我國農地金融制度構建的模式分析

徐麗麗 武漢鐵路職業技術學院

一、我國農地經營權抵押貸款的政策條件

從2016年開始，國家出臺一系列政策和意見，明確將土地經營權劃分為承包權和經營權，實現了農村土地所有權、承包權和經營權三權相分離。農村土地由“兩權分置”到“三權分置”的政策轉變為農地抵押提供了邏輯支撐和政策依據；2018年，十三屆全國人大第七次會議對《農村土地承包法》作出修改：承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案；受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保[1]，這就為農村土地經營權抵押貸款掃除了法律障礙。在上述政策利好的背景下，國家穩步開展試點，為農地金融制度的推廣積累了經驗，主要有以下四種模式的探索。

二、我國農地金融試驗模式探索

(一)“農戶＋地方政府＋土地金融機構”模式——貴州湄潭縣

1.試點狀況和主要做法

該地區組織成立專門的土地金融公司，通過土地金融公司向土地經營者發放 農地使用權抵押貸款，具體特征如下：

第一，該農地金融制度在體制上屬于典型的強制性制度變遷模式：土地金融機構是由中央和地方利用資金政策輔助成立，具備明顯的強制性和政策性。

第二，選擇了“非耕地使用權抵押”作為制度建設的切入點，并同時兼顧農地金融開展過程中的經濟效益、社會效益、生態效益。首先，非耕地資源不在現行家庭承包經營范圍之內，其承擔的保障功能較少或者基本不承擔保障功能，所以，由此引起各方利益沖突和摩擦也相對較少；其次，規模化承包經營的承包費相對較低，基本在土地經營者承擔能力范圍之內，從而能更便利于土地使用權流轉；同時，非耕地資源主要由荒山、荒坡、荒灘等構成，農地金融制度建設將其作為抵押資產，將在一定程度上為非耕地資源開發提供資金援助，有利于植樹造林、綠化荒山、水患治理等生態工程的開展。

2.不足之處

貴州省湄潭縣的制度建設，是明顯的自上而下的強制性制度變遷，這就決定了該項制度建設缺少群眾基礎：它不像家庭聯產承包那樣，得到了大家的一直認可，所以很難符合絕大多數農民群眾的利益，也很難真正滿足農業與農村發展的需求。相反，在運行過程中卻始終面臨著各方的利益沖突：一方面，地方要支農、地方要發展，支農惠農是其主要的政策目標；另一方面，監管部門要化解風險，也會減弱支農惠農的政策力度；除此之外，土地金融機構要生存，其經營目標是利益最大化。三方在利益目標上的不一致，很大程度上影響制度實施效果。結果，土地金融公司的業務重心在各種壓力下出現轉移，制度也隨之出現明顯的異化。

(二)“農戶+土地協會+金融機構”模式—寧夏同心縣

1.試點概況及主要做法

寧夏同心縣王團鎮對土地經營權抵押貸款的探索是采取自下而上的形式，對解決農村農業經濟資金問題提供一個全新的思路。2006年至今，在試點的基礎上，該地將土地抵押貸款的試點推廣至4個鄉鎮，涵蓋57個行政村，涉及共農戶6218戶。同心縣土地經營權抵押貸款具體做法如下：

(1)以村為單位成立土地經營權抵押貸款協會

行政村通過召開村民代表大會，成立農戶土地協會，選舉產生會長、副會長各一名，常務會員若干名。當選為常務會員的人員一般要求具備以下素質：一是思想品德好，在群眾當中具有較好口碑，二是具有較強的經濟實力，擔保及償債能力較強，三是享有較高威望且讓村民信賴。為了保證村民公平的享有貸款權力，該地嚴格設定選舉比例為村民人數的十分之一，選舉過程中，每個常務會員代表一個家族或一組村民。

(2)農戶以土地經營權入股成為正式會員

要成為正式會員，必須滿足以下條件：一是農戶必須提出書面申請，二是以家族承包土地面積的2/5的土地經營權入股，三是要求入股的土地必須是中等以上地質，且每畝標準價不能超過3000元。經審查并同意后，農戶便可以成為土地協會會員，具備了向信用社申請貸款的權限。

(3)貸款會員與其他會員實現多戶聯保，并與擔保人和土地經營權抵押貸款協會簽訂土地經營權抵押協議

會員如果申請貸款，首先必須選擇三名會員及一名常務會員作為其貸款擔保人，隨后再與協會和擔保人簽訂土地經營權抵押協議。這實際上是引入了反擔保機制：協議明確規定貸款如果到期不能償還，首先是轉讓給代為償還的擔保人或由協會來處置，而不是直接由金融機構進行處理。

(4)農戶在信用社申請貸款、協會進行總擔保，信用社發放貸款

按揭貸款的農民遵循安全程序，申請貸款后，協會和信用社的一般擔保協議簽署。信用社擔保協議的審查完成后，簽署了貸款和農戶貸款的貸款協議。如果到期不能由聯保成員返回，管理成員或協會來償還貸款，擔保協會的成員和成員代表訂立土地抵押貸款專營權轉讓協議。

2.不足之處

其最核心的制約還是來源于法律風險。《土地承包經營法》第42條規定：“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”。據此規定，實際實施過程中，卻有以下障礙：一方面在同心縣的試驗當中，沒有規定承包經營權入股土地必須從事農業生產，故其不受到法律保護。同時，同心縣試驗中的土地承包經營權協會，成立之初是為了發揮其擔保作用的，但是該協會尚不屬于法人機構，缺乏法律上的約束，所以，一旦當農民發生大面積違約，協會對農民的約束只限于道德村規，無法使其承擔法律責任。

(三)“農戶+專業合作社+金融機構”模式——沈陽市法庫縣

1.試點狀況和主要做法

遼寧省法庫縣采取的模式的主要特點是在農戶和金融機構之間引入了專業合作社，專業合作社作為聯系農民和貸款機構的橋梁起著至關重要的作用。它是由農民以承包的土地入股而成立，再由它集中統一向金融機構或者貸款機構申請貸款，進而發放給農民。

2.不足之處

專業合作社存在權責不明晰的問題：一方面，村集體和農民之間存在雙重委托代理關系。我國農村實行的是集體所有制經濟，農民承包的土地都是由村集體統一進行管理，然后村集體同時扮演合專業合作社的角色，村集體組織的負責人同時也是專業合作社的理事長，這就導致制度層面上的雙重委托代理；另一方面，村集體以農民土地承包經營權集中向金融機構申請貸款，獲批后，由村集體集中向村民發放貸款，這就很容造成政企不分，在很大程度上都抑制了金融機構的放貸的積極性。

(四)”農民+金融機構”模式——湖北省天門市

1.試點狀況和主要做法

湖北天門市農地金融試驗是：湖北天門農信社直接接受農民的農地承包經營權作為抵押物，向其發放貸款。在這種模式下，農信社直接與農戶簽訂借款合同和抵押合同，而貸款額度設置在承包經營權評估價值的40%。除此之外，該試點采取一系列措施控制信貸風險，一是嚴格控制貸款期限，天門市試點多采取一年以內的短期貸款，貸款期限遠遠低于流轉合同期限，同時為了保障農民收益，約定在流轉合同有效期內的土地租金必須全額支付。二是嚴格把控貸款額度，貸款額度=(土地租金×80%+前期投入×50%+不動產×30%×50%)，農信社按照貸款額度進行貸款授信。這樣便將貸款額度設置在一個比較合理合規的位置上，起到了很好的風險防范作用。

2.不足之處

該模式是農民將擁有的農地承包經營權證直接抵押給農信社，是最簡單的一種運行模式。該模式將所有風險點集中在農信社，諸如農地承包經營權評估風險、未按時還款時抵押物的處置風險等等，增大了農信社在貸款中的風險管理難度及風險成本，存在極大的風險積聚隱患。

三、我國農地金融制度構建面臨的障礙

(一)開展農地金融的風險較大

開展農地金融會隱藏著一些潛在風險，首先是農民將土地抵押出去，由于無法償還貸款而產生的失地風險，該風險將導致農民失去土地經營權，對農民基本生活產生較大影響；第二是農民失去土地經營權，普遍存在著轉業困難和就業困難問題，即轉移風險；第三是開展農地金融業務的金融機構因貸款無法如期收回而產生的信貸風險[2]，信貸風險的積聚也將嚴重威脅到金融體系的穩定性。在上述農地金融的實踐中，普遍存在著這些風險，試點機構也采取了多種措施加以防范，但是仍然不能盡善盡美。能否設計出健全合理的防范機制關系到農地金融制度開展的成敗。

(二)土地信用評估、評級機制不完善

目前，我國土地評估機構業務范圍涉及到農村土地的較少，業務也不成熟。一是因為農村土地不像城市土地一樣具備較多的實例估價參考，也不像城市土地一樣具備明顯的級差收益，很多傳統的土地估價測算方式均不適用；三是農村土地收益不穩定，受到農業生產率、農產品價格、甚至氣象氣候等多方面因素的影響，土地收益很難準確評估和預計，農地價格自然也就很難確定下來；三是土地證券化要求合理估計土地未來收益，而學術界對這方面的理論研究支撐都還很少，實踐層面更是難上加難。因此，在無法確定土地未來收益的情況下，貸款審批部門對融資申請一般都會持審慎態度。

(三)完善的土地流轉制度尚未建立

在農地金融的開展過程中，貸款戶將土地承包經營權抵押給土地金融機構以融得資金，一旦貸款戶到期無法償還債務，土地金融機構有權通過拍賣等形式變現收押的土地承包經營權，以維持機構運行的正常資金鏈。但是在實際操作過程中，由于農地流轉機制尚不健全，很多貸款戶認為土地的拍賣變現無法真正實現，這就很難形成對土地經營者的還款激勵，甚至出現惡意欠款行為，導致貸款戶的道德風險和逆向選擇問題，這些都對我國農地金融業務的正常發展產生不利影響。

四、我國農地金融制度構建的保障措施

(一)增強政府的扶持力度

政府的扶持工作首先應該體現在對農地金融的法律扶持上，即明確農地金融開展的法律依據。明晰的法律依據，一方面能解決農民的后顧之憂，使其愿意將自己的土地承包經營權進行抵押，另一方面使農地金融在開展工作程序上受到政府部門的認可，減少其在工作中遇到的法律障礙。政府扶持工作的另外一個體現是在政策扶持上，一方面可以由政府組織成立農村土地金融機構或者其他形式進行直接扶持；另一方面也可以通過實施優惠政策間接進行補貼或者補償。

(二)建立信貸風險防范機制

一是從應該風險產生過程著手，嚴格把控貸前管理、貸中管理、貸后管理各個環節，切實做到對貸款業務的跟蹤監控及動態管理，把風險控制在最低限度

甚至消滅在萌芽狀態。二是充分引入貸款保險制度，農地金融機構可以按照發放貸款金額的一定比例向保險公司進行投保，進而獲得貸款保險。這是一種很好的風險轉移方式，在貸款保險制度之下，金融機構如果無法收回農地貸款，可以獲得由保險公司給予的賠償。三是利用反擔保抵押的模式，農民在申請貸款時可以將農民土地經營權抵押給金融機構之外的其他組織或機構，由這些組織或機構為農民貸款提供擔保。

(三)建立科學的土地評估體系

科學合理的土地價格的確定，依賴于科學、有效的土地評估體系。要建立科學的土地評估體系，首先政府要從法律支撐和資金投入兩方面來扶植土地評估機構在農村開展業務，或者在農村成立專業的土地評估公司：一方面要通過制定法律條文的方式，提供評估依據的法律支撐；一方面要通過財政或者其他政策手段在農村土地評估工作方面提供資金和政策支持。其次要提升評估從業人員的素質。農村土地評估工作的復雜性，對評估人員的綜合素質提出了較高的要求：所以就要求相關部門通過嚴格的資格認證制度，注重考察專業素質、知識結構和職業道德等因素，全面提高專業評估人員的綜合素質。

(四)創新農地流轉制度

當前應在堅持家庭聯產承包經營土地制度的前提下，應進一步創新和完善農地流轉制度。首先，積極探索土地流轉的價格形成機制。應該是綜合考慮土地類型、區位條件及各方利益等多方面因素的前提下確定土地價格，真正做到土地價格的公正合理。

其次，要進一步擴大農地使用權流轉的空間范圍，實現更大區域范圍內的買賣與轉讓，土地流轉空間的擴大有利于提高土地拍賣的成交率，減少土地變現的難度，從而掃除農地抵押貸款制度開展的障礙，也相應規避了還款過程中的道德風險及逆向選擇問題。

(五)健全農村社會保障機制

許多國內學者反對推行農地金融的重要原因之一就是在目前社會保障制度不夠健全的前提下，土地作為農民生存保障的功能依然很明顯。所以要真正解決農地金融推行過程中的后顧之憂，就必須健全農村社會保障機制。具體來說，需要做到以下幾點：

一是建立健全農村社會保障機制，形成全面的醫療、失業和養老保險制度體系；二是要引入商業保險的機制。農民的生活保障不能過多的依附于土地補償款，應該在政府的支持下引入商業保險，形成對政策性保險的有利補充，從而對農民生活實現雙重保障；三是探索土地資本化的積極保障模式，實際上就是通過金融機構比如投資銀行將土地重新整合，并以此做抵押發行土地債券，進而實現融資的形式，這是土地保障功能由被動向主動轉變的重要舉措。