新時期我國職業教育改革的應然轉變與發展指向
——基于《國家職業教育改革實施方案》的背景

任怡平

(江西制造職業技術學院，南昌 330000)

2019年2月，國務院發布《國家職業教育改革實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，對深化職業教育改革和推進職業教育現代化建設規劃了路線圖。《實施方案》為新時期我國職業教育的創新發展指明前進的方向，我們應在深入了解其出臺背景的基礎上，深刻理解和領會文件內容中蘊含的現代職業教育發展理念和建設方向，科學指導職業教育實踐活動的開展。

一、《國家職業教育改革實施方案》的出臺背景

《實施方案》的出臺是由全球新一輪科技和產業革命、我國經濟社會形勢變化以及職業教育發展階段轉變三大因素共同決定的，充分認識這三大因素的作用機理，以便我們更準確和全面地理解《實施方案》做出的路線規劃部署。

1.職業教育在現代國民經濟體系中的重要性越發凸顯

科學技術研發和創新的核心是技術人才，而技術人才隊伍建設的關鍵在于職業教育。因此，從某種意義上來說，職業教育在現代國民經濟體系中發揮著基礎性支撐作用。 從國際上看，2010年以來，以物聯網、3D打印、人工智能、大數據等為代表的新一代高新技術集群迅速發展并被廣泛應用，全球新一輪科技和產業革命已蔚然成勢，國際產業分工格局面臨調整，產業升級步伐加快，對社會生產方式和民眾生活方式均產生著深刻的影響。為應對全球新一輪科技和產業革命帶來的機遇和挑戰，我國需要加快中國物聯網體系建設的步伐，進一步推動數字網絡技術的發展，加強智能機器設備的研發制造，優化生產管理過程，實現中國制造向“中國智造”“中國創造”的轉變，在此過程中，新型技術技能人才的培養至關重要，尤其是承擔著技術技能型人才培養重任的職業教育呈現出前所未有的重要性作用。

從國內來看，自2012年起，我國人力資源市場出現人口紅利淡化的跡象，每年新增勞動力數量持續減少，勞動密集型企業招工難度逐年加大，在可預見的未來，中國人口結構的變化將持續為經濟增長帶來負面影響。引導經濟發展動力由“人口紅利”加速向“人才紅利”轉變迫在眉睫，而職業教育在提升勞動者綜合素質，提高勞動者就業質量等方面發揮著不可替代的重要作用，是推動我國“人口紅利”向“人才紅利”轉變的主要力量。[1]隨著我國經濟發展進入“新常態”，經濟增長速度放緩，經濟結構調整陣痛加劇，經濟增長動力換擋，傳統的經濟發展模式難以為繼。轉變經濟發展方式，促進經濟增長由主要依靠資源消耗向科技創新、勞動力素質提高和管理優化等方向邁進，是實現新時期經濟可持續發展的長期戰略。職業教育辦學的根本特征是與企業用人需求緊密對接，在促進經濟發展方式轉變方面，職業教育發揮著技術支撐、人才支撐等重要作用。

綜上所述，21世紀的中國經濟社會發展，不論是應對激烈復雜的國際競爭還是“集中精力辦好自己的事”，職業教育的重要性都越發凸顯，需要通過進一步深化改革來打造優質、先進和高效的現代職業教育體系。

2.我國現代職業教育體系建設質量有待提高

改革開放以來，我國職業教育事業建設取得舉世矚目的成就。早在1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》就明確了“大力發展職業技術教育”的教育方針。此后，我國先后頒布了《中華人民共和國職業教育法》《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》等一系列重要法律法規和政策措施，加上歷年來國務院、教育部等部門頒布的職業教育規劃、綱要及指導意見等文件，基本形成點面結合、立體多維、橫縱銜接的政策保障體系，有效促進職業教育規模的擴大和教育體系的完善。經過近40年的建設發展，我國橫向立交、縱向貫通、產教融合、開放多元的現代職業教育體系初見雛形。盡管從宏觀層面檢視，我國職業教育體系建設取得顯著成效，也較好地發揮出職業教育支撐經濟社會發展的重要作用，但是從中觀和微觀層面審視，當前我國職業教育體系中還存在諸多“瓶頸”和“短板”，建設質量有待提高。

(1)在管理體制層面，職業教育行政管理職能交叉、政出多門的問題仍然突出。在現行的職業教育管理體制中，人力資源社會保障部門與教育行政部門分別管理著職業培訓和職業學校教育，不僅造成本應“一體多元”的職業教育體系被割裂，還造成用人的勞動就業制度與育人的職業教育制度分離，加大了現代大職業教育體系建設的難度。[2]

(2)在供需結構層面，受傳統教育管理體制和路徑依賴的影響，現階段我國職業教育辦學的模式仍然較為封閉，脫離產業實踐，忽視企業需求，“關起門來”辦學的現象十分普遍。企業、行業組織等社會主體參與職業教育辦學的動力缺乏、渠道狹窄、深度不足，嚴重制約現代職業教育體系的構建。[3]

(3)在職業教育本身層面，教育結構不合理的問題十分突出。一方面是我國職業教育發展建設重學歷教育，輕技能培訓，不僅弱化了職業學校的社會服務能力，也不利于職校學生綜合職業素質的培養；另一方面是我國職業學校教育層次較低，本科層次職業教育基礎薄弱，研究生層次職業教育近乎空白，既不利于增強職業教育的吸引力，也不利于技術技能人才的成長進階。

3.職業教育發展邁入全新階段

職業教育與普通教育作為我國國民教育體系中的兩大支柱，近年來，兩者處于齊頭并進發展的態勢。據教育部發布的《全國教育事業發展統計公報》中的數據顯示，2018年，全國共有職業院校1.17萬所，年招生928.24萬人，約占教育招生總數的43.3%。其中，中職學校1.03萬所，年招生559.41萬人，約占高中階段教育招生總數的41.3%；高職(專科)院校1 418所，年招生368.83萬人，約占高等教育階段招生總數的46.6%。從以上數據可以看出，我國職業教育已經接近普通教育的規模，與此同時，結合近年來我國職業院校總數和招生總數呈現出的小幅下降的趨勢，側面說明我國職業教育規模已經能夠基本滿足民眾的教育需求，職業教育已然從規模擴張階段進入到以提質增效為主要目標的內涵發展階段。職業教育發展邁入全新階段有三大表現：

(1)職業教育定位更加清晰。《實施方案》開宗明義地指出：“職業教育與普通教育是兩種不同的教育類型，具有同等重要的地位。”這是國家首次在全國性教育政策層面強調職業教育作為類型教育的屬性和定位，也是首次明確職業教育與普通教育具有同等重要的地位。昭示著職業教育已經站在了全新的發展起點。強調職業教育的類型教育屬性和定位，就是要突出職業教育傳承技術技能、培養多樣化人才、促進就業創業的社會職能，形成與普通教育差異化發展的態勢。

(2)職業教育發展路徑更加明確。自2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》(國發〔2014〕19號)出臺以來，國家相關部門相繼頒布了《教育部關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》(教職成〔2015〕4號)《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》《建設產教融合型企業實施辦法(試行)》(國辦發〔2017〕95號)《教育部辦公廳關于全面推進現代學徒制工作的通知》(教職成廳函〔2019〕12號)《職業學校校企合作促進辦法》(教職成〔2018〕1號)等一系列重要政策文件，根本目的就是要促進職業教育由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變，由參照普通教育辦學模式向企業社會參與、專業特色鮮明的類型教育轉變，這是新時期我國提升職業教育現代化水平，構建現代職業教育體系的主要路徑。

(3)職業教育內涵發展初顯成效。近年來，職業教育持續加速發展，尤其是在全國各地相繼開展了產教融合、校企合作、現代學徒制、集團化辦學等探索實踐，職業教育結構和辦學格局不斷優化，人才培養質量明顯提升，產教脫節問題逐步改善，為職業教育提質增效與內涵發展奠定良好基礎。未來我國職業教育要在現有的基礎之上繼續加快現代化發展的步伐，就必須進一步深化教育改革，營造更加優越的政策、制度和社會環境。

二、《國家職業教育改革實施方案》指引下職業教育應實現三大轉變

唯物辯證法告訴我們，任何事物的發展都遵循量變質變規律，“量變→質變→量變”的循環往復是事物發展的必然過程。就職業教育而言，在長期的建設發展過程中，不論是外部經濟社會環境，還是自身發展階段演進，都已經迎來了發生質變的關鍵期。結合《實施方案》的內容，準確把握職業教育發展的階段性特征，厘清職業教育發展轉變的趨勢和動向，是當前職業教育改革創新取得預期成效的重要保障。

1.在教育模式上，由參照普通教育向類型教育轉變

改革開放以來，盡管我國職業教育的恢復建設基本上是與普通教育同步進行的，但是在后續的發展進程中，職業教育并沒有辦出特色，并逐步向普通教育靠攏。究其原因，主要由于：

(1)職業教育理論研究薄弱，實踐經驗不足。我國普通教育通過借鑒蘇聯的教育模式，早在建國之初就初步建立起了相對完善的教育體系。[4]與之相較，職業教育的理論研究則要薄弱得多，不僅在關于“培養什么樣的人才”的教育目標定位上屢經變遷，在“怎樣培養人才”的教育體系構建上也存在諸多問題。在教育實踐層面，由于缺乏科學理論指導，對職業教育的性質和規律認知不足，職業院校只有先參照普通教育來建設教育教學體系。

(2)政府重視程度低，經費投入不足。早在20世紀90年代，我國工業領域就已經出現了技術人才短缺的情況，國家也明確提出要大力發展職業技術教育。但實際上，從那時起，國家對各階段職業教育的經費投入一直都遠低于同等層次的普通教育，不僅職校學生的生均撥款低于同等學力普通教育的水平，而且職業院校在項目指標的分配、資源的獲取等方面也處于弱勢地位。職業教育想辦出特色有心無力。

(3)職業教育發展的社會氛圍不佳。社會民眾受封建傳統思想影響，對以文化知識教育為主的普通學歷教育抱有極大的熱情，對以技術技能傳授為主的職業教育則存在著一定程度的歧視。這種狀況不僅影響著廣大民眾的教育選擇，也影響著政府決策和職業教育工作者的工作狀態，成為職業教育不得不跟隨普通教育模式來辦學的重要因素。

隨著我國產業經濟的繁榮發展，職業教育理論研究的突破以及實踐經驗的積累，職業教育發展的社會環境已經煥然一新，到了需要全面推動職業教育由參照普通教育向類型教育轉變的關鍵期。首先，在我國深入實施供給側結構性改革，大力推動產業轉型升級的宏觀背景下，職業教育在國民經濟發展中的重要地位越發凸顯，職校畢業生的就業率連年超過普通教育，使社會各界深刻認識到發展職業教育的重要性，逐漸地打破廣大民眾對職業教育的固有偏見和認知，職業教育發展的社會環境逐步得到優化。其次，2010年以來，國家不僅密集出臺了深化職業教育改革、推動職業教育現代化建設的一系列政策措施，還逐年加大職業教育經費投入，隨著財政性教育經費占國內生產總值比重的提升，職業教育發展的物質基礎將更加雄厚，這一切都為職業教育向類型教育轉變創造了優越條件。

2.在發展路徑上，由行政命令主導向主動適應社會產業發展需求轉變

與經濟領域的改革進程相比，我國教育領域的改革是明顯滯后的。20世紀末期，我國市場經濟體制基本確立，民營經濟蓬勃發展，經濟社會活力得到空前釋放。并且在我國加入世界貿易組織以后，經濟體制改革得到進一步的加速和深化，為我國工業體系的完善和經濟社會的繁榮奠定了堅實基礎。然而，由于我國職業教育正處于規模擴張期，大好的發展形勢掩蓋了教育管理體制中所存在的問題，導致本應與經濟體制改革同步進行的教育體制改革進度緩慢，行政命令成為職業教育辦學的主導和發展驅動力，職業教育未能與產業和市場很好地結合起來。這一時期行政命令對職業教育的主導主要體現在三個方面：其一，職業院校的組織序列依據行政級別來劃分，院校主要領導由行政任命產生，同時職業院校的部門設置、職能分配、組織架構、決策管理等都套用上令下行的行政管理模式。其二，職業院校辦學自主權缺失，行政機構的教育管理邊界過寬過泛，地方政府和教育行政部門以大包大攬的方式介入院校治理。其三，職業院校治理呈現出以政府為主導的“一元化”特征，在行政管理文化和模式的制約下，不僅與職業教育直接相關利益主體——教職員工、學生群體被排斥在院校治理體系之外，企業、行業組織、社會團體等也喪失了參與職業教育辦學的機會和渠道。行政主導是職業教育辦學市場化程度偏低、職業院校辦學活力缺失的主要原因。[5]在當前我國產業轉型升級方興未艾的背景下，職業教育必須加快管理體制機制變革，促進職業教育發展路徑由行政命令主導向主動適應社會與產業發展需求轉變，讓職業教育的供需兩端真正對接起來。

加強職業教育與產業需求對接，要重點關注兩點：第一是國家產業和教育發展政策。《中國制造2025》列出了我國建設制造強國的戰略任務，提出了需要重點突破的技術和產業領域。《實施方案》明確指出：“圍繞現代農業、先進制造業、現代服務業、戰略性新興產業等技術技能人才緊缺領域大力開展職業培訓。”這都為職業教育與產業需求對接提供了指導，職業院校應當瞄準國家戰略部署專業建設和人才培育工作。第二是人力資源市場需求結構和職業形態的變化。在產業變革加劇和商業創新涌起的今天，職業形態、崗位需求的變化既迅速又劇烈，職業院校理應與行業組織、企業、社會團體等主體緊密聯系，同時關注專業機構發布的相關報告，時刻關注人力資源市場的動態，保持對市場需求的敏銳性，并靈活調整專業布局、課程設置與教育內容。

3.在辦學定位上，由學歷教育向“學歷教育+社會服務”并重轉變

在我國職業教育發展歷程中，學歷教育一直居于主流地位，盡管在職業教育體系中，也存在函授、成人教育、職業培訓等教育形式，但是總體規模較小，對職業教育建設發展的影響微乎其微。以學歷教育為主是職業教育參照普通教育模式的表現和結果，某種程度上起到規范職業教育人才培養模式和學習成果認定機制的作用，符合我國對職業教育發展的特定階段要求。隨著我國經濟由高速增長階段進入高質量發展階段，社會經濟發展變革要求職業教育為產業界提供更高素質和多元化的專業技術技能人才。與此同時，經濟社會發展方式的轉變促使職業形態和崗位需求快速變化，各行各業的勞動者都面臨著就業知識和技能過時的問題，亟須通過接受職業再教育進行“充電”，職業教育再一味固守以學歷教育為尊的發展理念和路徑已顯得不合時宜。從職業教育自身的性質和規律來看，職業教育具有跨界性、技術性、職業性、社會性等特征，貼近社會、與生產實踐結合是職業教育人才培養的基本要求。[6]囿于校園內的學歷教育并不能很好地體現職業教育本身應有的特性，也不完全符合職業教育提質增效的內在要求和自身發展的客觀規律，面臨新的經濟社會發展形勢，職業教育要盡快實現由傳統學歷教育向“學歷教育+社會服務”并重的格局轉變。

(1)職業教育要優化學歷教育。職業院校開展社會服務需要以學歷教育為依托，做強職業教育，不僅要加快提高學歷教育質量，還要不斷完善學歷教育體系，橫向打通職業學歷教育與普通學歷教育之間的屏障；縱向提升職業學歷教育的層次，向著本科、研究生層次的職業教育進發。

(2)職業教育要做優社會服務。職業教育提供的社會服務包括職業培訓和專業服務兩個方面，職業院校一要按照1+X證書制度實施的要求，改革教學體系和學習成果認證體系，強化校企合作，加強實踐教學環節，拓展學生就業創業本領，同時加大對社會勞動者的職業培訓服務力度。二要努力提升自身的科研水平，創新社會服務機制，為合作企業提供有價值的管理咨詢、技術攻關、產品開發等專業服務，增強職業教育的社會服務價值。

三、《國家職業教育改革實施方案》實施背景下職業教育發展指向的新思考

從《實施方案》出臺的背景和職業教育發展轉變的要求來看，要明確職業教育改革發展的指向，抓住重點，努力形成集現代化治理、標準化建設、社會化發展三位一體的職業教育內涵發展新風貌。

1.現代化治理：形成依法治教、多元治理新格局

教育治理是國家治理體系的重要組成部分，建設具有中國特色的現代職業教育法治體系和治理結構，是深化職業教育改革的戰略任務。《實施方案》提出“未來十年內職業教育要完成由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變的中期目標”，明確了政府在職業教育改革過程中的職責是規劃戰略、制定政策、依法依規監管。健全社會多元辦學格局，劃定政府管理邊界，強調落實法律法規，職業教育改革要向著形成依法治教、多元治理的新格局演進。[7]構建職業教育現代化治理體系，要從以下幾個方面著手：

(1)要加快完善職業教育法律體系。依法治國理念已經深入人心，實現全面依法治教也是廣大職業教育工作者和職業教育利益相關主體的共同期盼。但是實際上，現階段我國職業教育法律體系是不健全的，全國性的法律只有一部20年前頒布的《職業教育法》，如今職業教育發展的主客觀環境早已不同往昔，職業教育辦學實踐也增加大量新內容，而相關法律法規卻“原地踏步”，要實現依法治教，不僅要盡快修訂《職業教育法》，還需要加強關于產教融合、校企合作、現代學徒制、混合所有制辦學等方面的立法工作。

(2)政府要轉變治理理念和管理職能，為職業教育深化改革提供指導和服務。政府是我國公共事務治理的權威主體，優化職業教育治理結構和治理體系，轉變政府治理理念和管理職能是首要環節。《實施方案》已經明確了政府職能，各級各地政府要切實轉換管理角色，從過去統管一切、大包大攬的管理者角色中走出來，扮演好指導者、協調者、服務者的角色，弱化管理權責，強化規劃和監管職能，賦予職業院校更多辦學自主權，拓展職業教育自主發展空間，激發職業教育微觀主體辦學活力。

(3)職業院校要與行業企業共同建立多元共治模式。政府在教育管理職能上的“瘦身”，為職業教育構建民主決策、多元共治格局留出了空間。社會多元辦學需要職業院校與利益相關者共同建立多元化的現代治理體系，職業院校應當吸收行業專家、企業骨干、師生代表等成員進入決策機構，建立起更加民主、科學的決策流程，搭建起更加包容、多元的治理框架。

2.標準化建設：健全國家資歷框架，完善教育標準

面對國內外的經濟社會發展形勢，制訂和完善各級各類教育標準是我國深化職業教育改革，實現教育內涵式發展的內在選擇。[8]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》就已經提出制訂教育質量國家標準，建立和完善國家教育基本標準的要求。《現代職業教育體系建設規劃(2014—2020年)》也提出要建立健全職業教育標準體系。《實施方案》也明確要求構建職業教育國家標準，完善教育教學相關標準，推進資歷框架建設。可見，加強職業教育標準化建設，健全國家資歷框架，完善教育標準是職業教育深化改革的重要方向。

(1)在構建國家資歷框架上，一要體現出協調性。普通教育與職業教育的溝通銜接是當前我國經濟社會發展的迫切需要，也是滿足民眾多元化教育需求的必要條件。國家資歷框架建設要重點關注“普職融通”的問題，盡快制訂各層次普通教育與職業教育之間學習成果認定的標準和使用方法。二要體現出開放性。國家資歷框架是一個涉及全民教育和經濟社會整體發展的宏觀框架，它不僅要覆蓋各級各類教育，還應當有助于教育與社會、人才與市場的對接和匹配，發揮優化配置教育資源和人力資源的作用。為此，我國應盡快建立和完善國家“學分銀行”制度，制訂不同類型學習成果認定的標準和轉換的規則，為學習者在不同時間、不同階段的學習成果認定和貫通提供制度依據，方便行業企業錄用多元學習途徑成長起來的人才，構建公民終身學習體系。

(2)在完善職業教育標準上，一要加快完善職業院校設置標準。國家教育部在2000年和2010年分別頒布了《高等職業學校設置標準(暫行)》《中等職業學校設置標準》，對各級各類職業院校設置的基本條件做出了規定。眾所周知，近20年來是我國經濟高速增長的時期，也是社會面貌日新月異的時期，多年前出臺的職業院校設置標準已經不能適應當前的職業教育發展需要和經濟社會形勢了，亟須進行進一步的更新和完善。二要加強和完善教學標準。教學是職業院校培養人才的主要途徑，當前我國中職學校和高職院校的專業體系中還有大量專業沒有建立標準，造成職業院校專業教學規范缺失、質量不高。國家應統籌規劃，盡快出臺系統性的專業標準和課程標準，推動職業院校教學標準建設邁向更高水平。

3.社會化發展：促進產教融合，發展職業培訓

20世紀30年代，著名教育家黃炎培先生在《職業教育機關唯一的生命是什么》一文中就指出職業教育：“從本質說來，就是社會性；從其作用說來，就是社會化。”所謂職業教育的社會化，一是指職業教育的辦學要實現社會化，與職業教育相關社會主體都應當參與到職業教育辦學過程中；二是指人才培養的社會化，要讓受教育者獲得更好適應社會的能力和素質。社會化不僅是職業教育的重要特征，也是深化職業教育改革必須遵循的基本路向。《實施方案》明確要求促進產教融合、校企“雙元”育人，建設多元辦學格局，等于明確了職業教育社會化發展的改革方向，就是要推動職業教育辦學和育人充分彰顯社會化特征，更好地發揮職業教育支撐產業經濟發展的作用。實現職業教育辦學的社會化，要著重打好產教融合、職業培訓服務這兩大“攻堅戰”。

(1)要持續深化職業教育產教融合。深化職業教育產教融合是我國職業教育現代化發展的趨向，也是當前我國職業教育領域亟須解決的難題。盡管5年前《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》就已經提出了職業教育要走產教融合的發展道路，但是到目前為止，產教融合實踐中仍然存在著不少困難和障礙，如校企聯合辦學的產權界定不清晰、行業組織等社會主體缺乏參與職業教育辦學和育人的渠道等。為了破除職業教育產教融合的體制機制障礙，2019年以來國家相繼頒布了《建設產教融合型企業實施辦法(試行)》《實施方案》，進一步完善了產教融合制度，加大了對積極參與產教融合的企業的激勵力度。各級地方政府、教育行政部門要在堅決貫徹落實國家政策文件要求的基礎上，充分利用地方資金資源支持職業院校和企業聯合辦學、合作育人，并為各參與主體提供有效的指導和服務。

(2)加快配置職業培訓資源，做優做強職業培訓。職業培訓一直是我國職業教育領域的薄弱環節，從側面說明我國職業教育辦學的社會化程度較低，職業教育資源沒有很好地惠及廣大民眾。新時期深化職業教育改革，構建現代職業教育體系，必須把大力發展職業培訓提上議事日程。《實施方案》啟動了1+X證書制度試點工作，并要求落實職業院校實施學歷教育與培訓并舉的法定職責，面向社會開展職業培訓。各級各類職業院校要高度重視職業培訓資源和能力建設，優化教育教學體系，使之與校內開展的職業培訓的要求相適應。同時加強與產業界的合作，共建共享職業培訓資源，擴大職業培訓受眾，提升學校的職業培訓能力和容量。

總之，《實施方案》為我國職業教育的改革創新提供了方向指導和任務安排，我們應當認真學習并深刻領會《實施方案》精神，在貫徹落實國家政策文件要求的基礎上，通過思考和實踐不斷豐富職業教育現代化建設的內涵，為我國職業教育邁向更高水平獻智獻策。