職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓的困境和出路
——基于英國、德國職業(yè)教育培訓立法的啟示

吳青松，劉 群，巫 霞

(成都藝術職業(yè)大學 教務處，成都 611433)

2019年11月，教育部辦公廳、人力資源社會保障部、國家發(fā)展改革委等十四部門研究制定了《職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)，提出全國各級各類職業(yè)院校面向全體勞動者開展大規(guī)模、高質量的職業(yè)培訓，加快形成學歷教育與培訓并舉并重的辦學格局。[1]然而，現(xiàn)階段職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓，在制度規(guī)范、資源建設及行業(yè)企業(yè)參與度上，存在不少障礙和短板，急需深入研究和尋求有效出路。

一、背景解讀

近10年來，我國技術工人的求人倍率一直保持著穩(wěn)步上升的態(tài)勢，截至2017年底，全國高技能人才只有4 791萬人，僅占全部就業(yè)人員的6%左右，而隨著我國產(chǎn)業(yè)轉型升級的全面推進，未來產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)對勞動力素質的要求將進一步提高，技術技能人才不足的結構性矛盾還將進一步凸顯。人力資源總體質量偏低、結構不合理的現(xiàn)狀不僅阻礙著我國從人口大國向人才強國的目標邁進，也對我國解決社會就業(yè)問題形成持續(xù)性壓力，這是職業(yè)院校需要全面開展職業(yè)培訓的核心背景。

從職業(yè)教育本身發(fā)展來看，教育規(guī)模“見頂”與教育結構失衡并存。從2010年開始，我國中等職業(yè)教育招生人數(shù)就從峰值一路下滑，到2018年已經(jīng)達到了35.7%的降幅。盡管近年來高等職業(yè)教育招生數(shù)穩(wěn)中有升，但是漲幅很小，在全國高考報名人數(shù)穩(wěn)中趨降的形勢下，未來高職教育的招生數(shù)量同樣難言樂觀。在教育結構方面，長期以來，與學歷教育相比，職業(yè)培訓在職業(yè)教育體系中一直處于附屬地位，尤其是針對社會勞動者的一般技能培訓和職業(yè)技能培訓受到忽視。[2]隨著終身學習時代的到來，職業(yè)培訓在提升人力資源素質、促進經(jīng)濟高質量發(fā)展方面的作用將會更加顯著。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：2020年前，我國將構建一個覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動者，貫穿每個勞動者終身職業(yè)生涯的，適應不同勞動者多樣化、差異化需求的終身職業(yè)培訓體系。可見，職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓，既是實施人才強國戰(zhàn)略的需要，也是推動職業(yè)教育適應時代發(fā)展的需要。

二、職業(yè)院校全面開展職業(yè)教育的困境分析

從我國產(chǎn)業(yè)轉型升級、促進社會就業(yè)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實需要來看，職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓具有一定的緊迫性，但是從當前職業(yè)院校的辦學實力和培訓能力來看，全面開展職業(yè)培訓的條件尚不成熟，還存在諸多困境急需破解。

1.法律法規(guī)不健全，相關主體開展職業(yè)培訓積極性不高

職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓涉及學校師生、社會勞動者、行業(yè)企業(yè)等不同主體，每一類主體的權責范圍及主體間產(chǎn)生矛盾糾紛應按照怎樣的規(guī)范和流程進行調解，這些在職業(yè)培訓大規(guī)模開展之前就應予以明確。但是在我國現(xiàn)行的法律體系中，尚未建立職業(yè)培訓專門法律，職業(yè)培訓相關規(guī)范依附于《勞動法》和《職業(yè)教育法》，除了這兩部法律中的零星條文之外，企業(yè)和職業(yè)教育機構開展職業(yè)培訓活動所遵循的規(guī)范多為部門規(guī)章，約束力差、適應性不強，難以發(fā)揮出應有的效力。

職業(yè)培訓法律法規(guī)條文規(guī)定不夠健全和系統(tǒng)，部分規(guī)定缺乏可操作性。如，《職業(yè)教育法》規(guī)定了職業(yè)院校的設立條件，也明確了職業(yè)院校有開展職業(yè)培訓的職責，但是職業(yè)院校設立條件的規(guī)定，并沒有涉及面向社會勞動者開展職業(yè)培訓所應具備的條件。在企業(yè)開展職業(yè)培訓方面，《勞動法》也僅僅是規(guī)定了“用人單位應當建立職業(yè)培訓制度”“根據(jù)本單位實際，有計劃地對勞動者進行職業(yè)培訓”，至于企業(yè)應當建立怎樣的職業(yè)培訓制度，相關制度應達到什么樣的標準，企業(yè)如果不履行培訓勞動者的法定義務將承擔怎樣的后果等問題，則沒有進行系統(tǒng)說明。[3]再如，職業(yè)培訓作為一種教育活動，具有一定的持續(xù)性，在培訓項目實施期間，要確保各參與主體都積極履責，就必須簽訂培訓合同。但是《職業(yè)教育法》和《勞動法》均未就職業(yè)培訓合同的簽訂、履行、變更、解除、轉讓以及違約等問題作出具體規(guī)定，導致職業(yè)培訓合同簽訂處于一種自發(fā)隨意的狀態(tài)，難以激發(fā)相關主體開展職業(yè)培訓的積極性。

2.管理機制不完善，職業(yè)培訓各項工作難以有效推進

為理順職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓的管理機制，《行動計劃》明確要求加強組織領導，并提出“各地教育、人力資源社會保障、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、財政、住房城鄉(xiāng)建設、農業(yè)農村、退役軍人、國資委、扶貧、工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門要加強溝通協(xié)作，積極支持職業(yè)院校承擔本部門(行業(yè))及相關領域的培訓項目，共同幫助職業(yè)院校協(xié)調解決開展培訓工作中遇到的實際困難和問題”。如此多跨領域的部門要加強溝通協(xié)作，需要有一個專門的權威性機構進行管理協(xié)調。但目前各地方行政管理建制中未設立相應的管理協(xié)調機構或部門。

職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓，根本目的是促進社會就業(yè)創(chuàng)業(yè)，這就要求職業(yè)院校應以市場需求為導向，與行業(yè)組織、企業(yè)之間聯(lián)合開展職業(yè)培訓。為保證合作順利，要設立相應的管理機構和構建完善的協(xié)調機制。然而，目前我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合、校企合作人才培養(yǎng)的主要目標群體是職校學生，職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓無法沿用既有的管理架構和機制。但是，職業(yè)院校與行業(yè)組織、企業(yè)之間要在達成共識的基礎上，再建立一套與全面開展職業(yè)培訓相適應的管理體系，短時期內很難完成。在多主體合作機制和管理機構不完善的情況下，職業(yè)院校全面實施職業(yè)培訓工作將遇到較大的挑戰(zhàn)。

3.職業(yè)培訓經(jīng)費缺乏，培訓質量得不到保障

足夠的經(jīng)費投入是職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓的必要條件。根據(jù)教育部公布的2018年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國高中階段教育經(jīng)費總投入為7 184億元，其中，中等職業(yè)教育經(jīng)費總投入為2 463億元；全國高等教育經(jīng)費總投入為12 013億元，其中，普通高職高專教育經(jīng)費總投入為2 150億元。[4]《2018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中的數(shù)據(jù)顯示，全國普通高中共有學校1.37萬所，在校生2 375.37萬人；全國中等職業(yè)教育共有學校1.02萬所，在校生1 555.26萬人。全國普通本科院校共有1 245所，在校生1 697.33萬人；高職(專科)院校共有1 418所，在校生1 133.70萬人。[5]對比數(shù)據(jù)可見：中等職業(yè)教育與普通高中的教育規(guī)模比為65.47%，教育經(jīng)費投入額度比為52.17%；高等職業(yè)教育與普通高等教育的教育規(guī)模比為66.79%，教育經(jīng)費投入額度比約為21.80%。從發(fā)達國家職業(yè)教育辦學投入經(jīng)驗來看，職業(yè)教育的辦學成本通常是普通教育的2倍以上。即在中職教育與普通高中的教育規(guī)模比為65.47%的情況下，教育經(jīng)費投入額度比至少應達到130.94%，同理，高職教育與普通高等教育的教育經(jīng)費投入額度比至少應達到133.58%。但現(xiàn)實是，我國中職教育的投入實際比值僅為52.17%，高職教育僅為21.8%，與實際需求差額巨大。

根據(jù)以上分析，現(xiàn)階段我國職業(yè)教育領域的財政性經(jīng)費投入滿足學歷教育尚存一定的缺口，要在現(xiàn)有的學歷教育基礎上全面開展職業(yè)培訓，培訓質量恐怕難以得到有效保證。

4.企業(yè)主體作用發(fā)揮不足，尚未形成校企聯(lián)合培訓合力

引導和鼓勵行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)院校開展的職業(yè)培訓，是《行動計劃》的根本要求。《行動計劃》全文多處指出要形成職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)共同推進職業(yè)培訓的合力。但正如前文所述，目前我國職業(yè)教育產(chǎn)教融合人才培養(yǎng)主要面向的是職校學生，企業(yè)如何參與職業(yè)院校開展的職業(yè)培訓，在方法、路徑和模式上都需要時間來磨合。不僅如此，分析企業(yè)參與職業(yè)院校職業(yè)培訓的動機也會發(fā)現(xiàn)，形成校企聯(lián)合開展職業(yè)培訓的合力仍需時日。

在解決全社會的就業(yè)問題上，中小企業(yè)和個體工商戶是絕對的“主力軍”，然而，當前廣大中小型企業(yè)缺乏培訓員工的能力和意識。截至2018年底，我國中小企業(yè)的數(shù)量超過3 000萬家，個體工商戶數(shù)量超過7 000萬戶，貢獻了全國80%以上的勞動力就業(yè)崗位。然而，在職業(yè)培訓方面，中小型企業(yè)卻是劣勢主體，因為絕大多數(shù)中小型企業(yè)沒有富余的資源對員工進行系統(tǒng)化培訓。新員工入職，主要依靠“老帶新”，以邊做邊學的形式實現(xiàn)培訓。囿于資源限制和經(jīng)營壓力，大部分中小企業(yè)管理者沒有樹立起培訓勞動者的意識，當缺乏技術技能人才時，主要通過外部招聘來補足。與單個中小企業(yè)相比，大型企業(yè)需要的同樣規(guī)格的技術技能人才數(shù)量更多，同時擁有更健全的員工培訓職能部門和更充足的職業(yè)培訓資源，更適合與職業(yè)院校聯(lián)合開展職業(yè)培訓。但大型企業(yè)容納勞動者就業(yè)的能力畢竟有限，職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓，培養(yǎng)的大部分技術技能勞動者要向中小企業(yè)輸送，如何調動中小企業(yè)參與職業(yè)培訓的積極性，賦予其參與職業(yè)培訓的能力，進而形成與職業(yè)院校聯(lián)合開展職業(yè)培訓的合力，是落實推進《行動計劃》面臨的一項難題。

三、英國、德國開展職業(yè)教育培訓立法的特色和成效

英國、德國作為全球制造業(yè)強國，也是職業(yè)培訓高度發(fā)達的國家，兩國不論是在職業(yè)培訓制度建設上，還是在職業(yè)培訓實踐策略上，都有許多值得我們借鑒學習的地方。梳理總結英國、德國開展職業(yè)教育培訓立法的特色和成功經(jīng)驗，對我國職業(yè)院校提升職業(yè)培訓的能力，保障職業(yè)培訓質量有重要意義。

1.法律體系完整嚴密，營造了優(yōu)越的職業(yè)培訓發(fā)展環(huán)境

英國、德國能建立高度發(fā)達的職業(yè)教育和培訓體系，與它們完整的法律體系密不可分。英國、德國的職業(yè)教育培訓立法起步很早，如英國100多年前就開啟了職業(yè)教育法治化、規(guī)范化的治理進程，其最早的一部職業(yè)教育法律——《技術教育法》頒布于1889年。1944年，英國頒布了《巴特勒教育法》，正式將職業(yè)教育納入公共教育體系。1964年，英國頒布《產(chǎn)業(yè)訓練法》，這是一部針對職業(yè)培訓的專門法律，從根本上解決了產(chǎn)業(yè)領域職業(yè)培訓缺乏法律依據(jù)的問題。1973年，英國又頒布了《就業(yè)與訓練法》，進一步規(guī)范了職業(yè)培訓體制和管理機制。德國在職業(yè)教育培訓立法方面的成就也很顯著。20世紀下半葉，德國相繼頒布了《聯(lián)邦職業(yè)教育法》《職業(yè)培訓促進法》《勞動保護法》《工商會法》等一系列法律，從法律上明確了行業(yè)和企業(yè)在職業(yè)培訓中的主要職責，建立了“雙元制”職業(yè)培訓制度，并就職業(yè)培訓的投資、機構、師資、管理、考核、證書發(fā)放等各個環(huán)節(jié)都做出了全面、細致的規(guī)定。尤其是《職業(yè)培訓促進法》，對職業(yè)培訓的目標、任務、實施、統(tǒng)計、執(zhí)行機構、經(jīng)費籌措等問題都做出了具體規(guī)定，有力推動了德國職業(yè)教育培訓的發(fā)展。英國、德國的職業(yè)教育立法歷史跨度大，積淀深厚，職業(yè)教育培訓法律體系既系統(tǒng)，又全面，為職業(yè)培訓營造了優(yōu)良的發(fā)展環(huán)境。尤為值得一提的是，兩國都出臺了針對職業(yè)培訓的專門法律，英國有《產(chǎn)業(yè)訓練法》，德國有《職業(yè)培訓促進法》，為開展職業(yè)培訓奠定了堅實的法律基礎，兩國在職業(yè)教育立法方面的成功經(jīng)驗值得我們學習借鑒。

2.管理監(jiān)督機制健全，保障了職業(yè)培訓體系運轉的效能

職業(yè)教育培訓需要建立科學合理的管理監(jiān)督機制。英國、德國的職業(yè)培訓法律很重視管理監(jiān)督機制的建設問題，從不同方面就職業(yè)培訓的管理監(jiān)督過程以及環(huán)節(jié)作出了詳細的規(guī)定，確保了社會職業(yè)培訓體系的高效有序運轉。建立健全管理監(jiān)督機制，首先要設置相應的管理機構。英國頒布的《產(chǎn)業(yè)訓練法》明確規(guī)定：由企業(yè)和職工代表、教育專家代表按照一定比例組成“產(chǎn)業(yè)訓練委員會”，成員要經(jīng)過政府就業(yè)大臣任命。[6]這樣就以法律規(guī)定、政府任命的形式確立了職業(yè)培訓的權威管理協(xié)調機構，保證了產(chǎn)業(yè)訓練管理與協(xié)調的高效性。《聯(lián)邦職業(yè)教育法》規(guī)定德國的職業(yè)教育培訓機構由三個層級、四類部門構成。在聯(lián)邦一級，聯(lián)邦經(jīng)濟與勞動部是立法和協(xié)調主管部門；聯(lián)邦職業(yè)教育研究所負責職業(yè)教育及培訓的科學研究、規(guī)劃設計以及決策咨詢。在州一級，州政府代表、州文教部代表、企業(yè)代表和職工代表共同組成州職業(yè)教育委員會，統(tǒng)籌一州的職業(yè)教育以及培訓事務，州文教部長聯(lián)席會議則為協(xié)調機構，下設職業(yè)教育委員會。在地區(qū)一級，各類行業(yè)協(xié)會是職業(yè)教育以及培訓的自我管理機構，擔負著企業(yè)培訓資質認定、培訓合同管理審查、結業(yè)考試組織實施、培訓糾紛仲裁調解、培訓規(guī)章制定以及培訓過程監(jiān)督等重要職責。《聯(lián)邦職業(yè)教育法》不僅規(guī)范了職業(yè)教育及培訓的管理框架，還對培訓企業(yè)和受訓者的關系、雙方的權利和義務、培訓機構設立資格、人員參與培訓的條件、培訓實施過程的監(jiān)督以及培訓結果的考核評價等都做出了具體規(guī)定，從而為德國的職業(yè)培訓構建了一個系統(tǒng)嚴密的管理機制。

3.職業(yè)培訓經(jīng)費來源明確，夯實了廣泛開展職業(yè)培訓的物質基礎

職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓，培訓經(jīng)費的籌措無疑是一個重要而又現(xiàn)實的問題。為了保障職業(yè)培訓的有序、穩(wěn)定推進，英國和德國主要從立法層面確立了職業(yè)培訓的經(jīng)費來源。其中，英國的《工業(yè)培訓法》規(guī)定：所有企業(yè)每年都必須按照其支付工資總額的一定比例繳稅，作為國家支持全社會開展職業(yè)培訓的經(jīng)費，而對那些提供了職業(yè)培訓的企業(yè)，則給予一系列培訓獎學金資助。通過這樣的形式，英國實現(xiàn)了全社會職業(yè)培訓經(jīng)費的重新分配，強制所有企業(yè)都參與到這項教育事業(yè)中，促進職業(yè)培訓公平，保護廣大企業(yè)提供職業(yè)培訓的積極性。同時《產(chǎn)業(yè)培訓法》規(guī)定：“產(chǎn)業(yè)培訓委員會”可向所屬本系統(tǒng)的企業(yè)征收訓練費，以支持自身的活動，并向提供職業(yè)培訓的企業(yè)提供資助，這就從法律上解決了英國產(chǎn)業(yè)領域職業(yè)培訓經(jīng)費不足的問題，大大提高英國各企業(yè)參與職業(yè)培訓的積極性。德國籌集職業(yè)教育培訓經(jīng)費的法律規(guī)定與英國相近。《聯(lián)邦勞動促進法》規(guī)定：聯(lián)邦勞動局必須履行籌集職業(yè)培訓經(jīng)費、提供失業(yè)補助以及促進職業(yè)培訓等職責。《聯(lián)邦企業(yè)基本法》規(guī)定：企業(yè)總收入的2.5%必須用于職業(yè)教育。《聯(lián)邦職業(yè)教育法》規(guī)定：所有企業(yè)必須按從業(yè)人員總數(shù)的7%提供職業(yè)培訓位置，否則應額外承擔相應稅負。此外，德國法律還規(guī)定：每個企業(yè)都必須加入行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會下屬企業(yè)每年不論是否有職業(yè)培訓任務，都必須向所在的行業(yè)協(xié)會繳納一定的培訓費用，由行業(yè)協(xié)會設立的教育基金會負責規(guī)劃、安排培訓費用的使用及分配。

4.企業(yè)主體職責清晰，支撐了職業(yè)培訓的有效開展

企業(yè)主體職責清晰、參與職業(yè)培訓的權利和義務明確是英國和德國職業(yè)教育培訓立法的重要特色。英國的《就業(yè)與訓練法》規(guī)定：凡是未接受過職業(yè)培訓的勞動者進入企業(yè)就業(yè)，企業(yè)都必須為其提供為期一年的脫產(chǎn)培訓，企業(yè)在職職工必須以輪換的形式接受必要的在職培訓。企業(yè)職工接受培訓時，工資按照正常工作的標準支付，企業(yè)必須保證職工的培訓時間。職工數(shù)超過100人的企業(yè)，必須設立培訓中心，并配備專職管理人員和培訓人員；職工數(shù)低于100人的小型企業(yè)要聯(lián)合舉辦培訓中心。德國《聯(lián)邦基本法》規(guī)定：中學畢業(yè)生從事某一項職業(yè)之前，必須參加本行業(yè)的職前培訓，否則企業(yè)不得錄用。如果企業(yè)違規(guī)錄用未參加職業(yè)培訓或未取得相應資格證書的學校畢業(yè)生，將受到嚴厲處罰。在德國的“雙元制”職業(yè)教育體系中，企業(yè)是承擔職業(yè)技能培訓任務的主體。《職業(yè)教育法》規(guī)定：企業(yè)必須依法與受訓者簽訂培訓合同，德國工商會(IHK)為學員注冊登記，并根據(jù)《職業(yè)培訓條例》規(guī)定的職業(yè)標準和職業(yè)培訓框架制定培訓方案和計劃，監(jiān)督企業(yè)實施培訓。《職業(yè)教育法》還規(guī)定：企業(yè)不及時與受訓者簽訂書面合同，培訓內容有改動卻沒有向受訓者出具書面說明，向受訓者布置不符合或者超出培訓目標的工作，未給受訓者安排充足的學習時間，不配合監(jiān)督部門的監(jiān)督工作等，都屬于違法行為。

從以上內容可以看出，英國和德國都高度重視企業(yè)在職業(yè)教育及培訓中的主體地位，不僅明確規(guī)定了企業(yè)開展職業(yè)培訓的法定職責，還詳細規(guī)定了具體應如何履行相關職責，哪些行為屬于未履行相關職責。在如此詳實、清晰的法律規(guī)范下，企業(yè)自然清楚地知道自己參與職業(yè)培訓的權利、責任和義務，也知道該如何履行相應的責任和義務，這是行業(yè)企業(yè)能夠有效參與職業(yè)培訓的重要條件。

四、啟示與建議

學習借鑒英國、德國職業(yè)教育培訓立法的優(yōu)秀成果及成功經(jīng)驗，重在透過表象看本質，抓住兩國發(fā)展職業(yè)教育各種策略方法中的要點和精髓，結合我國經(jīng)濟社會和職業(yè)教育發(fā)展實際，以解決國內職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓所面臨的困難和問題為導向，形成具有中國特色的職業(yè)教育培訓發(fā)展方法路徑。

1.加快職業(yè)教育培訓立法

《行動計劃》提出的各項工作和措施需要健全的法律體系來保障。英國、德國的職業(yè)教育培訓立法特色和成效充分說明，制訂職業(yè)教育培訓專門法律，完善職業(yè)教育培訓法律體系，是健立職業(yè)培訓社會多元參與格局，保證職業(yè)培訓質量的必要條件。

我國需加快職業(yè)教育培訓立法進程。我國現(xiàn)行的職業(yè)培訓相關法律僅有《勞動法》和《職業(yè)教育法》兩部法律，且兩者都不是專門法。[7]兩部法律中涉及職業(yè)培訓的內容有限，文本表述也比較模糊和寬泛，未能涵蓋職業(yè)培訓的全流程和各個工作面。對此，國家和地方立法機構應當提高重視程度，加快職業(yè)教育培訓立法，盡快出臺職業(yè)培訓專門法律。擁有職業(yè)培訓專門法是英國、德國職業(yè)教育培訓立法的突出特點，社會性職業(yè)培訓本身的復雜性、多元性以及公益性特征也決定了國家需要出臺專門法律予以規(guī)范。全國人大及常委會應當盡快啟動職業(yè)培訓專門法的立法研究工作，借鑒國際職業(yè)培訓專門法律的先進經(jīng)驗和優(yōu)秀成果，根據(jù)我國全面開展社會性職業(yè)培訓的實踐要求，出臺適合我國國情社情的職業(yè)培訓專門法。

與此同時，我國還應加快完善職業(yè)教育培訓配套法律制度建設。配套法律制度是職業(yè)教育培訓法律體系中不可缺少的組成部分，也是英國、德國職業(yè)教育培訓立法的通行做法。我國除了需要修訂完善《勞動法》《職業(yè)教育法》兩部基本法律，增加職業(yè)培訓專門法律之外，還要加快職業(yè)培訓配套法律制度的建設工作。首先，要加強與職業(yè)培訓直接相關領域的立法工作，如建設產(chǎn)教融合型企業(yè)、深化產(chǎn)教融合、校企合作等；其次，各地方要根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展情況以及職業(yè)培訓開展的現(xiàn)實需要，制訂地方性職業(yè)培訓法規(guī)，形成系統(tǒng)支撐職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓的法律體系，為全社會職業(yè)培訓的規(guī)范化、法治化營造良好的法律環(huán)境。

2.加強職業(yè)培訓機制建設

在全國范圍內加強多主體聯(lián)合實施的職業(yè)培訓，需要成熟完善的管理協(xié)調機制來推進。《行動計劃》在“行動要求”部分分別從加強組織領導和強化實施管理兩個方面，就職業(yè)培訓的管理協(xié)調機制建設提出了一些指導性意見，但總體來講，其表述偏于模糊和泛化，實踐指導性不足。為了保障職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓的順利推進，應學習借鑒英國和德國的立法經(jīng)驗，從加強管理機構建設和強化過程管理兩個方面著手，加快機制建設。一方面，要盡快建立專管職業(yè)培訓的權威管理機構。在我國現(xiàn)行的教育管理體制下，社會性職業(yè)培訓事務主要歸人力資源社會保障部管轄，職業(yè)院校辦學事務則歸于教育行政部門管理。職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓，與行業(yè)組織、企業(yè)等主體的協(xié)同與配合應由哪個部門來管理，目前尚不明確。《行動計劃》要求各地教育行政部門、人力資源社會保障部門、發(fā)展改革委員會、財政部門、工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等加強溝通協(xié)作，同樣需要一個強有力的權威部門來牽頭和組織。我們應借鑒德國的做法，不僅要在政府內部設置高規(guī)格的職業(yè)培訓專管機構，授予其足夠的權限，組織調動相關部門配合職業(yè)培訓的實施。還要建立社會性管理協(xié)調機構，如職業(yè)教育委員會、行業(yè)協(xié)會等，承擔起一般性的決策咨詢、調查研究、組織協(xié)調、監(jiān)督管理職能，分擔政府部門的管理壓力。

另一方面，要逐步完善職業(yè)培訓管理和運行機制。在職業(yè)培訓立法尚不完善的條件下，政府應當出臺針對職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓的管理辦法或者規(guī)章條例，以文件的形式確立職業(yè)培訓各項工作的管理框架，明確職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)組織、勞動者等各主體的權利、責任和義務，促進各利益相關主體各司其職、協(xié)同配合。除此以外，還要詳細規(guī)定勞動者參與培訓的條件，職業(yè)院校招生與開展培訓的流程，培訓實施過程的監(jiān)督方式，培訓結果的考評辦法等，為職業(yè)院校開展高質量職業(yè)培訓提供堅實的管理保障和制度保障。

3.拓寬職業(yè)培訓經(jīng)費籌集渠道

職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓的經(jīng)費困難主要在于國家的財政性教育經(jīng)費投入不足和產(chǎn)業(yè)資本支持力度薄弱。對此，拓寬職業(yè)培訓經(jīng)費的籌集渠道，也應當從以上兩個方面著手。長期以來，國家和社會一直較為重視普通教育發(fā)展，在國家財政性教育經(jīng)費分配上主要向普通教育傾斜，職業(yè)教育的地位低于普通教育，很大程度上是我國長期以來發(fā)展教育事業(yè)的理念和方略出現(xiàn)偏差而造成的。德國職業(yè)教育長盛不衰，重要原因就在于職業(yè)教育在政府和社會中的認可度都非常高。早在20世紀初，德國高等職業(yè)院校數(shù)量就已經(jīng)超過了普通高等院校，占到高校總數(shù)的59%。[8]據(jù)統(tǒng)計，2016年德國各類中學(包括普通中學、實科中學和文理中學)所有畢業(yè)生中，約60%的年輕人選擇接受“雙元制”職業(yè)教育，并且近兩年該比例仍呈上升趨勢。[9]反觀我國，不論是在教育規(guī)模上，還是社會民眾的認可度上，職業(yè)教育都不如普通教育，這種不合理的現(xiàn)狀急需改變。國家和地方各級政府應當盡快調整財政性教育經(jīng)費的分配結構，扭轉一味把教育經(jīng)費“大頭”投向普通教育的傳統(tǒng)做法，把更多資金投入到職業(yè)教育領域，投入到職業(yè)培訓的建設發(fā)展當中。

在引導產(chǎn)業(yè)資本支持職業(yè)教育發(fā)展方面，英國和德國都是通過普遍性征稅和設立行業(yè)基金的方式籌措職業(yè)培訓費用，讓企業(yè)承擔更多的培訓成本，而對積極承擔職業(yè)培訓任務的企業(yè)，則給予一定的獎勵和資助。我國可以參考英國和德國的做法，通過向所有企業(yè)征收教育稅的形式充實職業(yè)培訓經(jīng)費，同時給予參與職業(yè)培訓的企業(yè)金融支持、稅費減免、財政補助、物質獎勵等激勵。

4.確立企業(yè)在職業(yè)培訓中的重要主體地位

在英國、德國的職業(yè)教育及培訓法律規(guī)范里，企業(yè)主體的地位、權利、義務都非常明確，在實際的國家職業(yè)教育體系運轉過程中，企業(yè)育人主體作用能夠得到充分發(fā)揮，這一點在德國的“雙元制”職業(yè)教育模式中表現(xiàn)的尤為突出。在我國職業(yè)院校全面開展職業(yè)培訓，應總結借鑒德國的“雙元制”職業(yè)教育的辦學經(jīng)驗，從中找出發(fā)揮企業(yè)重要主體作用的路徑方法。具體來看，德國除了以法律形式明確了企業(yè)在職業(yè)教育及培訓中的地位和職責以外，還通過廣泛的社會宣傳來激發(fā)企業(yè)參與職業(yè)教育的積極性。長期以來，德國工商總會及其分支機構都致力于擴大“雙元制”職業(yè)教育的影響，自2013年德國提出工業(yè)4.0戰(zhàn)略以來，更是在全球范圍內積極宣傳推介，企業(yè)參與職業(yè)教育成為培養(yǎng)新一代復合型和創(chuàng)新型業(yè)技術技能人才的旗幟。而在我國，企業(yè)參與職業(yè)教育以及培訓通常只有業(yè)內的機構和人員才有所了解，民眾不論是對企業(yè)育人的責任和義務，還是對企業(yè)如何培訓員工，所知甚少。國家出臺的職業(yè)教育政策和職業(yè)培訓政策，往往僅限于職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)的范圍之內，除了直接相關者，社會各界難以深入了解這些政策措施出臺的意義及內容。突出企業(yè)在職業(yè)培訓中的重要主體地位，要塑造全社會關注和支持職業(yè)培訓發(fā)展的文化和輿論氛圍。企業(yè)人首先是社會人，只有形成有利于企業(yè)主體作用發(fā)揮的社會氛圍，企業(yè)職工和管理者才更容易樹立起積極參與職業(yè)教育及培訓的意識。政府、官方媒體和大眾媒體應當加大宣傳力度，廣泛宣傳企業(yè)的社會責任，宣傳企業(yè)參與職業(yè)教育及培訓的意義和作用，深化全社會對企業(yè)主體地位的認識，利用輿論和文化的力量引導企業(yè)參與職業(yè)教育人才培養(yǎng)。