中小學學生近視眼防控工作方案》。2009年，武漢市被教育部確立為全國青少年近視防控試點實驗區，并形成了“政府主導、部門配合、專家指導、項目運作”四位一體的管理體制，對青少年近視齊抓共管，在青少年近視的綜合防控方面取得了較好的效果。這種管理模式初步體現了青少年近視協同治理的理念。近年來，國家層面防治近視政策的頒布及實施也充分體現了多部門協同治理青少年近視的理念。2016年，《關于加強兒童青少年近視防控工作的指導意見》提出協同推進兒童青少年近視防控工作的要求。2018年，教育部等八部門頒布的《實施方案》，提出了青少年近視的整體防控目標及實施方案，明確了家庭、學校、醫療衛生機構、學生、政府相關部門的責任與應采取的防控措施。綜合防控體系的構建及實施也說明青少年近視協同治理的理念已被政府部門采納。

1.4 青少年近視防治的頂層設計推進“醫教協同”模式的發展

從國家層面來看，目前已經建立起部門協同推進兒童青少年近視防控工作體制。八部門頒布的《實施方案》不僅明確了兒童青少年近視防控工作目標，從政府、相關部門、醫療衛生機構、學校、家長和學生等6個方面明確了近視防控責任，還進一步完善兒童青少年近視防控的政策和制度體系，為實施健康中國戰略、推進健康中國建設、建設教育強國提供有力支撐。這一政策與制度體系為我國青少年近視的防控做出了頂層設計。為了深入貫徹落實《“健康中國2030”規劃綱要》與《實施方案》，進一步完善青少年近視聯防聯控機制，在國家頂層設計的基礎上，充分發揮衛生健康部門專業優勢和教育部門的組織優勢，構建我國青少年近視的“醫教協同”模式具有重要的理論與實踐意義。

2 我國青少年近視“醫教協同”治理的理論基礎

2.1 協同治理理論及其在青少年近視治理方面的應用

協同治理是指為了解決那些僅憑政府部門，或者僅靠單個組織無法解決的公共難題，通過政府、企業、社會團體、公眾等共同參與、共同協商、取得共識，來制定和執行政策的治理模式（蔡嵐，2015）。協同治理最明顯的特征是以“共識”為導向來解決問題，治理的目標是在眾多參與者之間達成共識。

協同治理目前存在3種類型：1）政府發起的，一個或多個政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、商議的、旨在制定或執行公共政策或管理公共事務或資產的治理安排（Ansell et al.，2008）；2）一組相互依存的利益相關者，為了解決復雜的、涉及多面的公共難題而協同工作，并制定相關政策的過程或制度，強調協同治理是一個協商過程（Choi，2011）；3）為了實現一個公共目的，使人們有建設性地參與跨公共部門、跨不同層級政府或跨公共、私人、公民團體的公共政策的制定和管理過程和結構（Kirk et al.，2012）。

協同治理理論目前在我國廣泛應用于危機治理、環境治理和安全管理領域等復雜的公共事務管理領域。同時，在政府提供公共服務領域，協同治理已經在養老、教育、公共衛生等領域經受了實踐的檢驗，成為公共服務的有效提供模式（徐嫣等，2016）。

在青少年近視防治方面，武漢市“3·3·3”學生近視防控管理服務體系是協同治理理論應用的典型案例。2009年，武漢市被教育部確立為全國青少年近視防控試點實驗區。隨后發布的《武漢市人民政府辦公廳關于印發武漢市青少年視力低下綜合防治實施方案的通知》（武政辦〔2009〕7號），對全市青少年視力低下防治工作作出整體部署，成立了市青少年視力低下防治工作指導委員會，組建了多學科的專家委員會，設立了武漢市青少年視力低下防治中心（武漢視防），制發《學生視力健康檔案》，開展青少年近視的“三級監測”“三項康復”“三方共管”，創建了“3·3·3”學生近視防控服務體系，取得了明顯效果（魯本麟等，2010）。2018年6月，教育部再次向武漢市授牌，武漢市從“學生近視眼防控工作實驗區”上升為“示范區”。這一“醫院-學校-武漢視防”協同防治青少年近視的服務體系為本研究“醫教協同”模式的構建提供了參考。

2.2 整體性治理理論及其在青少年近視治理方面的應用

整體性治理理論的核心內涵在于協調和整合，克服新公共管理理論所帶來的政府機構提供公共服務的“碎片化”問題，旨在通過“逆碎片化”達到“大部門制”式的治理，重新強調加強中央政府權力以破解權力分散和過度部門化的問題，通過重塑復雜的部門、公私、職能之間的關系，達到快速高效地為公民提供無縫隙的公共產品和服務的目的（盧守權，2015）。多年以來，我國青少年近視問題的治理也呈現出了明顯的“碎片化”特征，雖然教育、醫療、衛生部門以及家庭都在努力，然而治理效果并不理想，青少年近視日趨嚴重，甚至成為危害青少年健康的首要問題。因此，有必要基于整體性治理的視角來重新審視并重塑其治理模式。

2016年，北京大學李玲等人研究發布的《國民視覺健康》白皮書提出了“整體視覺健康”的理念。基于整體性治理理論，《國民視覺健康》認為，我國應從“整體視覺健康”的理念出發，圍繞“健康融入一切政策”的原則，從決策、規劃、操作和配套落實4個層面入手，構建我國視覺健康公共政策體系。在決策層面，提出建立國民視覺健康決策體系；在規劃層面，以整體視覺健康為目標，做到預防為主、防治結合；在操作層面，將視覺健康保障與醫療衛生和醫改銜接起來；在配套落實層面，通過激勵機制和明確時間表，借助行政體系來推動視覺健康保障（李玲，2016）。“整體視覺健康”理念把視覺健康納入國家的健康體系，強調視覺健康的國家整體決策與規劃，強調自上而下各相關部門的協同配合，這一理念將推動我國青少年近視協同治理的發展。

3 青少年近視“醫教協同”治理模式的構建

3.1 “醫教協同”治理模式的框架體系

基于協同治理與整體視覺健康理念，在國家青少年近視的整體防控體系下，在近視治理的執行層面，本文構建了我國青少年近視的“醫教協同”治理模式，這一體系在政府的引導和推動下來協同實施國家的青少年近視防控政策。為了保證模式執行的效果，“醫教協同”體系同時接受政府與社會的監督和評價（圖1）。

圖1 “醫教協同”治理模式的框架體系Figure 1.The Framework of“Medical and Education Coordination”Mode

本文所構建的“醫教協同”治理模式主要屬于協同治理的第1種類型，即政府發起的多個政府部門一起參與正式的、以共識為導向的、商議的、旨在制定或執行國家青少年近視公共政策的治理安排。

從基層執行層面來構建青少年近視“醫教協同”治理模式的原因在于，國家層面在2018年出臺的《實施方案》已從宏觀上對我國青少年近視治理做出了整體設計。目前這一方案正處于實施與執行階段，然而地方各部門如何在國家整體設計的基礎上有效落實與執行這一方案，尤其是負責基層執行的地方各部門之間如何有效協同，到目前為止可供參考的模式和案例有限，需要在具體執行過程中進行基層治理嘗試和創新。因此，本文基于執行層面構建了“醫教協同”治理模式。

3.2 “醫教協同”治理模式參與主體的確定

治理主體的確定是協同治理的首要內容。本文構建的我國青少年近視“醫教協同”治理模式把學校和醫院作為治理青少年近視的主要參與主體，且學校作為主要責任承擔者，其他協同參與主體還包括各級政府、各級教育部門、各級衛健委、家庭及其他相關社會機構（圖2）。

圖2 “醫教協同”治理模式的參與主體Figure 2.Participants of“Medical and Education Coordination”Mode

學校作為治理青少年近視主要責任主體的原因在于以下幾個方面。1）基于我國的實際情況，學校是家庭之外我國青少年主要的活動場所，有研究認為學生在校學習與室外體育活動等因素是影響青少年近視的重要因素（羅軍 等，2013；諶丁艷 等，2015；肖志剛 等，2013）。因此，學校在組織學生學習文化知識的同時擔負著促進學生健康的部分責任。2）學校在青少年近視防治方面具有明顯的管理與學科優勢。學校的教育功能決定其具有對學生進行健康教育的組織與管理優勢；同時，學校還有通過體育活動和體育課來提升和改善學生體質的學科優勢。3）學校的上層管理部門教育部近年來在青少年近視防控方面做出了很多的努力，積累了較為豐富的近視防控經驗（樊澤民等，2018）。學校在教育部的組織和領導下能夠盡快融入國家的青少年近視防控體系。因此，在基層執行層面，確定學校作為青少年近視治理的主體責任有助于更好落實國家的青少年近視治理政策。

醫院作為次要責任主體主要是基于其在青少年近視防治中的醫學技術優勢。這一優勢主要體現在以下兩個方面：1）青少年視力狀況的監測、分析與干預，通過監測了解不同年級的學生視力狀況，并提出針對性的群體與個體干預措施；2）幫助近視青少年進行視力康復。針對學生近視程度，制定相應的矯正與治療方案，實施光學、物理、藥物和手術康復措施；3）由醫院業務骨干組成的醫療技術團隊可以整合預防醫學、臨床醫學、康復醫學和現代的管理技術協同防治青少年近視。因此，在基層執行層面，確定醫院作為青少年近視治理的次要主體責任有助于解決防治過程中的技術問題。

政府作為一個較為重要的參與主體是因為國家頂層設計《實施方案》的框架體系主要是基于政府內部橫向與縱向各部門之間的協同治理。目前政府已通過《實施方案》進行了青少年近視治理的引導和推動，在基層治理方面，如果沒有政府的推動，參與“醫教協同”的其他主體很難發揮協同作用。根據我國的實際情況，學校、醫院及其上層管理部門都是政府的下屬單位，有政府的主導與協調能更好發揮“橫向跨部門”協同與“縱向組織權威”協同的作用（周志忍等，2013）。

選擇社會主體是因為家庭的引導和監督、媒體的宣傳和監督、社會團體的關注與適度參與也是“醫教協同”模式能夠實施的重要保障。

3.3 “醫教協同”治理模式的協同責任界定

從西方發達國家協同治理實踐來看，治理主體邊界的清晰，是協同治理實踐的基本前提與基本事實。本文在確定“醫教協同”模式參與主體的同時，根據學校、醫院、政府部門以及上層管理部門一直以來在青少年近視防治方面的努力，結合“醫教協同”的需求，對各參與主體做如下職責界定：

上層相關管理部門（政府-教育部-衛健委）負責橫向協同制定青少年近視治理政策，并對政策的執行與落實進行縱向協同監管；地方管理部門（政府-教育局-衛生健康部門-視防部門）負責橫向協同落實和監督政策的實施。

政府是“醫教協同”模式的引導與推動者，主要負責成立青少年近視工作委員會，組建青少年近視防治專家委員會，并設立青少年近視防治中心；組織教育局、衛健部門協同出臺地方青少年近視的政策與制度，協同商討預防青少年近視的項目與活動，從政策與評價上督促3個管理部門務必引導學校和醫院去切實開展“醫教協同”模式。

學校是“醫教協同”模式的主要責任承擔者，主要承擔以下責任：組織學生開展健康教育，對學生進行科學用眼、預防近視的知識與技能的教育，組織愛眼、護眼知識競賽活動；減輕學生學業負擔，教室營造良好的用眼環境，監督學生使用手機等其他電子產品；組織好體育課堂教學，培養學生的體育興趣；組織大課間廣播操以及課外體育活動，引導學生參加陽光體育活動；堅持眼保健操等護眼措施，定期組織學生開展視力監測，協助醫院建立學生視力檔案。

醫院是“醫教協同”模式的次要責任承擔者，主要承擔如下責任：配合學校做好學生的用眼護眼健康教育，承擔宣傳與教育責任；配合學校做好視力監測，建立學生視力檔案工作；配合體育教師與學校為已經近視的青少年開具行之有效的“運動處方”；為近視青少年提供“醫療處方”，提供近視矯正措施、手術治療或者驗光配鏡。

其他參與主體承擔輔助責任：家庭負責配合學校和醫院，做好電子產品使用的監督、良好用眼習慣的培養、戶外活動的引導與陪伴等責任，充分發揮父母對于孩子的監督與培養作用；媒體作為大眾宣傳的主要陣地，負責通過電視、網絡、社交媒體等渠道進行青少年近視的宣傳報道，通過宣傳引起全社會的重視，還負責對學校和政府及其主管部門的工作進行宣傳報道和監督的責任。為了加強和發揮社會評價的功能，家庭和媒體在“醫教協同”模式中，還可以對學校與醫院的具體工作進行評價，以此來督促“醫教協同”模式的有效運行。

4 青少年近視“醫教協同”治理模式的協同機制

誠如上文對我國青少年近視協同治理應然邏輯的分析，協同治理的關鍵在于如何協同的問題。因此，必須在明晰職責的基礎上，明確“醫教協同”治理模式的協同問題及其責任，并針對這些協同問題思考解決問題的路徑。有學者提出了我國跨部門協同的兩種基本模式，建立在等級制基礎上的縱向協同模式，以部際聯席會議為代表的橫向協同模式（周志忍等，2013）。這一分類方法為本文協同機制的構建提供了可以參考的分析框架，本文基于青少年近視治理的實際情況，構建了縱向與橫向的治理協同機制。

4.1 “醫教協同”治理模式的縱向協同機制

基于圖2所確定的我國青少年近視“醫教協同”治理的參與主體，參照我國青少年近視管理的基本行政結構，存在以下3條縱向的協同體系：國務院-省政府-各級地方政府，教育部-教育局-學校，衛健委-衛健局-醫院。治理的縱向協同是指3個近視治理的相關部門在縱向協同上采用傳統的行政機制督促下屬各單位執行上級主管部門的行政任務。上級主管部門主要是在國家青少年近視實施方案的基礎上，明確自身職責，出臺相關文件與政策，并要求下屬部門切實執行。具體的行政機制包括行政命令、行政指導、行政監督和行政考核評價4種主要方式。

鑒于本文所構建的“醫教協同”治理模式是在政府的主導與推動下的執行模式，因此必須首先明確政府層面的縱向協同機制是如何運行的。國務院的首要任務是成立青少年近視部際聯席會議，出臺國家層面的青少年近視治理方案，然后督促省級政府部門執行這一方案，市縣級地方政府在省級政府的指導與督促下負責具體的落實與執行。上級政府對于下級政府主要通過行政機制執行國務院出臺的近視治理方案。

“醫教協同”治理模式是以學校為主要的責任主體，因此，3個方面的縱向協同，主要以教育部門的縱向協同為主。教育部門的縱向協同方式如下：1）教育部作為教育部門的最高組織結構，負責進一步明確各級學校在青少年近視治理中所承擔的主要責任，出臺相關政策督促中小學生學業減負、學校改善學生用眼環境，進一步促進中小學體育課堂教學工作的開展和落實，督促中小學生陽光體育運動的開展；2）省級、市級教育局在教育部的領導下，負責組織好下屬各單位執行教育部的上述政策；3）各級各類中小學作為基層執行單位，主要負責按照教育部、省、市級教育局的政策與文件的要求，組織具體的防治青少年近視的活動。

衛健委部門的縱向協同主要是指各級衛健委在國家衛健委的指導與督促下，協同發揮衛生健康部門的技術資源優勢來為我國青少年近視治理服務。縱向協同機制如下：國家衛健委在國務院的領導下，貫徹落實國家關于青少年近視的方針政策和決策部署，督促并監督省級衛健委配合省政府與教育部門貫徹落實國家的青少年近視綜合防治方案，出臺各省的青少年近視治理方案；市級衛健委在上級衛健委及市政府的組織與領導下，負責督促各級醫院配合教育部門及學校的協同防治青少年近視工作。

4.2 “醫教協同”治理模式的橫向協同機制

橫向協同機制主要討論學校與醫院如何協同以及這兩個機構的上級主管部門如何橫向協同才能保證《實施方案》的順利實施的問題。我國青少年近視協同治理的橫向協同主要包括以下3個層面：

在國家層面，建立青少年近視部際聯席會議的協同組織。通過部際聯席會議召集教育部、國家衛健委、國家體育總局等與青少年近視防治相關的部級代表，一起商議綜合防控青少年近視的政策與措施，并以政府的名義組織政策的實施；強調政府組織的原因在于：橫向協同的各個部門均屬于政府的下屬機構，在政府的統一領導與組織下，下屬各單位協同的效率會更高一些。

在省市級層面，需要在各級政府組織下成立青少年近視工作委員會，主要成員由教育部門、衛健部門、體育部門以及學校與醫院的相關部門的主管領導構成。青少年近視工作委員會的主要職責在于協商如何落實《實施方案》，尤其是學校與醫院如何協同執行。機構的具體職責在于：確定青少年近視工作委員會的協商機制與議事程序；針對地方實際組織青少年近視調研，并出臺相關政策措施；為“醫教協同”遇到的具體問題做好橫向與縱向協同的溝通與協調工作。同時由于青少年近視防治工作的技術性比較強，還可以參照武漢市的做法整合全市的人力物力財力資源成立視防中心，這一機構在政府青少年近視工作委員會的領導下，組建多學科的專家委員會，為學校與醫院為主體的“醫教協同”體系提供健康教育、監測預警、綜合干預、動態管理等技術與服務。

在省市級層面，還需要建立起“政府＋社會”的橫向協同監督與評價體系。如圖1所示，政府評價方面，負責對下屬各級“醫教協同”的組織與保障部門，如教育主管部門、衛健部門、體育部門及其他相關單位，進行防治青少年近視工作組織與配合情況的監督和考核，同時對于執行機構各級學校以及醫院的工作實效進行考核評價，以此督促這些部門群策群力落實國家政策。社會評價方面，可由基層衛健管理部門負責管理，具體事務交給高校青少年近視研究的學術專家，組織家長、媒體、事關青少年健康的社會團體、開展青少年近視研究的專家學者等通過調查問卷的形式進行，在問卷調查的基礎上形成最終的評價結果，提供給政府部門作為社會評價的參考。

在基層執行層面，以學校為主要責任主體，負責青少年近視的綜合防治，醫院負責配合學校的相關行動。學校與醫院在基層政府的推動與監督下，落實國家的近視防治《實施方案》。雙方的協同內容包括：1）普及與宣傳青少年用眼健康知識，培養學生用眼健康的意識，養成眼健康的學習習慣。學校負責組織，醫院負責宣講用眼健康、近視預防等方面的知識。2）建立學生視力檔案，每學期為學生進行視力檢測。學校負責組織和管理學生的視力檔案，醫院負責檢測視力工作。3）體醫結合，為輕、中度的近視學生開具運動處方。在醫生與體育老師的幫助下，為視力檢測中不同程度近視的同學開具運動處方，體育老師負責根據醫生的建議指導近視學生的體育活動。

5 青少年近視“醫教協同”治理模式的保障機制

5.1 完善領導體制，為“醫教協同”提供組織保障

鑒于兒童青少年近視問題產生因素的復雜性，有必要強化頂層設計，建立起在政府推動下的有助于促進我國青少年近視“醫教協同”治理的領導與管理體系。整體視覺理念也提出，以整體視覺健康為目標，借助行政體系從決策、規劃、操作和配套落實層面入手來推動視覺健康保障。基于整體性治理理論，本文所構建的“醫教協同”模式縱向上構建從各級政府、各級教育部門、各級衛健委的3條協同體系；橫向上通過國家層面成立青少年近視部際聯席會議共同商討并出臺國家層面的青少年近視防治的政策與制度，地方層面政府通過成立青少年近視工作委員會來領導與管理青少年近視治理工作。通過橫向與縱向領導與管理體系的建立，從整體上推動我國青少年近視“醫教協同”模式的發展。

5.2 加強政策引導，為“醫教協同”提供政策保障

在構建從國家到地方層面青少年近視管理體制的基礎上，還需要出臺治理青少年近視的政策與制度，以此指導并推進我國青少年近視“醫教協同”工作的落實。“醫教協同”模式中多元治理主體合法地位的確立、職責分工的明確、醫教及其他主體的協同行動等，均需要從國家到地方層面的政策與制度來予以保障與督促。以八部門出臺《實施方案》為例，方案不僅提出了我國青少年近視治理的具體目標，還明確了家庭、學校、醫療機構、學生及有關部門的具體職責，尤其是強調了要將兒童青少年近視防控納入政府績效考核，將兒童青少年身心健康、課業負擔等納入國家義務教育質量監測評估體系，對防近工作不力的地方政府和學校予以問責。青少年近視治理目標的提出為我國青少年近視工作指明了努力的方向，職責的明確讓多元主體在各司其職的同時兼顧協同，防近考核與評價機制的出臺調動了各級政府與相關部門協同履行防近職責的積極性。因此，本文所構建的基于基層執行主體的“醫教協同”模式也需要各級政府尤其是地方政府出臺青少年近視方面的文件與政策來予以保障。

5.3 協調各方資源，為“醫教協同”提供人、財、物與技術保障

在青少年近視“醫教協同”治理的人力保障上，依據本研究構建的多元參與主體，需要組建行政人員、科研指導人員與專業技術人員3個方面的人力資源隊伍。以河北省石家莊市的近視防控工作為例，行政人員工作隊伍方面，由市、縣兩級教育行政部門設專人專崗；在科研指導人員方面，聘請眼科專家顧問，為視力健康干預工程提供科研保障和技術指導；在專業技術人員方面，依托河北省眼科學會的眼科醫生對青少年提供近視科普服務，開展青少年近視監測、數據篩查與分析、治療與康復工作（董魯皖龍等，2018）。武漢市通過全方位的培訓，建立了一支由中小學分管校長、保健老師（健康教育輔導員）、班主任、學生視保員組成的“視防大軍”，形成群防群控、聯防聯控的大健康體系（郭麗霞等，2018）。在財力保障方面，建立青少年近視治理的專項基金，對提供醫療專業服務的醫院和醫生給予適當補貼，為學校提供一定的資金補助，同時還可以利用專項基金建立青少年視力基地，為學生提供專業的近視科普教育，開展視力篩查，進行近視治療與康復，提高青少年近視的防控效果。在物質資源方面，為青少年近視基地或者視防中心的建立提供場所及配套設施，為學校進行教室和黑板照明的標準化改造，為學生提供可調節高度的課桌椅等都是對青少年近視治理的支持。在技術支持方面，由于我國青少年學生人數眾多，為了提高視力監測、篩查、視力檔案建立等工作的效率，在醫學技術之外青少年近視治理還迫切需要智能化的防近設備。這方面可參考武漢視防中心的數字化智能云視力監測系統，這一近視風險監測系統實現了檢測全程無紙化記錄、數據傳輸和自動分析，大大提高了篩查工作效率，減少了后續信息、數據錄入和匯總分析的工作強度（鄒永寧，2019）。

5.4 創新治理機制，為“醫教協同”提供途徑與方法保障

在治理機制方面，首先，應摒棄以前單打獨斗、各自為政的治理模式，強化青少年近視協同治理的意識，構建青少年近視的縱向與橫向協同防治體系，多方聯動協同治理青少年近視。以武漢市為例，2005年起，武漢堅持政府統籌，教育、衛生等多部門聯動，創新機制成立非營利性專業技術服務機構——武漢視防中心，創建了武漢市“3·3·3”學生近視防控管理服務體系，在全國率先探索青少年近視防控有效路徑（郭麗霞等，2018）。其次，應創新治理方法，采用多種途徑落實“醫教協同”。以山東省濟南市高新區伯樂實驗學校的防近工作為例，該校將防近活動落實到教學與管理過程中，組織多樣化的防近活動。活動方面，開展“近視防控主題周”與“陽光大課間”，針對不同年級學生設計“毛毛蟲”爬行、“袋鼠跳”“旋風跑”等游戲；管理方面，落實教職員工責任制、規范科學作息制度、健全眼保健操制度、禁止攜帶手機等電子產品入校園；學業減負方面，科學研究課程設計和教學、小學三年級以上布置的音體美作業和書面作業各占一半、禁留重復性作業和超出教學范圍的作業等舉措，讓學生眼睛有了更多休息時間（刑婷，2019）。在監測技術創新方面，武漢市通過對眼屈光生物要素（角膜厚度、前房深度、晶體厚度、眼軸長度、角膜曲率等）進行檢測，客觀地反映眼發育本質，并針對監測結果進行分析、評估，對學生會不會發生近視、何時發生近視以及近視增長速度、并發癥發生概率等做出科學判斷，顯著提高了評估預警效率及精準度（鄒永寧，2019）。

5.5 完善評價機制，為“醫教協同”提供考核制度保障

八部門出臺《實施方案》中明確提出，要將兒童青少年近視防控納入政府績效考核，將兒童青少年身心健康、課業負擔等納入國家義務教育質量監測評估體系，對防近工作不力的地方政府和學校予以問責。國家層面評價與考核政策的出臺為青少年近視的基層治理提供了標準。2018年以來的防近實踐中，許多省市都按照這一政策的要求制定了評價辦法。如山東省將兒童青少年近視防控工作納入基本公共衛生服務的綜合考核指標，對未實現年度學生防控近視工作目標或排在后位的市縣，授權省教育廳、衛健委進行通報、約談；對兒童青少年近視發生率連續3年不降低的市縣級政府和學校依法依規予以問責。在考核評價的方式上，除了政府內部對于學校、醫院的考核與評價，本研究還提出了政府與社會協同評價的方式，讓社會大眾也參與到防近工作中，充分發揮家庭、媒體對于“醫教協同”責任落實的輿論監管作用，建立政府之外的社會評價方式。具體社會評價的方法可以通過專家學者課題調研的方式進行，通過對家長、學生、學校與醫院管理的實地調研及問卷調查反饋“醫教協同”責任的落實，發揮社會監督的作用。

6 結語

青少年近視已成為危害我國青少年身心健康的首要問題。近年來，學界對于我國青少年近視多方干預的認可、我國青少年近視的實踐探索以及國家層面防治青少年近視的頂層設計均指向多元主體的協同治理。本文基于協同治理與整體視覺理念，在國家青少年近視治理的政策框架下，構建了青少年近視的“醫教協同”基層治理模式，分析了這一模式的橫向與縱向協同機制，并提出了模式運行的保障機制。