論中概股危機下中美跨境審計監管合作

李有星 潘政

(浙江大學光華法學院，浙江 杭州 310008)

一、引言

自2020年4月2日瑞幸咖啡自曝財務造假后，在美上市的中國概念股(以下簡稱中概股)公司承受來自美國證券監管機構、交易所和美國國會等多方壓力，面臨集體“被”強制退市的風險。2020年5月21日，美國參議院通過《外國公司問責法案》(Holding Foreign Companies Accountable Act)，要求美國證券交易委員會(SEC)禁止連續三年未經美國公眾公司會計監督委員會(PCAOB)檢查的外國發行人證券進行交易。1如果該法案獲得美國眾議院通過，中概股公司發行的證券就無法交易，在不符合法定強制退市要求的情況下，將被迫地“主動”選擇退出美國證券市場。在當前美國國內政治環境下，美國一些政治勢力將瑞幸咖啡財務造假個案擴大為針對全體中概股公司的“發難”，逼迫中概股退出美國資本市場，這是自2012年以來在美上市中概股公司面臨的又一次危機。中概股危機本身是一個證券監管法律問題，危機的解決有賴于中美證券監管合作的開展，核心或突破口則是跨境審計監管合作。但中美兩國目前在跨境審計監管合作領域仍面臨重重困難，如何在平等互利的基礎上推動中美審計監管合作,是當前亟待解決的問題。

二、中概股跨境審計監管合作中的分歧

中概股危機本質上是一場深刻而持久的誠信危機，其肇始于部分中概股公司嚴重的財務造假問題2，反映出赴美上市的中概股公司缺乏有效的審計監管約束，引發了美國證券監管機構和社會各界對中概股公司財務審計質量的擔憂。

(一)中概股公司的財務審計質量問題

美國證券監管機構對于中概股公司財務審計質量的擔憂由來已久，其根源于中概股VIE(variable interest entities)架構下的信息披露不透明。中概股普遍采用VIE架構跨境上市，其基本模式是中國大陸境內經營實體的股東在境外設立特殊目的公司(SPV)，作為上市殼公司，由該殼公司在香港設立一家子公司，再由該子公司在中國大陸境內設立一家外商獨資子公司(WFOE)，最后由WFOE與境內經營實體簽署股權質押協議、貸款協議、獨家服務協議等一系列協議，以控制該實體，從而將該實體的利潤轉移到香港子公司，香港子公司再以投資分紅的方式將利潤轉移到上市殼公司。3通過復雜的協議網絡架構，中概股實現了境外上市殼公司對境內經營實體的實際控制。但是，VIE架構本身就是中概股規避中國法律赴境外上市的特殊手段，天然就具有缺乏有效監管、信息披露不透明、跨越不同的法域等風險。即便對于阿里巴巴這樣的大公司，其通過雇傭和合同網絡安排，而非直接通過股份所有權安排的控制權結構無疑也是不透明的，模糊了誰控制公司的事實，投資者權益的保護完全取決于人們對公司經營團隊的信念而非硬性的制度保障。VIE架構下的中概股公司的財務審計問題缺乏實質性的法律約束。4

中概股公司VIE架構下的信息披露不透明引發了美國證券監管機構對其財務審計質量的高度關注。在2011年和2018年美國PCAOB就發布多份關于中概股審計質量問題的風險提示，PCAOB還在網站詳細列出大量“遭遇審計障礙”的中概股公司及其審計機構名單。5此次中概股危機中，美國SEC和PCAOB《新興市場投資涉及重大信息披露、財務報告和其他風險，補救措施有限》的聲明，無疑是美國證券監管機構對中概股一貫監管思路的延續，旨在向美國市場和投資者重申中概股的財務審計風險。不考慮政治因素，美國參議院通過的《外國公司問責法案》主要內容還是在于加強審計監管以保護美國投資者。

(二)中美兩國跨境審計監管合作中的分歧

中概股VIE架構本就是早期中美兩國證券監管權沒有發生接觸碰撞時所產生的一種中間灰色地帶和歷史遺留問題，天然就是合法因素和不法因素相互交織的領域，具有巨大的不確定性和風險性。中概股公司的財務審計質量問題已經成為中美兩國證券監管機構共同關注的焦點問題，但雙方在跨境審計監管合作方式上的分歧導致這一問題長期以來無法得到有效解決。

中概股是美國證券市場的發行人，美國監管機構對其負有主要的審計監管責任。但中概股公司的經營實體位于中國，美國監管機構無法直接對中概股公司中國境內的經營實體開展監管活動，對于中國籍公司高管的司法裁判也難以得到有效執行，只能尋求中國政府的協助與支持；對于中國證券監管機構而言，個別中概股公司的財務造假行為嚴重損害了中國企業的全球聲譽，但監管中概股公司又面臨著許多障礙：中概股公司僅是經營實體位于中國境內，而上市主體并非中國公司，中國證監會直接監管境外上市公司需要解決管轄權的問題；中美證券監管機構之間也缺乏事先對在美上市中概股公司的通報和合作機制。可以說，每次中概股危機都會引起中美證券監管機構的關注，為了提高上市公司的財務審計質量，兩國都有合作的需求和意愿，合作的核心領域是跨境審計監管合作。

圍繞中概股公司審計質量的問題，中美雙方近年來一直在試圖找到一條有效的合作途徑，也取得了不少成績。比如2013年中國證監會、財政部就與美國PCAOB簽署了執法合作諒解備忘錄，并向PCAOB提供了4家審計工作底稿，美國PCAOB也得以入境觀察中方執法。6但在一些關鍵問題上，中美雙方的審計監管合作仍然存在未能解決的分歧：一方面，美國證券監管機構一直主張依據其國內法，入境開展獨立自主的執法活動并檢查中國會計師事務所；而中國方面出于內政主權的考慮，主張美國需要依賴中國證券監管機構的監管執法活動，或者由雙方協商共同開展聯合檢查。另一方面，美國SEC和PCAOB主張直接獲取中概股公司的審計工作底稿并自行進行檢查；但中國的法律對于向境外提供審計工作底稿有著嚴格規定，由于部分審計工作底稿內容的敏感性，也不適宜向境外提供。

三、中概股跨境審計監管合作分歧的成因

中美雙方在跨境審計監管合作執法方式、提供審計工作底稿交接問題上存在明顯分歧，這種情況由多種因素共同造成，包括中美兩國在國家主權、證券監管機構執法權限、審計工作底稿保密要求等方面存在差異。

(一)中美對于國家主權的不同態度

中美跨境審計監管合作方式上的意見分歧，是兩國主權問題沖突在證券審計監管領域的具體體現。中國政府一直堅持“不干涉國家主權內政”的原則，在跨境審計監管方面則體現為堅持“完全信賴”原則，希望由會計師事務所所在國單獨完成審計監管工作，審計報告的使用則應認可會計師事務所所在國監管機構進行的審計監管結果。跨境證券審計監管合作領域的“完全信賴”原則也是符合國際慣例的通行做法。2002年，國際證監會組織(IOSCO)發布了《關于磋商、合作與信息交換的多邊諒解備忘錄》(MMoU)7，這是全球第一個各國證券監管機構間的國際性信息共享安排。8MMoU第7條就明確規定一國監管機構可向境外監管機構請求獲得涉及交易記錄和行為人的廣泛信息、財務審計信息。MMoU的基本立場表明境外監管機構不能直接調查或者要求當事人提供材料，而需要向境內監管機構提出請求，符合尊重國家內政主權的基本原則。中國和歐盟之間的審計監管合作也是基于“完全信賴”原則展開的，歐盟內部及其對外均是采取監管互認和相互依賴的合作方式。2011年2月，歐盟委員會根據2006年歐盟公司法第8號指令，作出了“關于承認部分第三國審計監管體系等效以及延長部分第三國審計機構和審計事務所在歐盟成員國執業過渡期的決定”，確認包括中國在內的10個國家的上市公司審計監管體系與歐盟審計監管體系具有等效性9，即由中國監管部門單獨完成的審計監管獲得歐盟的認可，歐盟完全信賴中國的審計監管結果。

相較于中國堅持的“不干涉國家主權內政”原則和“完全信賴”原則，美國一直以來堅持跨境審計監管方面的“長臂管轄”原則，擴大自身的司法管轄權和行政監管權，這是美國政府弱化主權觀念在證券監管領域的體現。比如在中美兩國2013年就跨境審計監管達成框架性協議后，美國監管機構一直主張能夠獨立自主地在中國境內開展監管活動，否則就視為“遭遇審計障礙”。美國出臺的包括《薩班斯-奧克斯利法案》(Sarbanes-Oxley Act)在內的許多審計監管法律，深受其單邊主義影響，有學者認為美國的做法屬于“監管帝國主義”(regulatory imperialism)10，“美國單方面主張的管轄權，導致了與其他國家的沖突，侵犯了其他國家的主權”11。中美兩國“完全信賴”原則與“長臂管轄”原則的差異性，源于對主權問題的不同態度，體現兩國政治體制以及國家利益主張的不同，具有內在的矛盾性。

(二)中美審計工作底稿保密性要求的差異

根據美國的法律和監管規則，在美國上市的中概股公司必須聘請在PCAOB注冊的會計師事務所提供審計服務，而這些事務所大多又將審計工作外包給位于中國境內的會計師事務所。根據美國2002年頒布的《薩班斯-奧克斯利法案》第106節(b)(1)的規定，如果外國會計師事務所發表了意見或提供了其他實質性服務，注冊會計師事務所基于此簽發了全部或部分審計報告，該外國會計師事務所被視為已同意向PCAOB和SEC提供相關的審計工作底稿；2010年的《多德-弗蘭克法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)更進一步增強了SEC獲取外國審計工作底稿的權力，SEC有權剝奪任何拒絕提供審計工作底稿的外國會計師事務所在美審計服務資格。

但是，審計工作底稿通常含有非公開的、有時是非常敏感的信息，這些信息可能會牽涉到一國的國家利益及其在管理會計行業方面的權威。比如在美國上市的中石油、中石化、中國移動等大型國有企業的審計工作底稿就可能含有國家的戰略能源儲備、油氣儲量、信息通訊戰略布局等信息，涉及國家秘密、軍事秘密，關乎國家安全。因此，中國法律對審計工作底稿出境問題的處理一向較為謹慎，有著較為嚴格的保密要求。2009年，中國證監會、國家保密局和國家檔案局《關于加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定》首次提出了審計工作底稿不得出境的規定，其中第6條就規定，“在境外發行證券與上市過程中，提供相關證券服務的證券公司、證券服務機構在境內形成的工作底稿等檔案應當存放在境內。前款所稱工作底稿涉及國家秘密、國家安全或者重大利益的，不得在非涉密計算機信息系統中存儲、處理和傳輸；未經有關主管部門批準，也不得將其攜帶、寄運至境外或者通過信息技術等任何手段傳遞給境外機構或者個人。”中國證監會會計部2011年發布的《中國證監會關于部分會計師事務所向境外提供審計工作底稿等檔案文件的復函》、財政部2015年《會計師事務所從事中國內地企業境外上市審計業務暫行規定》都不斷重申了審計工作底稿不得出境的原則。2019年新修訂的《證券法》第177條更是將這一規定上升到法律高度，“未經國務院證券監督管理機構和國務院有關主管部門同意，任何單位和個人不得擅自向境外提供與證券業務活動有關的文件和資料。”

公開原則是證券法的基礎原則12。作為在美國發行和交易證券的公眾公司，中概股公司理應按照美國法律接受美國證券監管機構的監管；美國證券監管機構要求加強對中概股公司審計報告的監管，獲取相應的審計工作底稿，無疑具有美國法律上的正當性和合理性。但美國這些維護本國市場和投資者利益的行為，無疑也會與其他國家審計工作底稿保密性的相關法律規定產生沖突。而在向境外提供審計工作底稿方面，中國的法律法規恰恰有著較為嚴格的規定。雖然中國法律并未絕對禁止向境外提供審計工作底稿，但需要以有關主管部門批準為前提，或者通過監管合作的渠道來交換，并符合安全保密的相關規定；新《證券法》177條也對境外證券監督管理機構入境開展調查取證做出了限制。因此，在中美雙方尚未達成有效的、常態化的審計監管合作協議的情況下，審計工作底稿保密性法律規定的差異成為橫亙在中美跨境審計監管合作中間的重要障礙。

(三)中美證券監管機構執法權限的不同

中美兩國證券監管機構執法權限的不同，也是中美跨境審計監管合作執法方式差異形成的一大原因。兩國監管部門工作程序、節奏、重心的不同也常常導致合作困難重重，中國證監會與美國SEC、PCAOB之間也常會因為執法權限的差異產生分歧，特別是涉及調查取證和對會計師事務所的監管。

美國SEC的執法權限十分廣泛，包括強制傳喚涉案人員、申請搜查令、行政處罰權、民事起訴權、刑事案件移送權等。在正式調查程序中，SEC也可以獨立開展偵察活動、傳喚證人作證、凍結賬戶和搜查、強制被調查人提供任何相關的證據材料等。13相比之下，中國證監會的執法權限十分有限，也沒有相應的偵查權限，許多調查工作需要其他部委予以配合。比如瑞幸咖啡造假事件中，中國證監會就因為沒有對小紅籌公司境內運營實體的管轄權，不能依據新《證券法》主動發起調查。直到2020年7月31日，證監會才在財政部、市場監管總局的配合下對瑞幸咖啡境內經營實體、關聯方及相關第三方公司做出處罰。然而，對瑞幸咖啡境內經營實體的處罰主要由財政部、市場監管總局做出，依據則是違反我國《會計法》和《反不正當競爭法》的規定，而證監會只是依據新《證券法》對瑞幸咖啡境內兩家新三板關聯公司神州優車、氫動益維科技的信息披露違法行為予以懲處。證監會事實上仍然缺乏對于中概股公司境內運營實體的監管執法權。

此外，美國2002年頒布的《薩班斯-奧克斯利法案》設立了美國公眾公司會計監督委員會(PCAOB)，PCAOB作為審計機構的準政府監管機構，具體負責美國境內外審計機構的注冊(準入監管)和持續監管。14PCAOB在美國SEC的領導下擁有對會計師事務所實施注冊、檢查、調查和處罰的法定權限。相較于美國，中國對上市公司的財務審計監管由財政部、證監會共同開展，“在我國會計爭議的話語權法律格局中，不僅有法院和證監會，還有財政部和注冊會計師參與相關的權力／權利配置”15，中國證監會對會計事務所的監管權限和能力都比美國SEC和PCAOB小。比如在處罰方面，PCAOB擁有對會計師事務所和個人進行處罰和制裁的廣泛權力，包括臨時或永久吊銷注冊、執業資質；對于故意、明知故犯、不計后果的行為或者屢犯的過失行為，可對自然人處以75萬美元以下的罰款，對單位處以1500萬美元以下的罰款；對于過失行為，自然人罰款不超過10萬美元，單位不超過200萬美元；譴責等。中國《會計法》和《注冊會計師法》中的執法主體主要是財政部門，證監會主要依據新《證券法》第213條對證券服務機構實施責令改正、沒收業務收入、罰款、暫停或者禁止從事證券服務業務、對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告或罰款的處罰。與美國SEC和PCAOB的廣泛權限相比，我國證券監管機構對于會計違法行為的罰款額度雖有提高但仍缺乏足夠的震懾力，且以單位處罰為主，對違法自然人的處罰方式單一、力度較小。

四、中美跨境審計監管合作分歧的解決

(一)在雙邊或多邊合作框架下開展聯合檢查

各國證券監管機構在開展跨境審計監管時，往往采取雙邊或多邊合作機制以獲得境外監管機構的配合協助。多年來中美兩國證券監管機構利用雙邊和多邊合作機制進行了一些跨境審計監管合作，也有許多成功的合作案例，比如2012年宏盛科技虛假披露的核心證據就是在美國SEC的協助下查清；在國際證監會組織MMoU和中美雙邊合作諒解備忘錄框架下，中國證監會也已向包括美國SEC在內的多家境外監管機構提供23家境外上市公司相關審計工作底稿。在既有的合作成果基礎上，進一步推動中美雙邊審計監管合作對于兩國而言無疑都是“雙贏”的選擇。

對于美國SEC和PCAOB而言，在雙邊或多邊合作框架下開展審計監管合作屬于常態化的做法。即便美國極力主張擴展本國監管執法權限，但在實踐中也不得不采取雙邊合作協議的方式推動跨境審計監管，美國事實上已經與英國、法國、德國、荷蘭、日本等國家達成了有效的審計監管合作協議。這些雙邊協議的合作框架大體一致。以2017年美國PCAOB與英國財務報告理事會(FRC)達成的雙邊合作協議為例，其核心內容有三點：一是交換、共享雙方審計監管機構權限范圍內的審計信息，包括公開與非公開的審計工作底稿、審計調查報告、審計監管報告等；二是應請求方要求，協助對方審計監管機構開展包括獲取審計信息、約談公司人員、審核公司的財務質量控制體系等在內的檢查、調查活動；三是保密性要求，雙方同意建立相應的保密機制以保障審計信息的安全，并在檢查結束后歸還所有的審計信息文件及其副本。16由此可見，美國能夠到其他國家開展審計檢查活動，必須以合作協議為前提，且只有在獲得對方國家同意的前提下，才能得到執法協助或者開展聯合檢查。因此，對于中美雙方而言，解決跨境審計監管合作分歧還是要回到雙邊或多邊合作框架，在尊重國家主權等基本原則基礎上，以雙邊合作協議或者諒解備忘錄的形式化解雙方在政治、主權、保密性問題上的矛盾和分歧。中國證監會也可以依照法定職權根據新《證券法》第177條第1款關于“國務院證券監督管理機構可以和其他國家或者地區的證券監督管理機構建立監督管理合作機制，實施跨境監督管理”的規定，與美國建立證券審計監管合作機制，對外提供執法協助。

在跨境審計監管合作具體執法方式上，既能維護中國國家主權、合乎中國法律規定，又能實際滿足美國證券監管機構需要的現實途徑，就是由中國證監會、財政部和美國證券監管機構共同開展的聯合檢查。美國監管部門赴其他國家開展檢查活動也多采用聯合檢查的方式，比如美國PCAOB與英國FRC達成的雙邊合作協議中，盡管規定了交換審計信息、協助檢查等諸多合作內容，但合作的具體方式卻只明確規定了聯合檢查這樣一種方式，且每次聯合檢查的具體內容和方式都要預先由雙方共同協商確定，雙方各自對聯合檢查的質量和效力負責。美國同法國、德國、芬蘭等國簽訂的合作協議內容也都大同小異，都規定雙方可以對各自監管范圍內的會計師事務所開展聯合檢查。聯合檢查也是中國證監會一直提倡的跨境監管合作方式，2019年以來中國證監會就多次向PCAOB提出對會計師事務所開展聯合檢查的建議。聯合檢查的優點在于能夠充分照顧雙方的利益訴求，根據雙方的實際需要創設每次聯合檢查的具體方案，而不拘泥于現有的監管模式。對于美國監管機構而言，通過聯合檢查的方式親自參與檢查并獲取證據材料，符合其要求入境開展檢查活動的訴求；由于聯合檢查是在雙方認可并共同控制下開展的，各自對聯合檢查的結果負責，所獲得的證據材料可以作為本國司法訴訟的呈堂證供，這是相較于完全依賴中國監管機構執法活動所不具有的優勢。

(二)分流中概股公司和審計工作底稿

為順利有效開展聯合檢查，需要通過分流中概股公司、分類處理審計工作底稿，協商界定雙方監管合作和聯合檢查的范圍，明確哪些中概股公司及其審計工作底稿可以向境外提供，哪些涉密性質的審計工作底稿不能向境外提供。

一方面，要對中概股公司加以區分。對于已經在境外上市的中概股公司中從事能源、通信、金融等特定行業，涉及國計民生、國家秘密與特定技術專利密切相關的公司，不適宜對這些涉密信息和公司開展聯合檢查，這些中概股公司可以考慮擇機回歸國內市場，或者剝離涉密業務后再到境外上市。17對于那些不涉密、也沒有財務問題的境外上市中概股公司，尤其是從事一般競爭性行業的民營企業，可以持較為開放的態度。中概股公司應當嚴格遵守相關市場法律、接受境外監管機構的監管，中國有關部門應就這些企業的審計工作底稿問題，為境外監管機構開通綠色通道。對于未來擬于美國上市的中概股公司，中美雙方監管機構也要建立常態化的監管機制，進行類型化處理，提出不同的審計監管要求。

另一方面，也要根據審計工作底稿的內容和性質進行差異化處理。對于涉密性的審計工作底稿，不僅是中國，世界上大多數國家和地區都會對向境外監管機構提供涉密審計工作底稿進行規制。規制的方式主要有兩種：一是禁止性規定，禁止向外國監管機構提供審計工作底稿；二是保密性規定，要求國內會計師事務所在向境外提供審計工作底稿前，必須獲得國內相關主管部門的批準。18中國對于審計工作底稿的控制就是采用第二種保密性規定，即向境外監管機構提供審計工作底稿必須經過有關主管部門批準。歐盟第2006/43/EC指令也規定，成員國應確保第三國主管當局可以通過國家主管當局獲得審計工作文件和其他文件；但是，如果向外國提供審計工作底稿會對共同體或被請求成員國的主權、安全或公共秩序產生不利影響，成員國可以拒絕外國當局的請求。19歐盟委員會也于2016年的決議中指出，審計文件和檢查報告的移交屬于美歐審計監管合作的例外，最終的目標應該是進行合作以實現相互依賴對方的審計監管系統。20中國和歐盟的規定無疑反映了世界上大多數國家對于審計工作底稿出境問題的態度，均強調審計工作底稿背后牽涉的主權、安全或公共利益。所不同的是，歐盟及其成員國大多與美國簽署了雙邊合作協議，美歐可以開展雙邊審計檢查合作，通過一定渠道獲取審計工作底稿；而中國目前仍然缺乏向境外提供審計工作底稿的法定制度，尤其是沒有區分涉密性審計工作底稿和非涉密性審計工作底稿。因此，應當明確向境外提供審計工作底稿的程序性規定，對于符合國家安全要求，不涉及國家秘密、軍事秘密的審計工作底稿可以通過法定程序，以監管合作渠道向境外提供或交換。

此外，審計工作底稿是否含有敏感信息，監管機構本身可能難以掌握實際情況，尤其是涉及國家秘密的情況，中國證監會本身可能也沒有相應的法定權限調查；對于是否涉及企業商業秘密也唯有企業自身最為清楚。因此，分流審計工作底稿的前提是壓實企業的保密責任，企業本身應當是保密工作的第一責任主體，需要主動配合證監會的審計監管工作。

(三)加強境外上市中國公司的境內監管

打鐵還需自身硬，中概股危機實際上暴露出了我國目前對境外上市中國企業的境內監管不足的問題。加強對境外上市中國公司的境內監管，提升中概股公司財務審計質量，是解決中概股危機、重塑中概股公司國際聲譽的治本之策。

中國證監會應當加強對境外上市中概股公司的事前監管。在雙邊或多邊合作框架下開展跨境監管合作，主要是事后的執法活動，如中概股公司出現問題之后由中國證監會協助和配合境外監管機構進行執法調查等。但中國證監會也不能忽視對中概股公司的事前持續性監管。對境外上市中國公司的境內監管主要包括以下兩方面：一方面在于為本國企業境外上市的過程提供必要的、適當限度的監管，制定相應的監管標準；另一方面還需對中國企業境外上市后的境內日常運營提供必要的、適當限度的監管。21

加強中概股公司的境內監管，首先需要解決管轄權問題。新《證券法》第2條第4款新增了域外管轄條款或長臂管轄條款。中概股公司雖然經營實體位于中國境內，但本質上仍然屬于外國公司，在境外發行和交易證券，在主體上符合證券法域外管轄的要求。瑞幸咖啡等個別中概股公司的財務造假行為，影響中概股市場的整體穩定，具有明顯的風險溢出效應：不僅會對境外證券市場上的其他中概股公司造成負面沖擊，引發市場對中國企業的整體性信任危機，還會反過來對中概股境內經營實體造成不利影響，甚至影響國內投資者對A股市場的信心。22因而，中國證監會依據新《證券法》域外管轄條款處理并追究相關責任人員的法律責任，完全符合法律所要求的“擾亂中華人民共和國境內市場秩序，損害境內投資者合法權益”條件。

此外，加強境外上市中國公司的境內監管需要不斷推動境內證券市場法治化建設。打擊中概股公司的證券欺詐行為，不僅要依靠證券法，還要依靠公司法、刑法等法律法規，因此，有必要加快修訂公司法、刑法等法律法規，加強對中概股公司證券欺詐的懲處力度。比如我國現行刑法關于欺詐發行罪最高5年有期徒刑和非法募集資金金額5%罰金的追責力度明顯偏低,必須推動刑法修改23，提高證券欺詐懲處力度，并構建行政處罰、刑事懲戒和民事追償相結合的立體化法律懲治體系，加強懲處力度。尤其要注重公司法、證券法中的民事法律規則完善，轉變證券民事法律規則的立法思路，從過去對投資者的“補償性”規則，轉向對違法者的“震懾性”規則，依法追究造假中概股公司中國籍高管、直接責任人的法律責任，提升證券民事法律規則的威懾力和民事賠償力度。

五、結語

跨境上市是全球化的重要體現，保護全球投資者權益需要各方共同參與、共同解決并共同遵循。24在共同打擊證券違法違規行為、維護投資者合法權益方面，中美雙方有著廣泛的合作基礎和合作需求。一方面，中概股公司的經營實體位于中國，美國證券監管機構需要中國政府的協助與支持，幫助其提升上市公司財務審計質量；另一方面，隨著中國資本市場開放程度的提高，越來越多的中國上市公司也在美國開展業務，中國證監會也需要美國證券監管機構及會計師事務所的審計監管合作支持。中美資本市場是雙向的，為雙方提供了堅實的合作基礎，中美開展包括聯合檢查、交換審計底稿等在內的跨境審計監管合作無疑會取得雙贏效果。

注釋

1. S.945-Holding Foreign Companies Accountable Act[EB/OL].[2020-05-20].https://www.congress.gov/116/bills/s945/BILLS-116s945es.pdf.

2. 參見陳彬. 中概股危機反思：從財務造假到誠信缺失[J]. 證券法苑, 2012, (2): 301-315.

3. See Endean J. A payoff to second best pragmatism: rethinking entity classification for foreign companies[J]. NYU Journal of Law & Business, 2017, (14): 311.

4. See Fried J M, Kamar E. Alibaba: a case study of synthetic control[EB/OL].[2020-07-22].https://ssrn.com/abstract=3644019.

5. 參見SEC公開聲明[EB/OL].[2020-04-21].https://www.sec.gov/news/public-statement/statement-vital-role-audit-quality-and-regulatoryaccess-audit-and-other.

6. 參見楊才表, 王瑋, 洪燁靈, 傅浩. 上市公司境外業務會計監管研究[J]. 證券法苑, 2019, (2): 170-189.

7. 中國證監會于1995年加入國際證監會組織(IOSCO)，并于2007年正式簽署《關于磋商、合作與信息交換的多邊諒解備忘錄》(MMoU)。

8. 參見劉遠志. 美國跨境證券交易執法及啟示[J]. 證券法苑, 2016, (2): 314-338.

9. 參見石佳友. 中歐上市公司審計監管合作法律問題研究[J]. 法學家, 2014, (1): 142-152.

10. 學者Anu Piilola指出“監管帝國主義的概念表明，歐洲聯盟和美國等強國設法將它們的共同偏好制度化，并通過其相對權力優勢將它們的關切納入國際貿易體系。”See Piilola A. Assessing theories of global governance: a case study of international antitrust regulation[J]. Stan. J. Int’l L., 2003, 39(2): 207-220.

11. See Vancea M D. Exporting U.S. corporate governance standards through the Sarbanes-Oxley Act: unilateralism or cooperation?[J]. Duke L. J., 2003, 53(2): 833-874.

12. 參見葉林. 證券法(第四版)[M]. 北京：中國人民大學出版社, 2013: 57.

13. 參見廖凡. 中美證券跨境監管合作覓路[J]. 中國外匯, 2020, (11): 64-66.

14. 參見唐應茂. “一帶一路”背景下熊貓債結構性問題的制度出路[J]. 法學, 2018, (2): 163-170.

15. 參見劉燕. 從財務造假到會計爭議——我國證券市場中上市公司財務息監管的新視域[J]. 證券法苑, 2019, (3): 135-167.

16. 參見美國公眾公司會計監督委員會(PCAOB)與英國財務匯報局(FRC)協議聲明[EB/OL].[2017-04-25].https://pcaobus.org/International/Documents/Cooperative_Agreement_UK.pdf.

17. 參見岳躍. 中概股危機來臨[J]. 財新周刊, 2020, (21): 36-42.

18. See Luo X, Accessing foreign audit work papers and conflicting non-U.S. laws defense: a recent case study[J]. N.Y.U. J. Legis. & Pub. Pol’y, 2015, 18(1): 185-197.

19. 參見第2006/43/EC指令Id.art. 47(2)(a), 2006 O.J. (L 157) at 105.

20. Commission implementing decision of 14 July 2016 on the adequacy of competent authorities of the United States of America pursuant to directive 2006/43/EC of the European Parliament and of the Council, clause 17, Official Journal of the European Union, L 190/83, July 15, 2016.

21. 參見韓洪靈, 陳帥弟, 陸旭米, 陳漢文. 瑞幸事件與中美跨境證券監管合作：回顧與展望[J]. 會計之友, 2020, (9): 6-13.

22. 參見方意, 于渤, 王煒. 基于瑞幸咖啡事件的中概股溢出效應分析[J]. 財會月刊, 2020, (10): 145-150.

23. 參見付彥, 鄧子欣, 曾斌, 張暢. 從瑞幸事件看新證券法下強化財務造假監管[J]. 證券市場導報, 2020, (5): 2-9.

24. 參見王寰. 投資者-國家爭端解決中的調解：現狀、價值及制度構建[J]. 江西社會科學, 2019, (11): 172-180.