我國地方治理法治化“落地”難題及其破解*

馮 麒 穎 劉 先 春

一、引言

地方治理法治化是衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要指標，同時也是實現國家治理體系和治理能力現代化的必要條件。我國現行政治體制決定各級政府是法治化實踐的責任主體，同時也是推動法治進程的核心力量。但是，相對于改革時期經濟社會變動不居的發展特點而言，法治具有某種滯后性和保守性，導致各級地方政府在執法過程中存在某些與法律制度規定不一致的治理行為，構成當前我國地方治理法治化過程中的政府治理行為的一個重要矛盾，嚴重影響地方治理法治化發展進程。一方面，地方政府法治行為在一些情況下具有滯后性、不完善性；另一方面，其合法擁有的執法權也為靈活機動地實現既定地方治理目標提供了重要條件和保障。①究其原因，一是地方政府在執法過程中存在經濟理性，傾向于以最低執法成本實現其經濟目標及政治考核等。②二是地方政府為了滿足社會發展過程中產生的新需求，所采取的彌補法律漏洞的社會治理法治創新行為存在違憲(法)性，由此導致地方治理創新和法治實踐的關系持續緊張。③就本質而言，把握中央與地方在治理權上始終存在的張力是理解國家治理與地方治理的關鍵。其中，中央從國家整體利益出發傾向于掌握國家大部分的關鍵資源和權力，約束地方治理權限，但地方政府在實現自身發展目標的過程中存在試圖擺脫中央約束和限制的治理行為，并可能對中央權威形成一定的沖擊。對此，經濟社會學的研究方向集中于探討國家及地方治理的不同類型，如地方治理競合模型(以財政聯邦主義模型④與晉升錦標賽模型⑤為代表)、國家治理模型(以權威體制與有效治理的制度邏輯⑥為代表)，主要觀察地方政府行政改革、經濟發展等領域，并將法治作為一種制度背景或者結果，但沒有將其作為一種具備重要影響力的關鍵變量。法學的研究視角集中在地方政府所開展的行政實踐領域，主要研究公共行政法治化問題，缺乏對中央與地方以及地方與轄區企業之間相對復雜的關聯性的深度關注。概括而言，現有研究對地方政府在社會治理創新的法治建設中所扮演的角色普遍缺乏應有重視和深入分析，其中地方政府要么被稱為違法的無良政府，要么給人以過于遵循法律的刻板形象。那么，地方治理法治化“落地”難題產生的根本原因是什么？圍繞這一問題，本文從地方治理法治化背后隱藏的三重邏輯出發，嘗試解釋地方治理法治化“落地”難題產生的根源并探尋破解難題的可能路徑。

二、我國地方治理法治化背后的三重邏輯

地方治理法治化過程中，地方政府推進法治化的進程受諸多因素影響，其中政治、經濟以及法治等因素是影響地方政府治理行為的關鍵性要素。通過對地方政府治理行為的觀察可以發現，在推進地方治理法治化過程中地方治理法治化“落地”難的問題比較突出，而且地方治理法治化建設與地方政府治理行為選擇之間存在密切的邏輯關聯，主要表現在以下三個層面。

1.政治邏輯：地方服從中央，堅持國家自上而下的統一治理

在我國政治話語體系中，“講政治”這一術語擁有特定的內涵與分量，由此衍生出“政治問題”“政治意識”“政治高度”等概念，均隱含特定的政治要求。如果某件事情或者某個行為直接上升到“講政治”的高度，必然意味著其被置于首要的優先地位，需要匹配與其相對應的政府執行力。在地方治理實踐中，如果上級政府將某一目標上升至“講政治”的高度，就意味著下級政府必須無條件地實現這一目標。因此，“講政治”也就成為地方政府治理行為選擇的根本準則，具有最優先性。就本質而言，“講政治”是通過上下級之間的強制性權力配置來實施和強化，體現了黨中央對我國社會主義事業的全面領導，這是地方政府治理的邏輯要義，也是維護國家統一、經濟社會發展的必要條件。具體而言，人民政府必須始終維護和服從黨的領導，全面保障黨的權威；下級政府對上級擁有絕對服從義務，地方政府必須無條件地維護上級政府的權威性。在國家治理過程中，中央和地方之間的行動邏輯集中體現為“壓力型體制”⑦，即在中國社會經濟轉型過程中，主導地方政府治理行為選擇的最大驅動力是中央以及上級政府的發展壓力，尤其是中央在某一時間段提出的工作重點。為了保證重點工作任務有效完成，中央和上級政府將各項治理目標以“政治任務”形式逐級分配給地方政府，并以政治和經濟上的激勵和懲罰作為保障任務實現的重要手段。地方法治建設在某種程度上也還遵循這樣的政治邏輯。十八屆四中全會明確提出，要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系。2018年中共中央組建中央全面依法治國委員會，更是將推進全面依法治國工作提高到前所未有的政治高度?！胺ㄖ涡蜕鐣卫砟Ｊ健敝饾u成為地方政府社會治理創新的重要思路，各地政府高度重視服務型法治政府建設，并樹立法治GDP新政績觀，中國法治政府GDP評估報告開始成為衡量地方“法治政府”建設的一個重要的指標體系。

2.經濟邏輯：以經濟建設為中心的國家戰略給予地方政府發展經濟的巨大壓力和動力

經濟基礎決定上層建筑，政府治理行為是國家上層建筑的重要組成部分，同時也受到特定經濟基礎的束縛。社會經濟的穩定發展是鞏固政權、保障人民幸福生活的基本前提，因此發展經濟始終是地方政府一個關鍵性的治理目標。十一屆三中全會以來，黨中央將經濟建設作為整個國家治理的中心任務，以經濟建設取代階級斗爭，由此中央政府將國內生產總值的增長速度和質量作為考核地方政府政績的重要指標。橫向上，各地展開為GDP增長而競爭的政治錦標賽；縱向上，GDP指標自上而下被層層分解，通過壓力傳導的方式，層層加碼分配給下級政府，從而實現對經濟發展過程的精細化控制。⑧對于后發國家而言，以經濟績效鞏固政權合法性是一種有效策略。⑨我國在社會主義初級階段實行以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。在公有制前提下，地方政府在治理過程中所扮演的角色并不局限于政治層面的公權力行使主體，在以市場為主配置資源的同時，我國各級政府為經濟運行提供了大量協調服務，是地方經濟建設的重要參與者。這是改革開放以來我國經濟取得重大成就的一個關鍵性因素。市場化改革釋放了過去被中央計劃經濟體制壓制的活力，中央給地方適度下放權力，地方政府也在區域經濟發展中獲得了較大的權力空間。為了完成中央和上級政府所分配的經濟發展指標，地方政府緊緊抓住土地要素，通過掌握土地開發權來經營地區經濟，由此也使地方治理行為表現出市場化的經營性特征。在這樣的發展邏輯和考核壓力下，地方政府往往會采用一些非常規的治理手段來獲取實現經濟考核目標的資源。因此，在推進地方治理法治化中，為平衡和協調各種指標的沖突，出現了政企統合治理模式。⑩以拆遷為例，一些地方政府將常規拆遷活動定性為政治任務并開啟了高強度反常規治理運動，地方政府以領導小組辦公室的名義執法創新，以越權方式完成“三改一拆”中心工作任務，但同時導致大量的民事糾紛。地方政府對土地的開發經營實質上是大規模公共產品的供給過程，從現實來看，地方政府的這種經營模式一方面確實拉動了經濟的高速增長，但另一方面也引發了腐敗、社會沖突等一系列社會問題。

3.法治邏輯：法治化是國家治理科學性的體現

作為對國家事務和社會事務的管理活動，現代國家治理需要滿足管理科學的一般規律性要求，即管理活動“法治化”。就國家治理和法律制度之間的關系而言，法律是治國之重器，法律制度是國家治理的依據和行動指南。治理法治化是人民民主專政的內在要求，是衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要標準，社會治理現代化的過程也是法治化的過程。依法治國、依法執政、依法行政是一個有機整體，關鍵在于黨要堅持依法執政、各級政府要堅持依法行政。唯有如此，才能保證國家治理現代化沿著正確的方向發展。因此，依法行政并以此提高地方政府治理行為的合法性，是地方政府治理實踐的另一個關鍵性目標。嚴格執法是全面推進依法治國、建設法治政府的關鍵環節。作為執法主體，地方政府必須將憲法和法律作為其治理行為的重要依據，嚴格按照法律規范處理和解決一切問題，不得存在超出或違背法律的行為。改革開放以來經過四十多年的持續建設，中國特色社會主義法律體系已經形成。然而，國家治理從法制向法治過渡的任務仍然艱巨。為了實現經濟增長與政治穩定的雙重考核目標，個別地方政府會以治理創新名義突破現行法律的束縛或試圖利用法律自身的滯后性來為某些違法治理行為開脫責任，從而導致立法、司法和行政工作的交叉重疊和混亂，如“選擇性執法”誘發法治化“落地”難題。同時，地方治理實踐的差異化格局為地方政府選擇性執法創造了條件，地方政府治理行為的功利主義導向在一定程度上加劇了地方保護主義和無序市場競爭。習近平總書記指出：“政府是執法主體，對執法領域存在的有法不依、執法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大氣力解決?！毙姓谭w制不順、執法觀念陳舊、行政執法程序不規范、缺乏健全有效的執法監督制度是導致依法行政過程中法律執行效果差的主要原因。

三、我國地方治理法治化“落地”難題的根源

推進地方治理法治化(即實現地方治理法治化“落地”)是實現全面推進依法治國的總目標的基礎環節和關鍵性舉措。然而，由于地方治理主體法治意識不強、地方治理中治理主體職能定位和權限不清以及地方治理中行政執法不規范等問題長期得不到根本性解決，導致地方治理法治化水平與依法治國的目標任務相比還有很大差距。

1.壓力性體制的泛政治化弊端不利于地方治理主體法治意識的提升

就地方政府而言，為了在短期內解決某些重點難點問題，常常利用壓力型體制，借助黨政組織體系把某些重要任務提升為“政治性”工作，以簽訂責任書的形式層層下派到下級組織及其“一把手”，要求其在規定時間內完成。對于完成指標任務的組織和個人，可給予物質和精神等方面激勵，一旦工作指標沒有完成，就會直接影響目標責任單位及其“一把手”的年終考核。比如，在政府要完成的任務中，經濟建設在改革開放之后被確定為政治路線，繼而其他任務依其在不同時間段的重要性也先后被提升到政治任務的高度。以賦予某項任務“政治性”要求、層層量化分解任務指標、“一把手”工程方式、“一票否決”的獎懲辦法為特征的壓力型體制也隨之從經濟領域擴展到更廣闊的治理領域。在壓力型體制和以GDP為主要政績考核指標的情況下，經濟增長的指標層層分解、層層加碼，作為主導地方經濟發展的政府采取一切可能的辦法實現經濟增長，甚至產生“發展要上、法治要讓”的嚴重誤區。這是用政治手段推動經濟發展難以避免的消極后果，也在一定程度上使中央和地方的關系淪為一種政治而非法律的關系，呈現“弱制度化”的特點。作為各級政府第一責任者的“一把手”在責任施壓與被施壓的過程中，個人權力也被逐漸放大，一些“一把手”甚至用非法治手段追求短期政績，很容易形成滋生腐敗的各種“庇護—附庸”關系網，同時助長政府行政行為的暴力化傾向。隨著以人民為中心的發展觀念的樹立，要滿足人民對民主、法治、公平、正義、安全等方面日益增長的訴求，單靠幾次“雷厲風行”、高效有力的政治行政行為或一刀切的果斷措施是不能實現的。而且，對于國家治理現代化來說，頻繁、長期依靠壓力型體制開展治理工作，不僅不利于國家治理體系的完善，還會阻礙全面依法治國的推進，尤其是基層法治建設。

就社會層面而言，廣大群眾的法律意識近些年有顯著提高，但是基層群眾依法維權的意識和能力還比較弱。尤其是一些群眾在基層職能部門粗暴行政中權益受損時運用法律武器維權的司法渠道和支持平臺還不完善，維權無門、維權無力等加劇了“信訪不信法”“違法維權”甚至“以暴制暴”的情況，極大影響民眾法治意識的提高。

2.地方治理中治理主體職能定位和權限不清破壞法治邏輯與政治邏輯的內在統一性

我國是人民民主專政的社會主義國家，在中國共產黨的領導下，人民利益高于一切，“民心是最大的政治”。因此，在黨的領導、人民當家作主與依法治國三者之間，需要認識到黨的領導與依法治國都是實現人民當家作主的手段，依法治國是黨領導人民制定憲法和法律、黨領導人民執行憲法和法律的具體實踐，是保障國家政權長期穩定的偉大探索?；谡芜壿嫷男枰胤街卫矸ㄖ位瘜嵺`必然要以黨中央政治決策為基本前提，也就是法律必然以政治目標作為其實施的目的和依據。我國推進實施地方治理法治化建設同樣肩負著鞏固黨的全面領導和人民民主專政政權的政治權威的使命，因此政治性是我國地方治理法治化的典型特征。在這樣的背景下，中國法律體系與政治體系存在高度的同構性，二者一體同構的合作關系是規范政治權力運行以及地方治理法治化中法治邏輯與政治邏輯統一性的重要保證。政治權威是以政治權力為基礎所形成的，法律權威則是由法律所具備的強制性所決定的。從基層治理法治化“落地”難題的產生過程來看，由治理主體職能定位和權限不清產生的“央地摩擦”、行政干預司法、“以黨代法”、“權大于法”、利用部門立法強化自身權力和利益、政府過多干預微觀經濟等現象極大破壞了法治邏輯與政治邏輯的內在統一性，嚴重影響法律權威與政治權威的社會認同。

3.地方治理行政行為的“非常規”操作擠壓法治化空間

中華人民共和國成立以來，長期的積貧積弱導致我國與世界發達國家之間存在明顯差距，為此黨和政府制定“趕超型”發展策略，這就決定必須依靠中央集權的制度優勢集聚各種社會資源和力量辦大事形成“后發優勢”，但也在很大程度上忽視了法治滯后等“后發劣勢”。由于法律具有明顯的剛性和滯后性，各級地方政府在實現中央經濟增長或政治發展目標過程中往往會想盡一切可能的辦法完成上一級政府分配的任務指標，有些情況下行政職能部門甚至依賴自身所掌握的政治決策力和行政執法力打破法律約束以爭取“非法”資源來實現政績考核目標，極個別部門甚至通過利用規則和文件的制定權來改變自己與責任對象的關系，盡量推卸應擔責任，形式上“依法行政”實則“有組織地不負責任”。由于缺乏完善的司法管理體制和司法權力運行機制以及執法監督、執法效果評估與執法責任追究等制度長期不健全，“部門職權利益化”、“部門權力個人化”以及“部門利益法定化”的傾向和現象比較突出，行政執法主體濫用行政職權、執法程序不規范以及暴力執法等問題屢有發生，嚴重影響執法的公信力，極大阻礙地方治理法治化的順利推進。

四、走出地方治理法治化“落地”難題的可能路徑

第一，進一步理順中央與地方之間的關系，逐步強化制度規范在調節央地關系中的主導地位。央地關系法治化是地方法治化的重要前提性條件。從中國歷史傳統和現實矛盾的雙重視角來看，中央集權有助于調節各地方發展不平衡及各種深層次社會沖突，但關鍵在于中央集權的程度及約束機制需要予以明確的制度性區分，從而保障地方治理的自主權。具體而言，就是在充分維護中央權威和增強中央宏觀調控能力的前提下，按照“政治性權力應當以‘統’為主，社會管理性權力以‘分’為主”的原則，根據新時期國家發展戰略的要求尋找中央集權和地方分權的“黃金分割點”，從國家制度層面科學界定和合理配置中央與地方兩種治理主體之間的縱向權力劃分，改變權責劃分在央地之間的不均衡狀態，調動中央和地方兩個積極性。從中央層面來看，需要在強化國家治理制度頂層設計下功夫，加強宏觀調控和地方監管，減少對地方具體治理事務的微觀干預，并以法律法規的形式科學合理地確立央地之間的財權、事權和人權的劃分的標準、原則以及程序和方法，改變以往以行政化、政策主導的方式進行權責劃分的做法。從地方層面來看，地方各級政府是負責國家治理各項制度具體落實的重要主體，必須面對各種中央層面無法預料的利益關系和治理難題，因此，針對不同層級的地方政府在事權財權方面需要有精細化區分，對處理“地方性事務”的自主權力進行制度化界定，而且各級政府之間的財權、事權、人權以及相應的責任劃分標準同樣需要以地方性法規、政府規章等法治化的形式加以規定。地方政府既要有積極開展地方治理創新的充分自主性權力，還加強行政執法規范化建設，保證權力分配和監督機制的有效性、科學性、完善性。

第二，以法治型黨組織建設為重要抓手，積極發揮基層黨組織在基層治理法治化中的關鍵性引領作用。堅持黨的領導，是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保障。推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務。建設法治型黨組織就是依規治黨，依法治國，執規必嚴，執法為民，使黨內法規真正落地，既加強黨中央層面對推進全面依法治國的統籌協調，強化黨中央在科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等方面的領導，又要重視基層黨組織的法治化建設，加強和改進黨對基層治理工作的領導和監督，充分發揮基層黨組織在地方治理法治化中的模范引領作用和戰斗堡壘作用。法治建設，根在基層?；鶎狱h組織既是推進基層治理法治化的重要領導力量，也是落實黨的路線方針政策和各項任務的實踐者和示范者。只有大力加強基層法治型黨組織建設，提高基層黨組織的法治化水平，才能切實提高基層治理法治化水平，強化基層黨組織在推進基層治理法治化進程中的領導核心地位。具體而言，建設基層法治型黨組織的關鍵是加強基層黨員干部對黨規國法的深入學習，要求黨員干部尤其是領導干部必須帶頭尊崇法治、了解法律、依法辦事，不斷提高運用法治思維和法治方式開展治理工作能力，以規范的依法執政行為切實維護好、發展好人民群眾的各項權益。建設基層法治型黨組織的核心是建設重心下移、力量下沉的法治建設、法治服務、法治宣傳工作機制。為適應基層法治工作量大、任務重的現狀，需要有重點地將人才資源、組織資源向基層黨組織傾斜，構建上下貫通的法治資源配置傳導系統，將城市和上級黨組織比較成熟的法治工作網絡和工作機制延伸到基層，積極回應基層群眾的法治訴求，開辟一條及時反饋民意、化解矛盾糾紛的上下聯動的法治新路徑?；鶎臃ㄖ涡忘h組織建設是一個涉及多領域的綜合性的系統工程。對內要按照法治工作機制科學設置黨組織各部門和各職位的職責定位，嚴格按照黨內法規、憲法規定推進基層黨建工作的開展，加強組織建設、思想作風建設、人才隊伍建設、信息網絡建設；對外要秉承法治建設和法治服務均等化的理念，以社區或中心村為平臺，積極聯合司法、公安、法律志愿者等多方力量進駐社區為群眾提供面對面的法律服務，拓寬基層社情民意表達渠道，探索基層依法維權和化解糾紛的工作機制，努力掌握預防化解社會矛盾的主動權。

第三，正確處理政府與其他社會治理主體之間的關系，引入市場、社會組織、公民等多方力量參與地方治理法治化建設。社會利益關系失衡會導致公共問題頻發，因而地方治理法治化首先要調節好各種社會利益關系，并通過各種公共政策進行各種利益資源的平等交換和協商民主，以滿足各方的利益訴求和化解社會矛盾。地方治理法治化建設是一項系統工程，不是某一組織或主體所能承擔的，需要多元治理主體共同參與。十八屆三中全會明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。政府要做好“規則”的制定者和監管者、“基本公共服務提供者”的角色，維護統一開放、競爭有序的市場體系，增強政府基本公共服務職能。政府在轉變職能中，要積極引導市場主體、社會組織的發展，推進社會組織能力建設，并以法治形式明確各個參與主體的權力邊界及行動邏輯，將多元治理主體的權責界定、治理行為納入法治軌道，使各個治理主體在各自領域獨立運行、相互配合、相互監督，進而構建地方治理法治化的“生態圈”以制衡行政專權與資本壟斷的負面效應。

除此之外，著力構建社會共治機制，其中包括平等協商對話機制、以政府為主導的公共法律服務機制、社會利益均衡整合機制、治理行為監督機制等。具體而言，在地方治理法治化建設中，地方政府扮演法治“守夜人”的角色，即在法治維度監督全體社會成員的社會行為；市場是解決地方治理法治化難題的重要推動者，在法治原則下市場以其活躍的創新力量破解地方治理在立法、執法及監督等環節的困境；社會組織是地方治理法治化“協調者”，在法治一元化與地方事務多元化的對接過程中以非官方身份協調各方利益關系，有效地將法治原則貫徹到化解糾紛、協調群眾利益的社會工作中。多元共治的法治化嘗試并非簡單地調整政府與社會之間的合作關系，而是要求政府、市場以及社會等主體打破狹隘的利益觀念，真正從公共利益的公共性出發，根據各自優勢分工合作，尋求解決社會矛盾的最優方案，推進地方治理法治化真正“落地”。

五、結語

以治理法治化為契機，黨的領導制度化、法治化得到加強，地方治理在央地關系和政府與市場、社會等關系方面逐漸實現某種程度上的平衡，地方政府則在地方治理法治化的過程中進一步完善職能定位，市場活力與社會力量的積極性和創造性得到進一步釋放。地方治理法治化在當下全球治理中的格局越來越從理論的試驗場轉化為理論與實踐并重的孵化場。我國地方治理經驗在宏觀層面傳播過程中的溢出效應日益突出。在當下我國社會治理法治化過程中，地方治理法治化的經驗有助于克服以往地方治理工作的局限，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支持。

注釋

①See K.Pistor, C. Xu. Incomplete Law.JournalofInternationalLawandPolitics, 2003, Vol.35, No.4, pp.931-1013.②參見戴治勇：《選擇性執法》，《法學研究》2008年第4期。③參見郝鐵川：《論良性違憲》，《法學研究》1996年第4期；谷志軍、陳科霖：《政府創新與依法行政的張力及平衡》，《深圳大學學報》(人文社會科學版)2015年第6期。④See G. Montinola. Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China.WorldPolitics, 1995, Vol.48, No.10, pp.50-81.⑤參見周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。⑥參見周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第10期。⑦參見楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。⑧參見陳國權：《地方治理的經營化與集權化有內在關聯》，《社會科學報》2016年3月17日。⑨參見何顯明：《績效合法性的困境及其超越》，《浙江社會科學》2004年第5期。⑩參見陳國權：《地方治理的經營化與集權化有內在關聯》，《社會科學報》2016年3月17日。參見莫紀宏：《國家治理現代化首先是國家治理法治化》，《學習時報》2014年10月13日。參見習近平：《加強黨對全面依法治國的領導》，《求是》2019年第4期。參見李林：《全面推進依法治國是一項宏大系統工程》，《國家行政學院學報》2014年第6期。參見封麗霞：《國家治理轉型的縱向維度——基于央地關系改革的法治化視角》，《東方法學》2020年第2期。盡管憲法規定了中央和地方關系要在中央的統一領導下，發揮地方的主動性、積極性，但這種規定過于刻板、籠統和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現摩擦沖突，導致中央干預地方事務抑或地方采用各種“變通”策略應對中央要求。參見劉云：《地方治理法治化困境與路徑》，《人民論壇》2015年第35期。參見魯敏：《從行政性放權到制度化分權：中央與地方權力關系改革趨勢分析》，《理論導刊》2015年第2期。參見王春福：《民營企業的公共行為與地方治理——以浙江民營企業調查為基礎的分析》，《學術交流》,2012年第2期。參見方世南：《以法治型黨組織建設推動基層治理法治化》，《學習論壇》2015年第4期。