農村宅基地退出模式研究

【摘 ?要】我國實施“三塊地”試點改革以來，選取包括北京市大興區、河北省定州市、內蒙古自治區和林格爾縣、吉林省長春市九臺區等在內的33個縣 （市、區） 試點，不斷探索農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革。各試點積極進行探索和創新，形成了各具特色的農村宅基地退出模式。本文圍繞天津市“以地換房”宅基地退出模式、浙江義烏以“集地券”制度促進城鄉建設用地統一市場建立模式和寧夏平羅縣土地收儲同時強化養老保障模式進行研究。

【關鍵詞】農村宅基地退出模式;“三塊地”試點改革;農村建設用地

引言

2015年，我國開始實施“三塊地”試點改革，目的在于進一步探索農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，選取包括北京市大興區、河北省定州市、內蒙古自治區和林格爾縣、吉林省長春市九臺區等在內的33個縣 （市、區） 試點。各試點積極進行探索和創新，形成了各具特色的農村宅基地退出模式。

1.天津實施“以地換房”宅基地退出模式

長久以來，天津市城郊建設用地利用率較低，農民宅基地分散且總量較大。為嚴格控制農村建設用地，盤活土地存量，天津積極探索實踐，形成“以地換房”宅基地退出模式。將居住分散的農戶集中，在高水平設計和統一規劃下建設居住社區，充分滿足農民改善居住條件的需求，完善交通、學校、市場、醫院等配套設施，提高土地集約化程度，與原宅基地所占面積相比，盤活了1/2甚至2/3的農村建設用地存量。宅基地退出后的農村建設用地進行復耕，保證18億畝的耕地紅線，做到占補平衡，農地總量不變、耕地質量不減。

利用宅基地退出后復墾的土地建設農業產業園區，不再以一般農作物為主要種植對象，通過搭建大棚等現代設施發展高附加值農業。如，赤土村打造花卉基地，溫室規模達百萬平方米，是亞洲最大的花卉基地;胡張莊、永和村利用宅基地退出后復墾的土地建設溫室五百余棟，吸納千余農民就業，實現有機蔬菜年均產量120萬公斤，瓜果400萬公斤。近年來，天津已投資超百億元，建設百余個畜牧業養殖基地、農業產業園區和水產品養殖基地，實現近50萬農民就近就業。強化農民的社會保障，確保農民按標準置換住房的前提下無需支付額外費用，改善和解決農村轉移人口教育、醫療等公共服務。

2.浙江義烏以“集地券”制度促進城鄉建設用地統一市場建立模式

浙江義烏市先行先試， 積極創新實踐，取得了宅基地所有權、資格權、使用權分置的多項宅基地制度改革成果，并在2018年中央一號文件中上升為頂層制度設計。在探索宅基地制度改革過程中，義烏市以促進城鄉建設用地統一市場建立與發展為目的創新發展“集地券”制度 。截至2018年，浙江義烏市已完成閑置建設用地清理和騰退3160戶，占地面積達27.66萬平方米。

浙江義烏市積極探索宅基地退出機制，制定《義烏市“集地券”管理暫行辦法》。農戶自愿退出農村建設用地，村集體經濟組織將退出的宅基地重新進行城鄉統一規劃，或保持農村宅基地性質不變，或規劃為城鎮建設用地，或復墾為耕地等農用地。退出的宅基地重新規劃為農村宅基地的，依照宅基地基準地價經村集體經濟組織和宅基地使用權人協商確定農村宅基地回購價格。退出的宅基地重新規劃為城鎮建設用地的，需政府統一依法征收，并按照規劃使用。退出的宅基地重新規劃為農用地的，需由宅基地退出申請人復墾為耕地，并經過驗收，合格后將以“集地券”形式進行折算。“集地券”可以實現公開交易或抵押融資貸款，交易額扣除土地復耕等費用后，由宅基地退出申請人和村集體經濟組織合理分配。交易取得的“集地券”在符合規劃和用途管制的前提下，通過城鄉增減掛鉤，在本市行政區域范圍內統籌使用。

“集地券”臺賬式管理， 可以實現公開交易或抵押融資貸款。“集地券”價格是市政府根據每年其獲取成本和其他因素綜合考量確定。確保“集地券”的初始價格等于或高于市政府每年確定的指導價格時，“集地券”的流轉才是有效的，而“集地券”發生再次流轉后，其價格不再參照政府指導價格，而是由市場決定。若“集地券”一年內沒有發生流轉，將由政府以最低保護價回購。政府對“集地券”實施收儲制度并搭建資源儲備庫和管理平臺，服務于“集地券”的收入、日常管理、預支集地券等業務。因此，宅基地退出申請人在獲得“集地券”后可選擇直接進行市場交易或存入資源儲備庫和管理平臺獲得利息。有建設用地指標需求的主體可以通過預支“集地券”獲得建設用地指標。“集地券”預支制度為“集地券”市場流轉提供了更多的渠道，也促進了土地資源配置。

3.寧夏平羅縣土地收儲同時強化養老保障模式

寧夏平羅縣是宅基地制度改革33個試點的縣 （市、區） 之一。近年來，平羅縣陸續出臺了《農村集體土地和房屋產權自愿永久退出收儲暫行辦法》等政策，積極探索農村宅基地制度改革，在改革過程中逐漸建立起相對完整的土地收儲同時強化養老保障的宅基地退出模式。采取財政預算安排和收儲土地、房屋流轉收益注入的方式，設立500萬元農民土地和宅基地退出收儲基金，對在城鎮有穩定收入來源和固定住所的農戶，按照自愿有償原則，允許其自愿有償轉讓“三權”，并給予一次性補償。對農戶退出的耕地，可采取轉包、出租、轉讓等方式進行流轉，促進土地規模經營。截至2018年，寧夏平羅縣已完成閑置建設用地清理和騰退790戶，占地面積達1300畝。

在確權頒證手續確認無誤后，已在城鎮擁有固定住所，有穩定就業能夠保證持續非農收入，并參加失地農民養老保險或職工養老保險的農民可自由選擇宅基地退出。村集體經濟組織對農民退出的宅基地依照《農民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》進行統一收儲和臺帳管理，登記造冊以確保有效利用。《推進農民向市民轉變暫行辦法 （修訂） 》規定，如果農民選擇永久退出宅基地“三權”就必須放棄村集體經濟組織成員身份。但失去村集體經濟組織成員身份落戶城鎮，農民住房、就業、養老則將難以保證，因此，政府近年來著力完善農民保障政策。針對有住房需求的城鎮落戶人員放寬條件，使其有資格申請廉租房、公租房、經濟適用房等政府保障性住房，給予商品房購買的城鎮落戶農民購房補貼，以及免收登記費、契稅、印花稅等稅費優惠。針對有就業需求的城鎮落戶人員組織開設職業技能培訓，鼓勵其創辦小微企業。選擇宅基地退出的農民必須參加醫療保險和養老保險，并可依據《老年農民自愿退出轉讓集體土地和房屋產權及社會保障暫行辦法》規定的以宅基地退出的補償費換取養老院服務，有效解決了農民老有所養的需求。

經過多年的探索時間，寧夏平羅縣宅基地制度改革成效顯著。從房屋空置率60%左右，村莊空心化、人口老齡化、青年農民異地化現象嚴重，退出土地難以得到保障，特別是60歲以上老年人的狀況轉變為以農村老人的土地承包經營權、宅基地使用權、房屋產權的流轉或轉讓收益及“三資”股權的收益分配收入繳納養老保險，置換養老服務的完善保障制度。接下來，將主要開展農村產權流轉交易市場建設、農民以土地經營權入股發展股份制經營、農村集體“三資”股份制管理、老年農民以權養老、農村集體經營性建設用地入市五項新的探索，不斷將改革推向深入。

基金項目：本文是吉林省社會科學院青年項目“吉林省農村宅基地退出模式研究”的成果。

作者簡介：金光敏（1985.9-），女，蒙古族，內蒙古通遼人，博士研究生，研究實習員，研究方向為產業經濟、區域經濟。