大數據與行政文化的沖突及其消解

劉泓賢

“要運用大數據提升國家治理現代化水平”一語，深刻揭示了大數據對于推動行政文化①行政文化是指在特定社會里，社會成員在社會化過程中形成的關于行政系統的成因、結構、運行方式及其與公民間關系的認知、情感、態度與價值取向等心理活動的總和，是行政系統及其運行方式在社會成員心理上的穩定反映與沉淀。 簡言之，行政文化就是社會成員有關行政系統的一切較為穩定的社會心理活動的總和。和行政管理方式轉變乃至推動國家治理體系和治理能力現代化的重要性。 作為行政管理之“魂”的行政文化，是國家和政府進行一系列活動在文化層面的價值引導，可以說，沒有對行政文化的深刻剖析與認知，就難以實現行政管理“善治”的終極目標。 目前，學術界對大數據的發掘與應用、行政文化的重塑與創新等問題進行了深入的研究，取得了許多豐碩的學術理論和實踐成果，但是對于大數據的實際應用與行政文化發生沖突及其消解之法關注不夠。 基于此，本文對如何理性分析大數據與文化二者之間存在的沖突并提出消解之法進行探討。

一、 大數據對行政文化的挑戰

對于大數據對公共管理領域的影響，有學者指出:“大數據本質上是一場‘管理革命’，它不僅僅是一場技術革命，更意味著一場社會變革，而這場社會變革又伴隨并呼喚著公共管理和公共服務領域的變革”。 這種變革不僅意味著大數據帶給公共管理領域的機遇，更意味著大數據帶給行政文化的一系列挑戰。

(一)大數據挑戰“保守、封閉、求穩”的傳統行政意識

“傳統的行政文化適應了社會變動節奏緩慢的特點，十分強調服從和死守規則，上級的 命令下級絕對服從，大多數人抱著‘不求有功、但求無過’的態度”。 保守、封閉、求穩的行政意識足以適應數據信息傳達不暢、數據風險系數較低的傳統社會，而日臻成熟的大數據技術則對保守、封閉、求穩的傳統行政意識提出了挑戰，無論政府機密信息還是公民個人隱私都在受到不同程度的威脅。 部分國家的網絡數據監控已經具備了大數據的數據量大(Volume)、數據多樣性(Variety)和高速處理(Velocity)等特征，不僅對信息內容進行網羅搜集，而且會對構成每一個信息的元數據(包括通話或通信的時間、地點、設備、參與者等)進行分析，這些紛繁復雜的信息經過超級計算機的精準運算后，便可以對監控對象的個人隱私進行全方位的掌握。 著名的“棱鏡門”事件暴露出政府行政文化當中缺乏大數據行政意識(問題意識、風險防范意識和快速應對意識)，難以有效應對數據風險。

(二)大數據進一步加大“行政文化墮距”

“行政文化墮距”也是不容忽視的負面的行政思想表現形式之一。 美國社會學家威廉·奧格本提出一個著名社會學理論叫作“文化墮距”。 “文化墮距”是指“在社會變遷過程中，文化集叢中的一部分落后于其他部分而呈現延遲、滯后問題”以及“社會變遷中非物質文化的變化總是遲于物質文化變化”的現象。 這一概念延拓至公共管理領域的相似現象可稱為“行政文化墮距”。 剖析造成“數據孤島”現象存在的原因，從技術層面來看，雖然我國地方政府已經陸續開展大數據相關平臺設施的建設，盡管政府從各個渠道獲取的大數據體量極其龐大，但由于不同政府部門的數據庫的管理或存儲格式的不一致，數據處于無序分割狀態，不同地方政府部門之間信息共享渠道不暢通；從行政文化層面反思，即由于政府存在“行政文化墮距”，對于大數據這一新興行政技術手段，部分地方政府難以轉變傳統的行政觀念和態度，嚴重阻礙了大數據技術對行政效率的提升和服務質量的提高。

(三)大數據的應用挑戰“官本位”行政思想

傳統政府組織機構依靠其強調工作效率、專業化分工，以及強調嚴格的等級制度的優點，有利于提高組織結構的穩定性和可控性，專注于目標的實現，足以適應相對穩定的經濟環境的發展需要。 而在應用大數據技術時，傳統政府組織機構的弊病“帕金森定律”日益凸顯，意即“工作的增加只是為了填滿完成這一工作可資利用的時間”，帕金森利用該定律分析組織機構的臃腫問題，闡釋臃腫組織機構低效能的原因與組織機構表面上的“偽適應證”狀態有著密不可分的關系，即組織機構的運行，并非為組織成員謀福利，也并非為組織長遠目標奠基礎，而是為了維護組織機構內部利益關系和權力威信。 在這種狀態之下的政府組織機構自然而然地成為培植官僚主義的溫床，加上官僚制對組織成員非人格化的控制，以至于行政人員逐漸喪失了工作熱情和工作積極性，進而使得組織整體運轉效率處于低水平狀態，自然難以適應大數據高速處理(Velocity)這一特征對政府部門在有限時間內對相關數據進行迅速處理和應用的現實要求。 造成政府機構膨脹的文化原因是殘存于當前行政文化中的“官本位”這一消極的行政思想造成的，“官本位”行政思想日漸成為政府組織機構膨脹的無形壓力。

二、 行政文化對大數據應用的阻滯作用

“大數據行政的流程，可以概括為以下環節:社會數據的多源頭收集—數據的分布式存儲—數據預處理—數據信息挖掘—數據服務(包括公共數據查詢服務、數據信息可視化展示、數據決策、輿情分析、突發事件響應、長期跟蹤監測等)”。 在推進國家治理現代化的進程中，政府以大數據為技術支持的行政流程為基礎，形成更為科學、系統的治理思維和模式去應對國內外波譎云詭的復雜態勢。 但在現實的行政管理活動中，行政文化之中存在的部分不合理內容阻滯了大數據的實際應用，未能使大數據的價值充分發揮。

(一)行政價值異化促使大數據應用失當

德國社會學家馬克思·韋伯將“合理性”分為兩種，即“價值理性”①“價值理性”是指“通過有意識地對一個特定的行為——倫理的、美學的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就”，反映行為主體實踐動機的非功利性傾向，強調凡事出乎本心，較少計較個人利害得失。和“工具理性”②“工具理性”是指“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以期實現自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”，反映行為主體實踐被功利性的動機所驅使，強調行為主體的利益最大化，但對精神價值較為輕視。。 以網絡技術為載體的大數據在本質上具有工具屬性，在政府領域，隨大數據應用而生的“大數據＋電子政務”實質上也具有工具屬性，在應用過程中極易存在“重物化而輕人本”的價值傾向，部分行政機關認為通過電子政務的物化建設便可從根本上解決行政效率低下、政府透明度低以及政府公信力不足等問題，但在決策思維上依然囿于傳統層面，領導決策更熱衷于使用熟悉的傳統行政技術，將信息系統束之高閣，使得大數據的應用浮于表面，只是為使用而使用。 “根據相關統計，某些單位在2012～2014 年期間，建立的應用數據服務系統器CPU 的利用率極低，大多都不足10%，有的甚至接近于零。 然而，這些服務器在平時還需要正常運維，所以這些單位不得不消耗大量的能源來為之提供支撐”，忽視在價值理性的引導下去應用“互聯網＋電子政務”，沒有將“為人民服務，對人民負責”的政府宗旨和原則貫徹到“互聯網＋電子政務”建設當中去，最終使得政府行政價值異化。 “只有理清了公共行政的價值應然才能有效認識社會政策的本源，才可能認識到行政的應然作為和實然差距”。 須知只利用“大數據＋電子政務”進行服務就是工具理性，關鍵要在價值理性引導下，即以“為人民服務”的目的應用大數據。

(二)行政思想痼疾阻滯數據信息公開

2019 年5 月15 日，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式開始實施，但在各地方政府推進政務公開的過程中，仍然存在信息公開供需方面設置“玻璃門”的怪象，“姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案”就是“在主動公開方面，也存在不小的需求缺口……重形式、輕失效的應付式公開，‘想知道的不公開，不重要的才公開’的選擇性公開，‘只公布不回應、只告訴不說明’的單向度公開”的典型反映。 這類做法不僅有損政府公信力，而且沒有充分發揮大數據的應有價值，從根本上也不利于國家治理現代化目標的達成。 數據信息公開受阻，除卻相關政策法規不夠健全的制度性因素之外，更多應當反思行政文化方面的因素。 由于中國五千年專制主義中央集權制的制度慣性，催生出中國政府全能型的社會管理模式，時至今日，殘存于當前行政文化中的特權思想、專制思想等消極的行政文化思想依然對政府部門及行政人員產生負面影響，政府和公民地位之間不對等，使得政府信息公開不能從自發走向自覺。

(三)行政意識陳舊難以有效應對數據造假問題

大數據在提高政府決策分析的科學水平和行政事務的辦事效率的同時，也可能產生一系列風險。 值得警惕的是，學術界的多項研究均揭示了地方政府在經濟、環保和能源等領域的數據造假現象，例如“西安市長安區PM2.5 監測值造假”事件。 在應對傳統公共問題的思維框架下，對于數據造假問題必定會完全歸因于錯誤的政績觀，因而必須改進統計方法和制度，健全干部績效考核機制，同時加強技術監督。但在大數據技術日漸廣泛應用的時代，我們不僅要通過充分利用大數據來提升數據信息的運行管理和質量控制的嚴密程度，例如可以推廣數據信息聯網直報系統，將監測機器實時生成的原始數據通過互聯網直接報送至上級部門的數據樞紐中心，同時可以通過移動數據共享平臺實時發布監測數據，讓相關部門的數據收集過程接受公眾監督，使數據造假行為陷入“人民戰爭”的汪洋大海；此外，要讓大數據意識在國家治理能力現代化背景下融入行政文化的構建之中，成為助推新型行政文化形成的技術和思想力量。

三、 大數據與行政文化二者沖突的消解

(一)踐行“服務型政府”理念，優化大數據技術應用

1. 理解“服務型政府”內涵，助力人本行政文化發展

在管制型政府的思維框架之下，政府的工作職能主要以提高效率為中心。 隨著經濟社會的不斷發展和大數據時代的來臨，公民權利意識日漸增強，要實現以人為本理念，真正將促進人和發展人的價值目標融入大數據技術的應用當中，就必須踐行“服務型政府”理念。 踐行“服務型政府”理念不能只對“如何建設服務型政府”的方式進行探究，而應重點對服務型政府的內涵做分析和理解，否則就會再次落入純粹工具理性的窠臼。 基于此，踐行服務型政府的理念可以借鑒著名公共管理學家羅伯特·B.登哈特教授提出的新公共服務理論，即“關于公共管理在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念”，主張政府的工作職能應當以服務為中心，而不是以單純的“掌舵”為中心，強調政府的工作職能中應當有服務意識的自覺滲透。

2. 轉變政府思維方式，貫徹落實以人為本理念

針對工業4.0，英特諾已經研發了許多解決方案，其中一項成果就是英特諾的新型控制卡MultiContro。與此同時，我們也正在研發利用傳感器獲取與產品狀態和性能相關數據的解決方案，例如可預測維修和服務措施的解決方案。

傳統政府思維方式輕人本而重物化，導致對技術的過分迷信和依賴。 雅克·埃呂爾③雅克·埃呂爾(Jacques Ellul，1912～1994)，法國哲學家、社會學家，人文主義技術哲學的重要代表人物之一，其主要思想是技術自主性思想。 它包括三個方面:第一，技術發展有其內在的邏輯和規律；第二，技術對社會的全面滲透或者說征管社會的技術化使得技術擺脫了社會的控制；第三，技術對人的全面影響，特別是對人的思想觀念和思維方式的影響，使得人依賴技術而難以控制技術。從技術自主性的角度批判科學技術，他認為技術是一種自律性的存在，過分依賴于技術會導致人的價值的消磨甚至泯滅。 政府部門要想駕馭并且充分利用大數據技術，就必須在大數據的使用過程中貫穿落實以人為本的理念。 “以人為本”不僅是科學發展觀的核心立場，同時也具體體現在中國政府為人民服務的宗旨。 “以人為本”強調要以最廣大人民群眾的根本利益為政府一切工作的出發點和落腳點，尊重人、關心人、愛護人、培養人、發展人，樹立以人為中心的管理和服務理念，適應大數據技術應用的本真價值追求。

3. 革新政府績效評價理念，由“唯GDP 論”到“經濟、民生協調發展”

中國傳統行政文化以“物本”為發展導向，即以獲取和積累物質財富為發展本位，這種行政文化理念極易催生出單純追求經濟增長的“發展主義”。 著名學者弗洛姆認為由發展主義引導之下的社會是一個“官僚主義的、以物為中心和以消費為導向的社會系統”。 在發展主義的引導下，政府績效評價指標唯GDP 是論，政府的各項職能全都局限在發展經濟之上，忽視甚至損害人民群眾的需要和利益，最終導致政府一切行為的出發點和落腳點并非是最廣大人民的根本利益，而是經濟發展指標的高低。 黨的十八屆五中全會強調“要堅持以人民為中心的發展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發展、朝著共同富裕趨向穩步前進作為經濟發展的出發點和落腳點”。 這一點啟示政府部門在依法履行政府職能、部署經濟工作、制定經濟政策、推動經濟發展時要以人民為中心，革新政府績效評價理念，從單一的“唯GDP 論”轉變為“經濟、民生協調發展”。

(二)踐行“透明型政府”理念，適應數據信息公開需求

1. 理念轉變:樹立數據共享理念，打破“數據孤島”

要踐行“透明型政府”理念，必須努力縮小“行政文化墮距”，縮小這一差距的關鍵在于政府行政人員工作理念的轉變，而科層制組織結構的一大特點是層級節制的權力體系，這意味著理念的引導需由政府行政領導層向下貫徹。 基于此，打破“數據孤島”的關鍵，在于政府行政領導層工作理念的轉變，必須從行政領導層起樹立數據共享理念，深刻認識數據共享對于降低政府行政成本、提高行政管理效率和改進公共管理服務和質量的重要性。 同時，要加強對行政技術人員的理念培訓和引導，讓數據共享理念應用到運用大數據技術處理行政事務的方方面面。 以此來加強數據與業務流程和實際應用的聯系，促進政府各部門之間的數據溝通與共享，進一步挖掘大數據潛在價值，打破“數據孤島”。

2. 制度透明:扎實推進信息公開制度建設，保障公民知情權

作為現代代議民主的基石之一的公民知情權，在大數據時代愈發成為政府應當重視并采取制度性措施保障的公民權利。 “為達到制度創新這種目的，政府要做的是須將權力意志轉變為服務意識，改變行政權力至高無上的本原性，這是政府制度創新的核心要義”。 我國政府是國家權力機關人民代表大會的執行機關，作為人民代表大會權力來源的全體公民，有權享有對政府信息的知情權。 要轉變傳統封閉的行政文化，必須要以制度先行，扎實推進信息公開制度建設，依法依規將各項涉及公民切身利益的公共政策、法規、規章和條例等信息向公民公開，這樣不僅能緩和政府與公民之間的沖突，增加政府的透明度和公信力，而且可以讓公民的知情權逐漸成為一種自覺而不是一種抽象概念。

3. 組織透明:構建公開、互信、合作的扁平化組織結構

隨著大數據時代的到來，傳統的金字塔形組織越來越難以適應數據信息迅速和靈活傳遞的要求，結合建設透明型政府的要求，要以推進信息公開制度建設為契機，加快構建一種公開、互信、合作的扁平化組織結構，破除傳統金字塔形組織自上而下的垂直結構，使政府組織變得更加靈活、敏捷，推動政府與政府之間、政府與民眾之間的有效數據信息溝通，從而降低數據信息傳遞的成本，提高行政管理效率。

(三)踐行“法治型政府”理念，規范大數據技術應用

1. 弘揚法治精神，培養行政人員法治思維

有學者指出，“大數據應用的實質是一種基于客觀數據和實際情況進行決策的理性精神，力求以精確代替模糊、以科學代替主觀經驗”。 這啟示我們要踐行“法治型政府”理念，就必須先培養行政人員科學、理性的現代行政觀念。 具體而言，踐行“法治型政府”理念的首要之義應當是弘揚法治精神，通過思想教育、制度設計和物化安排，多方位地培養行政人員的法治思維。 政府數據造假現象從本質上講是在錯誤的政績觀的引導下，政府行政人員出現行政道德失范現象的無奈之舉。 如果行政人員能秉持法治思維去落實各項行政事務，即使沒有達到理想的政績，至少可以避免觸碰法律的底線而追悔不已。

2. 貫徹法治原則，確立法律至高無上地位

在1959 年印度德里會議上，世界各國法律專家就“法治的本質”達成共識，“審慎地提出作為人類最高價值的‘人的尊嚴’，必須成為所有法律的基礎?！备叨葟碗s化的信息社會，大數據技術已經成為政府進行行政管理和提供公共服務必不可少的重要工具，如果現代政府的行政原則依然停留在傳統人治政府的框架之中，必然會使政府意志踐踏和凌駕于法律之上，進而使得政府行政人員對大數據技術的使用違背公共精神和公共利益。 而“法律恰恰正是免除情欲影響的神和理智的體現”，換言之，貫徹法治原則與人治主觀行政有明顯區別，是對政治權威化“祛魅”過程，有利于降低憑感情用事而有所偏私的可能性。 為此，我國政府必須貫徹法治原則，確立法律至高無上的地位，助推法治型政府的建設進程。

3. 厲行依法行政，提升政府全面履職能力

確立法治原則之后，政府必須厲行依法行政，提升政府全面履職能力。 一方面，政府要積極履行打擊信息網絡犯罪的職能。 通過重塑保護個人信息的法律規范與行業道德，引入更多的監督和約束社會機制，同時提高依法打擊網絡犯罪的精準性和迅速性，保護法律賦予公民的隱私權利。 另一方面，政府要提高防范數據風險的技術能力。 我國各級政府必須對著名的“棱鏡門”事件進行全方位的深刻分析，不僅要解讀出事件背后隱藏的政治意義，而且尤其要關注大數據技術在事件全過程當中飾演的重要角色。 通過強化政府全面履職能力，綜合提高我國政府打擊網絡犯罪和抵御數據風險的能力。