預算績效評價的國際經驗與借鑒

陳 馨

一、引言

十九大報告明確提出，要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，這一重要論述將績效管理的重要性提升到前所未有的戰略高度，體現了新時代國家治理體系和治理能力現代化的新要求。2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式印發，這是我國關于預算績效管理的綱領性文件，是全面實施預算績效管理的統籌謀劃和頂層設計，是我國新時期預算績效管理工作的根本遵循。由此我國步入預算績效管理全新時代。

當前，我國經濟運行延續了總體平穩、穩中有進的發展態勢，主要宏觀經濟指標保持在合理區間，但是經濟發展面臨新的風險挑戰，國內經濟下行壓力加大。政府財政收入增幅明顯減緩，一些地方財政收支緊張，在這種情況下，加強預算績效管理，壓減一般性支出，把低效無效資金節省出來用于急需的領域，是優化財政支出結構，提高財政資金使用效益的有效途徑。

現代預算績效管理改革始于上世紀八九十年代英國、澳大利亞等國，隨后在OECD成員國及其他國家廣泛推廣實施，并逐漸成為世界性的財政改革潮流。我國績效預算是在20世紀傳統績效預算基礎上發展而來的，是一種以公共利益為目標的預算方式，有助于提升我國公民的服務意識，進而實現以高效服務為中心的內部控制預算管理方式，克服了傳統績效預算只強調服務管理的缺點，并將服務、管理與控制預算方式結合在一起，使中國式預算成為實現政府正常運行的強有力保障。因此，預算績效評價與賦權設計斟酌取舍，成為我國績效管理的重要影響因素。

二、文獻綜述

Cheryle A Broom（1995）對新績效預算考核相對成功的國家進行了實踐考察；Xiaohu Wang（2000）考察了美國政府實施的新績效預算評價指標，針對該指標的調查，選取近十年對美國數以千計的人口進行問卷調查研究，調查結果包含一個預算完整過程，該過程包括四個階段，通過使用績效評價信息，對國家的預算績效衡量和執行情況進行了研究。

（一）根據公眾需求確定績效預算的目標和評價標準

通過確定績效預算評價目標，從而確定政府活動和支出的最終評價指標。從具體的實踐來看，政府在實行新績效預算時都制定了戰略目標，但很多是脫離實際的，是一種理想的戰略目標。以這種理想目標為中心，建立政府的基本責任機制和績效體系能夠激起國家甚至公眾的熱情，但如果設定的目標與實際情況相脫離，那么公眾將會在管理過程中失去堅持的動力，尤其新績效預算往往兼具復雜性和技術性，管理過程十分困難。因此，以上學者的研究發現，對于新績效預算戰略計劃實施效果好的政府，其在制定戰略計劃時都是根據當地實際情況出發，多次充分征求廣大公眾意見，發現公眾關心的本地存在的關鍵問題，并將解決這一根本問題作為戰略目標，確定衡量政府預算績效的結果性指標。

例如，俄勒岡州在制定預算績效管理目標時，圍繞如何獲得人們持久的支持，保持公眾對于績效管理的興趣這一理念出發進行調查研究，得到結論是，只有從人們現實的需要出發，才能達到對預算績效準確評價的效果。達成這樣共識后，他們對俄勒岡州的現實問題和公眾需要進行調查，發現公眾對政府部門不滿的主要原因在于，經濟發展長期缺乏活力，當前社會環境不利于吸引和保留優秀的企業與人才，這也是該地區存在的根本性問題。公眾有意愿改變這一現狀，基于此，州政府部門以振興經濟為出發點，提升本州經濟活力，確定了預算績效評價的目標和評價指標，建立起政府責任制。

結果表明，從現實根本問題和公眾實際需要出發建立的績效管理是成功的，這樣確定的績效管理目標與公眾的利益緊密聯系，公眾有動力為解決問題而努力工作，從而保證績效管理的順利進行。

（二）績效衡量指標設計要充分聽取各方意見

在確定績效預算的目標后，政府通常會建立專門的工作小組，根據戰略目標，由其負責設計績效評價標準。通常做法是，首先根據戰略目標草擬績效評價標準，然后公開發布，及時搜集社會各方反饋意見，將公眾意見形成集中意見，據此修改并完善草擬標準，最終形成統一標準。

例如，弗吉尼亞州1993年成立為人民負責政府委員會，委員會成員是由州長任命的公民。委員會的宗旨是，通過州政府與公民的共同努力提升績效評價結果。委員會的首要任務就是設計績效評價標準，然后采用郵件等方式來廣泛征求公眾意見。弗吉尼亞州政府和立法機構也將參與績效評價標準的設計。經過半年多的努力，委員會在吸取和吸收公眾的意見后，完成了對績效評價標準的設計。

相反，英國地方政府在實施績效管理時，其績效評價指標是由中央政府設定的，因此按照該標準考核政府部門時，定期將評價結果向公眾公布。但是，由于設計的績效評價指標脫離了地方政府的實際情況，并且是產出衡量指標，不僅地方政府有抵觸情緒，而且公眾也好無興趣和管理動力，績效評價流于形式，形同擺設。后來，績效評價的指標確定權轉移至地方政府，地方政府根據本地實際情況和公眾實際需要設計出新的績效評價指標，才取得了理想的結果。

（三）實行內部控制管理方式

績效預算是中央對地方以及地方政府對其部門和機構實行內部控制管理方式。內部控制管理是與傳統的分項預算實行外部控制方式相對而言的。分項預算是通過法律對預算支出進行管理，主要關注投入，忽視對產出以及產出影響的管理，對預算單位進行了詳細的規定、限制和監督，管理者必須嚴格按照規定的用途使用資金，對資金用途進行規范的同時也束縛了管理者的創新思維，同時也損害了公共支出的效益。績效預算正是為了解決這些問題而產生的。新績效預算以結果為導向，給予預算單位相應的管理自主權，主管單位只對預算目標和資金總額而不是投入進行控制。這種內部控制管理方式無疑會發揮預算單位的主動性，提高資金的使用效益。

實行內部控制管理，將允許地方政府及機構結合戰略目標，根據本單位的實際情況制定適合自己的戰略目標和績效評價指標。如果拋開基本預算內容，而由上級主管部門甚至是中介咨詢機構來代辦的做法是違反績效預算原則的，注定無法實現績效預算的目標。

上文提到，英國地方政府預算績效改革時，評價指標是由上級政府制定的，這不僅與實際情況相脫離，還對地方政府造成了抵觸情緒。后來總結失敗經驗，將自主權歸還給地方政府，由其根據國家戰略目標和地方實際確定評價指標，很好地調動了地方政府的積極性。

受到客觀原因影響，不同國家對于同一經濟發展趨勢下的績效評價得出了不一樣的結果，針對該結果，需采用多種方式對預算績效評價與賦權設計進行分析。宋之杰和高曉紅（2002）提出了主觀賦權法，將該方法融入預算績效評價過程中，從而實現主成分的分析；李建明（2007）采用屬性AHM賦權法，確定了指標權重，并將該權重應用到公共服務質量評價中；Sun(2010)提出了模糊綜合評價法，根據該方法構建了績效評價模型，該模型的指標維度是由政府部門制定的，而不確定性因素是通過主觀決策來決定的。

在相關綜述性文獻中，存在賦權設計混淆的問題，因此，本文將借鑒國際經驗和做法，結合其預算績效評價標準，對我國預算績效進行賦權設計。

三、國際主要預算績效評價方法發展分析

以國際經驗為基礎，預算績效評價方法的發展可以劃分為三個階段：

（一）階段一：19世紀績效評價的開啟

法國經濟學家Pareto在該時期提出了最優概念，就是從不可比較的目標中尋找最優的單一目標，該思想是由單一目標決策向多目標決策轉變的關鍵環節。19世紀是工業繁盛發展的時期，該時期的企業管理者開始重視員工績效，這當中，Peter Drucker和Douglas McGregor 等學者提出的目標管理( MBOs) 和員工激勵理論，為績效評價的發展奠定了重要的基礎。在美國，正式績效評價是在1815年陸軍裝備部制定了武器制造的標準程序之后開始的，這為后來泰勒的科學管理運動提供了啟蒙作用；波士頓以學校評估為基礎開始的績效評價，對教育人員的的評價進行量化思考與分析。

（二）階段二：20世紀預算績效評價方法的形成

20世紀初，由泰勒引領的科學管理運動開啟了績效評價方法的研究和應用，這是最初的一種評價方法。30年代，美國發明了成本收益法（CBA），是以貨幣單位為基礎對投入與產出進行估算和衡量的方法。Szilard（1929）將熵減少與獲得信息聯系起來，而Shannon（1948）通過上述聯系對熵的概念進行了重新定義，并將其引入信息論，開拓了新的應用領域。這些為客觀評價方法的發展奠定了基礎理論。

20世紀中期，績效評價方法逐漸向專業化方向發展，并在50年代末至60年代掀起績效評價應用的熱潮。Spreigel（1962）在報告中指出，美國超過60%的組織已經建立了績效評價體系。英國也將成本收益法應用于交通運輸領域，評價其地鐵和高速公路建設項目。70 年代，美國、英國、法國等發達國家將私營部門的績效管理方法引入政府績效評價，形成了新的公共管理改革趨勢。

在20世紀后期，績效評價作為一種有效管理方式引起學術界的重視，但Striven（1991）研究發現，績效評價雖然在生產實踐中起到了良好的作用，比如節約資金、提高產品質量、提高效率等，但績效評價僅被作為一種任何學科分支都可以應用的技能，并未被作為一門單獨的學科進行研究。

與此同時，學者開始從定性角度進行研究，并發現了專家在績效評價中的作用。Balk（1989）研究發現，許多具有專業知識的專業人員有意識提高政府績效，但他們并不具備制定決策和管理的權力。大部分技術人員只是在監督操作和技術輔助的低級別崗位，他們介于行政人員和一線操作者之間，正是擁有這種獨特的位置特征，以及具有優秀的技術分析能力，使他們在提高政府績效方面具有突出的優勢。80 年代，美國也開始使用成本收益法( CBA) 作為集中監管審查的工具，使政府對于成本收益的非正式定性權衡，轉變為以復雜的數學及經濟理論為基礎的專業技術方法。

（三）階段三：21世紀預算績效評價方法的廣泛應用與發展

21世紀，人類社會變革超速發展，要求對預算績效評價方法及評價指標進行相應的調整以滿足新形式的需要。Melnyk（2014）提出績效評價應根據實際環境和策略進行調整，他認為彈性預算績效評價體系更具優勢。這一時期，績效評價方法的應用和發展呈現以下特點：

1．預算績效評價方式由定性向定量轉變。21世紀，專家評判定性方法已難以滿足實踐的需求。Atkinson 和Mccrindell ( 1997)研究發現，政府績效評價未取得實質性進展的原因在于其測量范圍和指標均過于寬泛。隨著信息技術和數據技術迅速發展，以及聯邦政府對于項目等級評估工具在推進公共支出項目的評估與管理中的應用，直到2008年才產生了足夠多的可用于綜合分析的數據，這為政府績效預算評價由定性向定量轉變提供了基礎。政府績效評價的量化研究和應用逐漸開始。

2．預算績效管理重點由投入導向產出和績效導向轉變。近年來，隨著信息技術的發展，社會透明度不斷加大，為社會公眾監督和評價政府提供了便捷的渠道，因而公眾監督和評價政府績效的意愿越來越強烈，大多數國家開始更關注公眾的滿意度。在新公共管理準則的要求下，公共部門管理者為了提高服務質量，需要直接滿足公眾的需求，由此產生了一系列新的信息需求，管理會計應運而生，可以有效滿足這些需求，進而作業成本法( ABC) 、平衡計分卡( BS ) 、目標成本計算( TC ) 、戰略管理會計( SMA) 、質量成本( CQ) 等適用于公共部門的方法逐漸成為新的關注領域。

四、指標賦權設計的國際比較

我國目前的大多數績效評價體系中，涉及的評價方法并不是傳統意義上的評價方法，而是屬于賦權設計范疇，但賦權方法并不等同于績效評價方法。在目標管理理論下，需通過設立一定指標來反映目標的完成程度，這首先要解決指標賦權問題。賦權可以采用多種方法，如專家賦權法、主成分分析法、因子分析法等，具體分析如下：

（一）一致性分析

1.在績效評價標準上保持賦權設計的一致性

績效是由多個方面構成的，因此對其度量也要從多個維度進行，這就是評價指標的設計。但不管選擇何種評價工具，目的都是將抽象的績效以可以度量且可以比較的形式展現出來。因此，選擇不同的評價工具，僅僅是用不同的途徑對績效這一復雜的內容進行解構。績效是由多維構成的，每個維度的比重是不同的，因而對賦權進行設計，就是針對不同指標賦予不同的權重，從而展現績效各個不同的側面。對于預算支出項目管理而言，無論選擇使用哪種績效評價工具，都要能夠揭示出指標所要度量的各種信息，從而展現一定時期內預算執行完成情況與產出信息，進而實時判斷預算資金的使用是否偏離了績效目標。

2.工作流程保持一致性

無論選擇何種績效評價工具，首先都要針對具體的評價對象和評價目標制定相應的評價方案，并設計具體的指標體系，確定指標賦權。通常，績效評價過程包含五個要素，即評價對象、評價指標、指標權重、集結模型與評價主體。理論上分析，包括指標體系、評價方法、評價標準等在內的評價方案，均需要經過專家咨詢與論證，根據專家的意見和建議進行修改完善，最后形成正式的評價方案。

3.績效評價方法指標賦權問題的一致性

從宏觀角度分析，所有的公共服務都是針對某個目標進行的，因目標不同，其測度方法也不同，因而也不存在某種適合于所有的公共服務測度的方法。鑒于此，各國給予不同的方法建立了相應的評價指標體系，但對于指標的選取和如何將指標進行加總，還存在微觀層面上的技術問題。其中之一，就是對指標的權重的設置具有不確定性，包含量化指標的不確定性和賦權方法的不確定性等。在一個評價方案中，指標權重體現了不同指標的重要程度，因而在指標選擇過程中，就需要根據重要性篩選出更具影響力的指標。然而，績效的概念還沒有明確的嚴格定義，無法實現精準量化測度，權重的賦值難免存在一定的不確定性，因此無論何種賦權方式都不可能完全符合事物本身的性質，權重賦值往往會受到具體問題、專家觀點等因素的制約。另外一個問題是，指標權重確定以后，也不能直接將指標得出的結果進行加總。在預算績效評價指標設計中，可加性問題一般通過統計學原理歸一化的方式以及采用數據挖掘理論、集合理論，引入二態變量的方式來解決。

（二）差異性分析

1.不同賦權方法之間的差異

在學術研究及實踐中，德爾菲法是一種常用的賦權方法。指標權重是專家根據比較和經驗來設定的，是一種典型的主觀賦權法。在這一過程中，相關主體的利益取向反映在指標體系中，賦權過程就體現為一個策略博弈的過程，因此主觀賦權法由其天然的弊端。而客觀賦權法則主要通過客觀數據來設定指標的權重值。雖然在理論上能夠對獲得的數據進行客觀的分析，但在實踐中常見的往往是關于績效的主觀解釋，尤其是賦權過程涉及到專業技術人員，則更難獲取絕對客觀的測量數據。目前，在平衡計分卡、目標達成法等系統性評價方法中，仍需很大程度依賴主觀賦權法。而數據包絡分析以決策單元各輸入輸出的權重向量為變量這一獨特的方式，很好地避免了主觀賦權的弊端。

2.客觀性較強賦權方法的差異

為了解決主觀賦權的弊端，形成了層次分析法、主成分分析法、因子分析法等都是基于統計學原理來計算指標權重的方法。熵值賦權法利用數據信息計算各項指標的熵值，判斷所獲信息的有序度，從而衡量各個指標對綜合評價的貢獻程度。模糊綜合評價法通過模糊數學的方法確定指標權重，有效解決了指標權重的模糊性問題。雖然這些客觀賦值法相比主觀賦值法更加客觀，但也存在一些問題，如層次分析法受到排名逆轉現象的影響，即當增加或刪除一個替代性的指標選擇時，會改變原來的排序。主成分分析法、因子分析法也同樣存在這一問題。

五、啟示：優化績效評價方法及權重賦值的路徑選擇

（一）以權力制衡為目標，根據具體對象選擇效評價方法

目前，有多種相對成熟績效評價方法，諸如平衡計分卡、標桿管理法、作業成本法等，但是在實踐中，各國在國家層面都會傾向于推廣統一的預算績效管理計劃。實踐中，但針對不同組織機構，如何建立起與之相適應的評價體系，采用合適的評價方法，設計出易于操作的評價指標，其實各個國家都還處于探索階段。績效評價涉及多方利益主體，因此不能簡單照搬某一國家的方式，而且單一的評價方案無法兼顧多方利益主體，過度中心化的決策機制形成的統一評價方法也無法兼顧多樣化的評估對象。

國際經驗顯示，長期使用標準化的統一預算管理模式存在弊端。美國聯邦政府1960年在所有政府機構推廣采用PPBS，由于長時間使用一種預算績效評價的方法，解決同類問題總是使用同一種方法，會形成許多管理的盲區，而于1971年在聯邦政府層面被叫停。同樣，英國全面推廣的全面質量管理法，也因其是否能夠滿足多樣化的利益相關者需要而備受爭議。由此得到的啟示是，我國在制定績效評價方案中，不能僅采用單一的績效管理方式，同時還要根據環境的變化及時進行動態調整。

在委托代理相關模式下，政府部門的決策者更注重的是自己的政治生涯，且其在制定績效評價目標、指標選擇、評價方法、指標權重方面具有優先話語權，而作為委托人的公眾追求的目標是滿意度，由此這二者之間形成不對稱性。這時，要想解決這一矛盾，就要同時采取多種績效評價方法，在多種評價方法之間尋找平衡點。據OECD統計，大多成員國選擇同時采用多種評價方法采取績效測量和績效評估的方法。因此，我國也應借鑒不同的評價方法，充分考慮相關利益主體的實際情況，采用不同的評價技術，形成相互制衡的作用。

根據以上分析，本文將評價主體分為以財政預算部門為代表的內部評價主體與以社會公眾為代表的的外部評價主體，以滿足不同主體的利益訴求。內部評價主體對預算編制及預算資金具有優先使用權，也擁有績效信息優勢，是績效評價的直接主體。當缺乏明確的目標或標準來定義效率時，多采用標桿管理的相對業績比較方法來辨別和采納一項最佳的實踐，因此標桿績效評價方法適合預算資金使用者。另外，預算的過程會產生第一手成本信息，在應用成本會計的基礎上，可通過成本效益綜合評價方法評價其績效。財政預算部門通常需要綜合考慮多種因素，因此適合采用目標管理法、平衡計分卡等綜合性評價方法。對于社會公眾等外部評價主體，可以借鑒第三方評價及公眾滿意度調查法，從外部對政府績效評價過程及結果進行監督。

（二）通過制度及客觀依據，使賦權由主觀轉變為客觀

就當前各地預算績效評價體系實踐來看，雖然定量評價的呼聲越來越高，但指標權重賦值仍具有濃重的主觀色彩。就指標權重賦值而言，可以通過制定硬性的制度規定數據共享，以保證基礎績效數據的質量，進而倒逼主觀決策與客觀事實最大程度上保持一致。

1.基礎績效數據質量的保證

數據是進行量化評價的基礎，保證績效評價基礎數據質量是賦權設計的關鍵。

以國際經驗為基礎，OECD大多數成員國在績效數據數量方面已經取得了較大進步，但數據質量及相關性仍存在較多問題。目前我國政府部門也搭建了一些數據平臺，但是很多數據不能對外開放。從理論上分析，績效評價所需要的數據應具有政策關聯性，在線數據庫一定程度上能夠解決數據不足的問題，但還存在一些現實問題，本文認為，可以從以下兩個方面著手來解決：

（1）加大預算資金以保證數據質量

在發達國家，開展績效評價過程中，對信息技術進行了大量的資金投入，由此形成了龐大的公共支出評價數據庫，為對各類項目支出開展橫向與縱向的效益評價提供了有效數據支持。該過程需要投入大量資金與人力，并且后期的升級與維護也需要持續性的投入，根據美國聯邦政府預算披露，2018年信息技術投資預算已經超過960億美元。數據是績效評價的基礎和核心，因此我國需要加大對這項基礎設施建設的投入，才能從本質上解決績效評價數據的質量問題。

（2）整合政府機構及企業數據庫

分散在各個機構的數據并不能對績效評價起到促進作用，反而增加了相關主體獲取數據的成本。根據GAO的研究報告，美國奧巴馬政府期間開始整合數據中心，截止到2018年數據中心已經關閉了4000多個，2019年又關閉2000余個。美國行政管理和預算局也倡議，為了實現數據的優化與整合，需關閉單獨機構數據中心，優化物理數據中心，并將數據移至到云端，實現不同機構之間的數據共享。參考國際經驗，根據我國公共管理機制特點，宜構建統一的數據中心，避免各個機構獨自為政建立各種中小數據中心，從源頭控制后期關閉和整合數據中心的成本。

2.制定規則促進主觀評判客觀化

數據共享中心建成后，里面將存儲海量的信息，這些信息需要通過技術人員處理和分析之后才能發揮其應用價值，然而，實踐中進行量化分析的技術人員往往無法獲取足夠的高質量數據，而能夠獲得數據的政府機構人員缺乏相應的技術，因此，要通過制定制度規范，促進數據的共享，為主觀評價提供客觀基礎。目前，理論研究者和績效評價實踐者在研究預算績效評價方法及指標賦權時，都希望采用更加量化的方法，這就需要開放數據中心權限，實現相關主體之間數據共享，尤其是在專家評判時保證績效數據的互通。

在確定指標權重時，權重確定方法需要予以公開，對指標設定、權重設計的科學性與可操作性要進行反復論證，對一些因信息不對稱產生的權重設計問題，可以通過增加專家組組數，組與組之間獨立測評，以有效降低測評的主觀性。

六、結語

實行績效預算評價可以提高預算資金使用效率，提升現代公共服務管理水平。本文在現有文獻的基礎上，借鑒國際經驗，對我國預算績效評價與指標賦權設計進行研究。預算績效評價與指標權重設計是一個循序漸進的過程，后期研究需完善的地方還有很多，因此從政府管理角度來看，政府作為財政資金預算主體，有責任履行公眾委托的重任，接受來自全社會的監督，合理配置財政資金，滿足公眾的需求，這是未來預算績效評價與指標賦權設計的切入點。