重要農業文化遺產保護能力建設評估框架及其應用

劉某承，李禾堯,2，閔慶文,2，焦雯

（1.中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101；2.中國科學院大學，北京 100049）

能力建設是當前國際研究的熱點問題，也是許多國際組織開展發展項目的重要理論依據與實踐方向[1-3]。自浙江青田稻魚共生系統于2005年6月被列入首批全球重要農業文化遺產（Globally Important Agricultural Heritage Systems，GIAHS）保護試點以來，我國作為最早參與并積極推動GIAHS項目的國家之一，在遺產認定數量、動態保護與適應性管理經驗探索等方面處于世界領先地位[4-7]。這些成就的取得，與我國15年來在體制機制建設、組織機構設立、人員技能培訓等多個層面所開展的持續而有效的能力建設工作密不可分。

本文借鑒生物多樣性公約（convention on biological diversity，CBD）與聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）所提出的能力建設框架[8-12]，結合重要農業文化遺產的特征與價值，構建重要農業文化遺產保護的能力建設分析框架，并據此從保護管理體制建設、保護管理機構建設和保護者能力建設3個方面梳理我國2005——2020年相關工作進展情況，分析當前能力建設工作中存在的不足，并面向遺產動態保護與適應性管理的未來進行討論與展望。

本文研究的資料來源于2005——2020年相關文獻、農業農村部等官方網站相關資源，以及2012——2020年《農業文化遺產簡報》相關信息。

1 重要農業文化遺產保護能力建設分析框架

1.1 概念辨析：能力與能力建設

能力（capacity）是一個較為復雜的概念，多數國際機構傾向于將其概念界定為：“個人、組織和整個社會通過成功管理其事務，以可持續的方式迎接發展挑戰的才能”[13]。

與capacity building不同，capacity development目前被包括大多數聯合國機構在內的國際組織作為“能力建設”的專業術語所使用，其更強調能力建設是“以某些已有的能力為基礎而展開的”，而并非從零開始[8]。許多學者圍繞能力建設的概念與內容也進行了深入探究，如Samuel認為能力建設重在改善現有的能力庫存[14]，Potter等認為能力建設的系統性是對不同層次需求的戰略響應[15]等，學界關于能力建設的概念尚無較為統一的界定。目前國際語境下的主流表述為：“個人、組織和社會釋放（unleash）、加強（strengthen）、創造（create）、適應（adapt）和維持（maintain）能力的過程，以便隨著時間的推移確定和實現自己的發展目標”[9,16-17]。

從系統層次的角度看，能力建設通常包括微觀、中觀與宏觀3個層面，在許多國際組織的官方話語中表現為有利環境（enabling environment）、組織（organizations）與個人（individuals）3個相互關聯的維度[8-9,17]。

1.2 面向生物多樣性保護的能力建設框架

為了更好地支持“2020年后全球生物多樣性框架（the post—— 2020 global biodiversity framework）”，并響應聯合國“2030年可持續發展議程（the 2030 agenda for sustainable development）”中的相關要求，CBD締約方會議于2019年提出了能力建設長期戰略框架（the long-term strategic framework for capacity development，LTSF）。該戰略框架旨在建立對“能力建設”概念理解的共識，確保政府和非政府行動者能夠有效地設計、實施、監測和評價能力建設行動，以在全球生物多樣性保護方面產生可持續的影響[8]。

LTSF將能力劃分為有利環境層面、組織層面與個人層面，并提出“建設-利用-保持”（development-utilization-retention）的概念模型（表1）。

表1 LTSF“建設-利用-保持”概念模型

1.3 面向全球變化應對的能力建設框架

基于對已開展能力建設項目的梳理與總結，FAO于2010年出版FAO Capacity Development Learning Module系列叢書，并正式提出能力建設共同戰略（the corporate strategy on capacity development，CSCD）[9-12]。

CSCD框架主要包括3個方面的內容，即技術性能力（technical capacities）、職能性能力（functional capacities）與能力3個維度。其中，技術性能力指FAO成員國實現千年發展目標（millennium development goals）所需的能力；職能性能力指成員國需要利用與維持農業、農村發展變化的能力。同時，CSCD框架對3大維度進行了系統闡述（表2）。

1.4 基于重要農業文化遺產特征與核心價值的能力建設分析框架

作為一類特殊的遺產類型，重要農業文化遺產為本地農民世代傳承并不斷發展，有效保護了當地的生物多樣性、傳統知識體系與農業與農村景觀，是深刻反映人與自然和諧進化的具有自然-社會-經濟整體性的農業生態系統[18-19]。

表2 CSCD框架的能力建設三大維度

本文基于重要農業文化遺產的特征[20]與核心價值[21]，參考LTSF與CSCD框架，并結合我國重要農業文化遺產保護與利用工作的實際，嘗試提出重要農業文化遺產保護的能力建設分析框架（capacity development analysis framework for conservation of important agricultural heritage systems，CDAF）（圖1），并以此作為梳理2005——2020年我國相關保護工作進展的基礎。

考慮到發掘與保護、科技支撐、科普宣傳等方面另有專文介紹，本文重點對其他幾個方面進行總結。

圖1 重要農業文化遺產保護能力建設分析框架（CDAF）（來源：作者自繪）

2 管理體制建設

自2005年，特別是2012年以來，農業農村部及各遺產地就重要農業文化遺產的挖掘與認定、保護與規定制定了適當的政策、法律與法規，在能力建設的“有利環境”方面進行了探索，使得相關保護與可持續利用行為有法可依，也構建了重要農業文化遺產的相關參與者將其能力付諸行動的環境。

2.1 保護與管理規定

2015年8月，原農業部正式頒布《重要農業文化遺產管理辦法》（農業部公告第2283號），從申報與審核、保護與管理、利用與發展、監督與檢查等多個方面為我國開展遺產管理工作提供指導，是全球首部專門針對重要農業文化遺產的國家級制度文件，奠定了我國GIAHS與China-NIAHS“雙軌運作、全面覆蓋”的完整體系。

同時，遺產系統的《管理辦法》還作為重要農業文化遺產申報的必備材料，我國已認定的118項China-NIAHS項目均制定了各自的《管理辦法》。為進一步加強《管理辦法》的法律效力，云南紅河哈尼稻作梯田系統、福建福州茉莉花種植與茶文化系統和浙江紹興會稽山古香榧群的管理辦法還通過了省人大常委會的審議。

2.2 規劃編制與修訂

《農業文化遺產保護與發展規劃》既是重要農業文化遺產申報的必備材料，也是遺產地政府對其進行有效保護與可持續發展的基礎與抓手[22]。目前，我國已認定的118項China-NIAHS均制定了各自的保護與發展規劃，以此作為重要農業文化遺產保護、傳承與利用的總框架。

此外，浙江青田稻魚共生系統、河北宣化城市傳統葡萄園和浙江紹興會稽山古香榧群根據遺產保護與發展的需要，在遺產認定10年后還開展規劃文本的修編工作，從注重農業文化遺產傳承、培育壯大稻魚產業、推進農旅融合發展等多個角度，確定未來10年保護與發展的總體思路。

3 管理機制建設

一般認為，管理機制的建設也是屬于能力建設的“有利環境”層面。通過構建重要農業文化遺產的監測評估制度、工作會議制度和國際交流機制，形成了我國重要農業文化遺產管理的制度體系，也是能力建設進程發生的重要空間。

3.1 監測評估制度

我國是世界上首個啟動全球重要農業文化遺產監測評估工作的國家。2015年8月，農業農村部正式啟動GIAHS監測評估工作。受農業農村部國際合作司委托，中科院地理資源所進行了重要農業文化遺產監測評估指標體系構建、GIAHS動態監測數據填報系統開發與培訓等工作。隨后每年由遺產地主管部門人員進行數據收集后，完成在線系統提交，并將審核后的紙質版報告提交至國際合作司。

評估工作主要通過查閱相關資料、召開座談會和當地考察的形式進行。2015年起，農業農村部國際合作司組織專家開展第三方評估工作，對已認定的GIAHS項目進行保護成效評估。對標保護與發展規劃中的相關要求，評價各項指標完成情況，總結保護與發展經驗與不足，并提出管理措施建議。

3.2 工作會議制度

為加強各遺產地間的交流、學習與合作，共同探索更加有效的工作方式和管理手段，農業農村部國際合作司與國際交流服務中心自2014年起建立“‘全球重要農業文化遺產’（中國）工作交流會”制度。通過會議的形式，邀請遺產地主管領導介紹一年來遺產保護與發展的成效，分析遺產地面臨的問題以及潛在的威脅與挑戰；邀請專家學者對遺產保護與發展的前沿問題進行分析探討，總結已取得的工作經驗；同時結合FAO關于GIAHS最新的保護要求與熱點問題進行統籌部署。會議已先后于2014年4月、2015年3月、2016年4月、2017年6月、2018年7月、2019年7月，分別在江蘇興化市、福建福州市、北京市、山東夏津縣、內蒙古阿魯科爾沁旗與福建安溪縣成功召開6屆，并已成為我國GIAHS保護與發展重要的常態化工作交流機制。

3.3 國際交流機制

作為黨的十八大以來農業國際合作與農業外交成就之一、全球農業“南南合作”重要成就之一、FAO與中國合作40年主要成果之一，全球重要農業文化遺產保護已成為我國農業國際交流合作中的一個亮點。

據不完全統計，2005——2019年間，我國共接待114批次外國官員、學者對重要農業文化遺產地開展考察、調研與訪問（圖2），有效促進了遺產地之間的交流和保護經驗的推廣，有力推動了遺產保護與利用科學研究的國際合作。

圖2 外國人士來華考察重要農業文化遺產地批次變化趨勢（來源：作者自繪）

特別值得強調的是，我國一些重要農業文化遺產地與國外地區簽署了合作備忘錄，建立合作友好關系。2014年，福州海峽茶業交流協會與法國勃艮第葡萄園申報世界遺產協會簽署了《農業文化遺產合作備忘錄》；2016年，興化市農業局與墨西哥墨西哥城遺產管理局簽署了《農業文化遺產合作備忘錄》；2019年，云南紅河哈尼梯田世界文化遺產管理委員會與意大利朗格羅埃洛和蒙菲拉托葡萄園景觀協會簽署了《旨在對中意兩國聯合國教科文組織世界遺產地進行推廣、開發和共享締結友好關系的協議》。

4 管理機構與行業協會建設

建立有效的結構、流程與程序，打造成員實現組織目標的集體能力，是能力建設的“組織維度”層面。自2005年以來，農業農村部及各遺產地就重要農業文化遺產的管理機構與行業協會建設開展了一系列工作，明確了重要農業文化遺產的管理主體和行為主體，有效促進了各相關參與者發展自己的能力以及在組織內利用自己的能力。

4.1 官方機構

4.1.1 領導機構

農業農村部國際合作司與國際交流服務中心負責我國GIAHS保護與發展的領導和管理工作，原農業部農產品加工局（鄉鎮企業局）、農業農村部農村社會事業促進司先后負責我國China-NIAHS保護與發展的領導和管理工作。省級領導機構為遺產地所在省（市）的農業農村廳相關部門。具體到縣級層面，遺產地普遍成立了以縣主要領導牽頭、各相關單位負責人為成員的農業文化遺產保護領導小組或管委會。

4.1.2 管理機構

管理機構是重要農業文化遺產管理的職能部門，各遺產地根據各自人員編制特點進行相關機構建設。

例如，云南紅河州成立了世界遺產管理局，為正處級單位，統籌管理哈尼稻作梯田世界文化遺產、全球/中國重要農業文化遺產、國家地質公園等，并在元陽、紅河、金平、綠春4縣設立相應管理機構；內蒙古敖漢旗農業農村局下設立敖漢旗農業遺產保護中心，屬副科級；貴州從江與浙江青田均在縣農業農村局下設農業文化遺產保護與發展辦公室，屬正股級。

4.2 非官方機構

4.2.1 產業聯盟

由地方企業自發，或在官方機構的指導下成立遺產地產業聯盟，有利于整合區域產業發展資源，充分發揮集成優勢，促進遺產地特色產業鏈布局、品牌打造與價值提升。其中，內蒙古谷子（小米）產業技術創新戰略聯盟和黔東南州稻魚鴨復合系統產業聯盟就是典型的代表。

“內蒙古谷子（小米）產業技術創新戰略聯盟”是由內蒙古金溝農業發展有限公司牽頭，中國農業科學院作物科學研究所、內蒙古農業大學農學院等19家單位于2015年聯合發起組建的。該聯盟旨在通過各成員單位協作，共同發揮品牌優勢，延伸產業鏈條，解決谷子產業戰略發展問題，實現谷子產業由資源優勢向產業優勢轉變。

“黔東南州稻魚鴨復合系統產業聯盟”是在貴州省農委倡導下，以 GIAHS“貴州從江侗鄉稻魚鴨系統”為核心，于2017年組建的。聯盟吸納黔東南州具有共同人文、生態、生物資源條件的天柱、錦屏、黎平、榕江等周邊侗族聚居縣共同發展，努力打造區域性稻魚鴨復合系統品牌，提升價值；挖掘、保護和傳承農業文化遺產，促進休閑農業、鄉村旅游等各行業的全面發展。

4.2.2 遺產保護協會

以農民為主體的農業文化遺產保護協會目前還不多。2018年4月，經河北省涉縣民政局認證，“涉縣旱作梯田保護與利用協會”在井店鎮王金莊村成立。協會廣泛動員了當地村民、鄉鎮政府、相關農產品加工企業、科研工作者、大眾媒體、社會熱心人士等多方利益主體，并在涉縣農業農村局的指導下開展了多項富有成效的工作，如開辦村民大講堂、收集傳統農家品種等。

5 保護者能力建設

保護者的能力建設屬于“個人維度”層面，目標在于培養個人足夠的所需技能、知識、能力與態度。自2005年，特別是2012年以來，農業農村部及各遺產地就管理人員、企業經營人員和農民的管理能力、經營能力和發展能力開展了一系列培訓工作，加強了相關行動者的知識、技能、動機與價值觀等。

5.1 管理人員能力建設

5.1.1 主題培訓

面向各級遺產管理人員的能力培訓活動，有利于加深遺產地管理人員對我國重要農業文化遺產保護重大意義的認識，掌握農業文化遺產管理、保護與發展的一般模式與途徑，從而提高保護傳承的科學性與有效性。

圍繞遺產管理、遺產監測等主題，農業農村部共主辦5次管理培訓活動（表3），具有顯著的示范效果。

表3 農業農村部開展的部分管理人員培訓活動

各個遺產地也圍繞遺產保護、遺產監測、文書編纂、保護規定科普、新型職業農民培育、有機產品示范區認證等主題，積極開展各種規模的培訓活動。據統計，僅2012——2020年期間，各遺產地就舉辦了20多次管理培訓活動，培訓基層管理人員1 925人次（圖3）。形成了一批責任強、業務精、素質高的保護管理隊伍，產生了良好的成效與較大的社會影響。

圖3 2012——2020年各遺產地管理培訓活動參與人次（來源：作者自繪）

5.1.2 專家咨詢

為促進重要農業文化遺產事業發展，相關專家或通過政策建議、人大和政協相關議案提案，積極建言獻策，或通過各類專家咨詢的形式為各遺產地的發展出謀劃策。

一些咨詢建議獲得了國家領導人的實質性批示，有利促進了重要農業文化遺產工作的開展。如2014年4月，曹幸穗、閔慶文、孫好勤等專家參加全國政協文史委“農業文化遺產保護”調研；2014年12月，李文華等33位院士提交了《關于加強我國農業文化遺產研究與保護工作的建議》。一些咨詢建議得到各級領導的重視，有利促進了遺產地的保護與發展工作。2013年，《關于加強北京農業文化遺產保護與管理的提案》被列為北京市政協會議2號提案，得到了市委市政府相關領導同志的高度重視；2014年9月，李文華等5位院士專家提交的《關于加快山東夏津黃河古桑樹群農業文化遺產保護與發展的建議》被時任山東省領導同志批示；閔慶文、朱曉進、王思明、倪根金等還多次在全國政協、省政協會議上提出了關于農業文化遺產發掘與保護的提案。

另一方面，通過咨詢會、論證會、評估會等形式各相關專家為遺產地的發展積極建言。在第一屆專家委員會任期內，委員們圍繞項目申報、監測評估、項目評估、遺產保護與發展等方面共開展38次咨詢活動，為遺產地管理人員提供了有力支撐（表4）。

表4 各遺產地專家咨詢活動統計 次

5.1.3 調研交流

遺產地管理人員開展實地調研活動，有助于其摸清遺產基本情況，為決策部署提供重要經驗依據。同時，在遺產地間開展調研交流活動，有利于保護管理經驗共享，促進我國重要農業文化遺產管理水平整體提升。

據不完全統計，2005——2019年間，各級遺產管理人員開展實地調研184次，近10年呈較快增長趨勢（圖4）。

圖4 各級遺產管理人員開展實地調研次數年際變化（來源：作者自繪）

5.2 企業經營人員能力建設

據不完全統計，2005——2019年間，各遺產地企業經營人員通過參加中國國際有機綠色食品產業博覽會、中國國際農產品交易會、中國國際茶業博覽會、中國國際薯業博覽會、中國茶博會、省農博會等各級各類展銷活動，或舉辦新聞推介會、產業高峰論壇、文化旅游博覽會等各類宣傳活動133次，有力擴大了遺產地的特色農產品的知名度，促進其價值發揮與提升（圖5）。

特別值得注意的是，雖然遺產地經營人員參與或舉辦相關展銷活動的起步較晚，但自2013年起至今保持較快增長速度，這不僅說明遺產地特色農產品的市場認可度得到提升，更表明遺產地經營人員的保護意識與宣傳意識得到顯著提高。

5.3 農民能力培訓

5.3.1 主題宣講

農民是重要農業文化遺產保護的主人翁與最終受益者。面向廣大基層農民和遺產地社區開展主題宣講活動，有利于其生動認識遺產保護理念，提升遺產保護的自覺性。

圖5 經營人員參與或舉辦各類遺產展銷活動次數年際變化（來源：作者自繪）

較為典型的是，中國農業大學GIAHS研究團隊在孫慶忠教授的帶領下，在陜西佳縣、內蒙古敖漢、河北涉縣等遺產地持續進行參與式訪談調研，開展村莊口述史整理、文化關鍵詞梳理等工作。2016年，連續舉辦兩屆泥河溝大講堂科普活動；2016年，舉辦了敖漢旗農牧民人才培育班；2019年，舉辦了涉縣王金莊村民大講堂。這一系列活動的開展，通過民眾的參與，增進村民對農業文化遺產的理解和自發的鄉村文化傳承，進而探索鄉村發展的內生性動力。

表5 各遺產地技術培訓活動統計

5.3.2 技術培訓

據不完全統計，2005——2020年間，各遺產地共開展各類農民技術培訓13次，有1 295人次接受培訓（表5）。其中浙江青田已逐漸形成常態化的技術培訓機制，著力提升農戶稻田養魚技術與稻魚共生模式認知水平。

6 問題與建議

6.1 主要問題

面對日益增長的遺產認定數量與日益復雜的遺產保護發展形勢，當前重要農業文化遺產能力建設工作仍存在一些不足，主要表現在以下幾個方面：

一是法律法規有待完善。作為能力建設的頂層設計，目前重要農業文化遺產保護的相關法律法規在生態與文化補償、傳統民俗文化傳承、特色產業發展等方面仍存在缺位現象。

二是專項資金有待補足。目前，中央和地方財政兩方面的專項資金都較為缺乏，而遺產地生態補償、產業發展等方面的資金需求很大，這對重要農業文化遺產實施更具科學性、系統性的保護管理工作具有一定阻礙作用。

三是省級機構有待強化。當前，農業農村部的上層領導機構與遺產地縣鄉級的領導與管理機構建設較為成熟，而居于中間的省級遺產保護管理機構較弱，僅由省農業農村廳作為政策上傳下達的中介，其能動性尚未被完全激發。

四是多方協作有待激活。管理人員、經營人員、社區人員與科研人員4類人員各自的能力建設工作較為成熟，而人員之間的協作性工作探索較少，使重要農業文化遺產保護與未來的發展面臨一定局限性。

6.2 幾點建議

一是完善遺產保護法規制度。建議完善重要農業文化遺產發掘與保護、管理與利用的法規制度。基于目前頒布實施的《重要農業文化遺產管理辦法》，盡快推動遺產保護、監測評估、產品開發與標識使用等方面政策文件的研究制定工作，并將已有的相關科研成果和實踐經驗制度化。

二是加大專項資金項目支持。建議盡快建立“農業文化遺產保護專項”，重點支持已認定遺產項目的保護激勵、監測工作與可持續利用。同時探索多元融資機制，鼓勵遺產地合理充分利用自然文化資源，進行農業多功能拓展與區域公用品牌打造，深入挖掘遺產價值。

三是強化省級遺產管理機構。建議盡快出臺相關文件，明確省級遺產領導機構的權責與職能，并組織專家針對省級遺產管理人員開展系列培訓，加深其對重要農業文化遺產的認識，增強其遺產保護管理工作的積極性。

四是促進多方參與遺產保護。建議組織召開面向遺產保護與發展的利益相關者研討會、工作坊等活動，加深彼此在理念認知、利益訴求、行動策略等方面的理解，逐步探索適合遺產地自身特性的重要農業文化遺產保護多方參與機制。