政府購買公共體育服務治理研究①

巴玉峰 閆建華

(1.河南農業大學體育學院 河南鄭州 450046;2.河南大學體育學院 河南開封 475001)

近年來，我國通過發布實施一系列政策法規，對改進政府提供公共體育服務方式，更多利用社會力量，加大政府購買服務力度做出了一系列改革。然而，由于我國政府購買公共體育服務仍處于初級階段，相關法律制度和措施尚不完善，現實中仍存在著諸如承接主體與購買內容界定不明晰、政社權責不清、購買程序不規范等問題。治理政府購買公共體育服務實踐中出現的問題，還需從法治化治理的角度尋找突破口。

1 政府購買公共體育服務存在的問題

1.1 形式主義盛行

政府購買公共體育服務是基于公共性和公益性的考量。然而在實踐中，部分體育行政管理部門購買公共體育服務的動機往往來源于完成政績考核的壓力或是“充門面”“走過場”。比如農村健身設施的配置、安裝與維護問題，很多地方政府僅從政績考慮，搞面子工程，只負責單方面安裝對后期的維護管理不管不問，以至于許多農村地區的健身設施無人管理、損壞情況嚴重，造成資源浪費的同時還存在較大的安全隱患。

1.2 體育社會組織與政府之間存在依附性關系

有些體育社會組織最初就帶有強烈的行政色彩，依附于政府。表面看來，政府與體育社會組織簽訂購買公共體育服務合同，依合同辦事，但實際上由于體育社會組織持續發展能力不足，缺乏獨立性，二者之間是一種依附性合作關系。

1.3 交易程序缺乏透明性

在實踐中，政府與社會力量締結合約的方式往往不規范，有些盡管形式上采取了項目招標投標等公開競爭方式，但實質上大多仍采取行政命令對參與競選的社會力量施加影響。通過查詢部分地區體育局官網及政府采購網實例發現，目前政府選擇承接主體時，涉及需要體育專業知識如競賽活動、體質檢測等專業性服務時，主要采用單一來源購買形式。不需要體育專業知識如場地設施供應等輔助性服務時，才會采用公開招標的購買方式。

1.4 績效評估體系不健全

政府購買公共體育服務績效評價體系，在應然層面，應該采取購買者、第三方和服務對象三方評估相結合的方式。但實際上，第三方績效評估一般缺少話語權，體育服務的最終績效如何仍然是由體育行政部門來判定，甚至有時候就沒有第三方評估的存在直接結項，給機會主義行為留下了暗箱操作的空間。

2 政府購買公共體育服務的法治化治理路徑

由于公共體育服務領域有其特殊性和專業性，在加強政府購買公共體育服務的法治化治理時，應做好以下幾個方面。

2.1 明確政府購買公共體育服務的范圍

政府向社會力量購買公共體育服務，意味著政府配置資源的權力擴大，因此必須有明確的界限加以規范。具體而明確的范圍界定在理論和實踐操作上才具有實際意義。在未來立法、修法時，可在指導性正面清單的基礎上，采用負面清單制度，將我國政府購買公共體育服務的范圍界定為確定性范圍、可裁量性范圍和禁止性范圍，并使其內容更加具體細化，以便于同級財政、監察等管理部門進行合法性和可行性審查。

2.2 加強交易程序透明化

隨著社會的進步，行政領域不斷擴大，體育行政自由裁量范圍也會不斷擴張，僅依靠實體法規則來約束政府購買公共體育服務的行政行為顯然是不夠的，需要尋求程序的法律規制。現有法律法規及各級政府規范性文件在程序性規范方面存在許多的不足之處，未來進行專項立法或修法時，可以考慮將程序性規定一并納入，把包括立項、信息發布、購買方式、監督管理、績效評估、問責等諸多環節在內的政府購買公共體育服務納入法定程序。

2.3 健全監督評估機制

現有的法律政策規定主要是針對承接人的監督，對行政監管主體的責任并沒有加以規定。僅享受監管權力，卻沒有承擔監管責任的具體規定，這勢必會造成行政監管主體權責不一致，監管責任意識缺失，監管效率低下等問題。因此，有必要完善公共體育服務購買主體與承接主體全方位的監管制度，建立事前目標設定、事中管理和事后評價的全過程長效監督評估模式，制定嚴格的項目評價標準與制度，明確績效評估的具體指標。對具有較強專業性的服務項目，可根據《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨即、一公開”監管的意見》（國發[2019]5號）的規定，由體育行政執法人員組織邀請高校或體育科研機構的相關專家學者參與監督評估，將政府內部監督與社會監督有機結合，杜絕腐敗源頭。

2.4 完善公眾參與機制

公眾參與政府購買公共體育服務，可以是在事前的決策階段，也可以是在事中的監督或事后的績效評估階段。政府購買公共體育服務應該立足于社會公眾的公共體育服務需求，沒有一定的公共體育服務的社會需求，購買行為就缺少基本的邏輯起點。因此，應強調規范公眾參與政府購買公共體育服務的程序機制，采取通過網絡、座談會、實地走訪、聽證會等方式聽取群眾意見。

2.5 培育和扶持體育社會力量

當前我國難以構建“國家—市場—社會”三元市民社會結構的重要原因是缺少了作為社會第三部門的社會力量參與。為此，在政府購買公共體育服務領域應做好以下幾個方面。

（1）嘗試實行一業一項一地多協會制度，打破行業或單項體育協會的壟斷局面，促進體育社會組織之間的有序競爭。

（2）改善體育社會組織的準入環境。需要進一步改革體育社會組織的管理體制，政府主動放權，矮化體育社會組織的注冊登記門檻和審批程序。同時，在符合有關資質要求的前提下，對體育社會組織的成立年限不應做硬性規定，做好培育體育社會組織的基礎工作，引導其更多地參與到政府購買公共體育服務的市場競爭中來，發揮其專業和成本優勢，激發其生存活力。

（3）為體育社會力量發展提供更為寬松有利的政策環境。對于作為承接主體參與政府購買公共體育服務供給體育的社會力量，可以給予如稅費減免、延期納稅或是稅款扣除等優惠。同時，由主管部門負責對體育社會組織進行持續培訓與監督，將他們引入規范化、專業化、法治化的軌道。從而形成政府、市場、體育社會組織三方合力為公眾提供公共體育服務的供給模式。

3 結語

政府出資購買公共體育服務的優勢在于國家通過購買的方式，借助私主體力量，減輕政府的行政負擔，從而提高公共體育服務供給的效率和效益。同時，私主體也可獲取相應的收益，帶動市場活力，這是一種雙贏的公私合作模式。當前，我國政府向社會力量購買公共體育服務處于初始階段，會出現各種各樣的問題，需要通過完善政府購買公共體育服務法治化的治理方式加以解決。