紀檢監察機關的內部監督價值及策略探析

劉云龍

摘 要：紀檢監察機關是反腐工作的專職機關，作為反腐工作的主體其監督權力相對較高，這容易引發反腐監督主體自身的監督漏洞，對此紀檢監察機關必須加強內部監督，以解決“燈下黑”的問題。我們著重探討紀檢監察機關的內部監督價值，結合現階段紀檢監察機關內部監督制度及其實踐問題及成因，提出針對性的改革策略，以期為各級紀檢監察部門的內部監督工作提供參考。

關鍵詞：紀檢監察;內部監督;問題;優化

十八大后從嚴治黨、反復倡廉工作力度不斷加大，紀檢監察機關的獨立性與權威性不斷提升，這雖然有效提高了紀檢監察工作的嚴肅性和約束作用，但制造了黨內監督問題，例如極個別紀檢監察干部受利益驅使，對腐敗現象視而不見，甚至與當事人合謀。因此，紀檢監察機關內部監督制度的發展與完善迫在眉睫。

一、紀檢監察機關內部監督的基本價值

從反腐工作發展的角度來看，紀檢監察機關發展內部監督制度有以下兩個方面的突出價值：

第一，維持反腐斗爭主體的組織純潔性。反腐工作本質上是對公權力的有效監督，其能夠協調政府與社會之間的關系，保證人民群眾對于黨和政府的認可與支持。人民群眾的認可和支持，不僅僅來源于紀檢監察機關發現的違法違規案件的數量，更來源于紀檢監察機在調查、發現和處置腐敗問題時的公正與公平態度。當反腐主體內部出現腐敗問題后，其在反腐工作中就有可能出現漏查、差異化對待等問題，而限制反腐工作的有效性，并對對反腐工作的發展制造諸多障礙，內部監督則能夠有效規避此類問題，從而保證反腐斗爭主體的組織純潔性，以保障人民群眾對其的認可和支持。

第二，保障執紀執法職能的妥善落實。紀檢監察機關本身負責對黨和國家紀律法規的落實和執行責任，其中不僅包括警示、約束責任，也涵蓋了監督執法行為，當紀檢監察機關內部存在腐敗問題時，由相應責任人負責的部分執行工作會出現不充分執行、錯誤執行等問題，這必然會限制執紀執法工作的效力，難以通過紀檢監察工作在黨內和政府機關內部形成有效的警示效力，也就無法充分發揮紀檢監察工作在腐敗的預防、治理等方面的作用。

二、紀檢監察機關內部監督的問題

從實踐角度來看，目前我國各地區紀檢監察機關內部監督制度仍在發展階段，多數省級紀檢監察部門的內部監督制度建設成效較好，但市級、區級、縣級紀檢監察部門的內部監督制度建設還有不足（多依賴上級監督），具體表現為以下三個方面：

第一，內部監督和制約機制相對薄弱。目前我國絕大多數基層紀檢監察部門都設置了不同形式的內部監督方法，但一般與人事管理、黨建工作等相結合，比如多數基層紀檢監察機關內部會開展常態化談話制度，或在干部隊伍建設相關的實施辦法中明確規定內部成員間的互為監督方案。當然也有少數紀檢監察部門會制定開展內部廉政風險排查、監督和防控的工作方案，但此類方案大多只提供了上級領導或部門對下級工作人員的監督和調查方案，規定了同級之間的監督模式，而在下級對上級的監督以及橫向監督的操作流程上缺少明確規范，不利于內部監督的有效落實，尤其會影響紀檢監察機關領導干部違規行為的監督和檢查效果。

第二，機構設置不利于實現有效的內部監督。一般組織內部監督通常需要多個部門的共同參與，如果組織內部部門數量較少且部門之間的合作關系較弱時，內部監督的效果也會大大下降。以區級和縣級紀檢監察機關的機構設置來看，其本身的行政級別相對較低，且部門編制數量相對較少，所以在內部部門設置中通常會采用單一崗位多職能責任的配置模式，這導致基層紀檢監察機關的內部部門數量相對較少，這種情況下內部成員內部監督中投入較大經歷，而且同級之間的監督以及下級對上級的監督都有可能面臨報復風險，這都會限制內部監督的執行效果。

第三，部分領導的權力過大導致內部制度約束的效力不足。基層紀檢監察部門中領導干部的權力相對較高，這是近年來我國反腐工作力度不斷加大、紀檢監察體制改革造成的一種特殊問題，其本身是為了向紀檢監察工作提供更高的便利性，但同時也帶來了紀檢監察干部自由裁量權過大、不規范化執行的問題。而在紀檢監察機關內部的職級體系中，機關最高領導干部掌握所有下級成員的提拔晉升和績效評價的權力，這在很大程度上限制了組織內部對這類領導干部的約束效果。

三、紀檢監察機關內部監督問題的成因

從根本上來看，紀檢監察機關內部監督的問題雖然可以通過制度改革來解決，但仍需找到根本原因，制定更高效的解決方案。導致上述，內部監督問題的原因主要有以下三個方面：

第一，紀檢監察機關內部監督機制的發展未能有效突破“自我監督”的主體限制。任何組織的內部監督都有可能因監督機構的權力而受到限制，而在保證內部監督機構權力的條件下又有可能引發新的監督主體違規風險。因此，內部監督必須與外部監督互相配合，但紀檢監察機關有一定的特殊性，其本身是黨政體系的主要監督主體，外界對其監督的難度相對較高，這導致紀檢監察機關內部監督機制的建設始終停留在以自身為監督主體的層面上，難以有效提升監督的有效性。

第二，紀檢監察體制改革仍處于探索期，因頂層制度設計問題導致了機構設置不利于內部監督制度的發展。我國紀檢監察體制改革從2017年開始全面試點，從2018年開始全面推廣和執行，截止目前我國紀檢監察體制改革的時間相對較短，組織結構和職能分配等工作尚未完全穩定，這對于紀檢監察制度的完善工作造成了一定障礙。具體到現實中來看，目前我國紀檢監察機關內部主要是指三類監督部門，各級機關基本沿用這一部門分類設置，缺乏組織細化設置的意識，限制了組織結構的優化質量。

第三，領導干部的權力有突破內部制約制度的可能性，同時紀檢監察權力的執行規范性約束條件有所缺失。在紀檢監察機關內部，官員權力較大時必然也會產生較大的腐敗風險，只是與一般黨政機關相比紀檢監察部門領導干部的紀律意識相對更強。但不可否認的是，紀檢監察干部也不可能是完全的“理性人”，在特殊情況下也有可能出現權力尋租行為，這就導致了領導干部的權力有可能突破制度限制。此外，紀檢監察工作主要對外，重點在于發現其他機關的腐敗問題，而在內部工作管理中通常為了追求效率、質量，不過度強調工作方法、流程的標準化，例如部分機關制定的文件描述不清晰、操作性步槍，這也會對紀檢監察內部監督制造了阻礙，難以保障內部監督的有效落實，會進一步對領導干部的違規行為創造漏洞。

四、紀檢監察機關內部監督發展的優化建議

針對上文分析中總結的紀檢監察機關內部監督問題及成因，本文對基層紀檢監察機關內部監督體系建設提出如下三點建議：

第一，針對紀檢監察機關內部監督主體的局限性，建議充分強化同級人民代表大會以及黨委對紀檢監察機關執紀執法工作的全面監督力度。首先人民代表大會又成立專業的執法檢查隊伍，定期對紀檢監察機關在查處案件和執紀執法的過程進行調查和評估，將評估結果向人大代表進行公示，是紀檢監察部門受人民代表大會的有效監督;同時人民代表大會成立的執法檢查隊伍，可向上級紀檢監察部門提交其收集的結果，輔助上級機關對下級紀檢監察部門的監督。其次同級黨委應充分落實對同級紀檢監察部門的監督責任，考慮到黨委在對紀檢監察機關進行監督是存在一定的操作難度（比如不能參與和干涉紀檢監察部門的部分調查、執法工作），建議黨委在監督工作中僅對紀檢監察機關的合規執行情況進行監督，有效約束紀檢監察機關的權力行使過程，但不應對其正常的執紀執法工作制造障礙。

第二，針對當前紀檢監察機關機構設置等問題，建議中央部委及早完善紀檢監察機構設置方案，優化內部監督機制的構建條件。首先，應當通過立法或制定政策的方案來明確紀檢監察部門內部監督的標準和依據，工具體的方向和目標指引。其次，應及早完善紀檢監察機關內部監督的機構設置與責任配置機制，廣泛聽取各類監督部門、專業研究者的意見，妥善設計完善的組織結構設計模式，確保紀檢監察內部監督的有效運行。最后，應建立更有效的內部約合蘇機制，如建立明確的自下而上的監督制度，分析相應監督工作的執行障礙和問題，制定更具可行性的操作流程并建設相應的監督渠道;又如建立輪換監督制度，避免內部監督主體長期掌握監督權，限制因此進行權力尋租的條件。

第三，針對領導干部的權力約束不足等問題，建議基于“三不”建立更有效的紀檢監察干部違規行為預防策略。重點強調“三不”中的“不想腐”，即保障紀檢監察干部的物質和精神需求等，有效降低其腐敗動機;同時強化“不敢腐、不能腐”的內部約束機制，加強內部警示，提升干部的自我約束意識，做好重點違規防控，使領導干部不能獲得違規機會。由此全面控制紀檢監察干部的違規行為，進而更有效地約束其權力。

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