財政資金績效評估理論與靖江實踐

楊國榮，陳浦秋杭，祁 慧，陳清華

(1.靖江市財政局，江蘇 靖江214501；2.南京航空航天大學經濟與管理學院，江蘇 南京211106；3.江蘇省社會科學院，江蘇 南京210004)

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》(以下簡稱“中發〔2018〕34號”)和《中共江蘇省委 江蘇省人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》(以下簡稱“蘇發〔2019〕6號”)要求，各部門、各單位結合預算評審和項目審批等，對新出臺的重大政策、項目，開展事前績效評估。加強財政事前資金績效評估，是貫徹落實中央和省關于全面實施預算績效管理要求的切實舉措，是推進預算績效管理改革的重要抓手。為了推進政府過“緊日子”，讓每一分錢都花出最好的效果，文章將深入研究財政資金績效評估理論，深入總結靖江市財政資金績效評估實踐，深入剖析靖江市財政資金績效評估目前存在的問題和給其他地區可供借鑒的經驗啟示。

一、財政資金績效評估的內涵及依據

(一)研究背景

習近平總書記在黨的十九報告中指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。”影響江蘇省未來發展的外部因素主要有生產制造占全球比重上升勢頭減緩，江蘇對外依存度仍居高位，江蘇在全球價值鏈中的地位攀升開始受阻，越南等新興經濟體以出口為導向的生產能力正在加速形成迫使江蘇面臨競爭替代壓力，美國等發達經濟體“再工業化”對全球經濟的影響有待于進一步觀察，新一輪技術革命將通過“智能機器換人”、改造產業鏈等方式深刻影響江蘇經濟發展等。影響江蘇未來發展的內部環境主要有社會主義現代化建設新征程正在全面開啟，高質量發展正在成為江蘇“十四五”鮮明的發展導向，長三角生態綠色一體化發展示范區和長江經濟帶等江蘇重大戰略疊加優勢明顯等。目前，江蘇再次站到了歷史性跨越的新起點上。財政資金績效評估是公共關系管理研究和改革的一項重要內容。中國于2014年將預算績效寫入《預算法》，于2017年將全面實施績效管理寫入黨的十九大報告，于2018年出臺中發〔2018〕34號，于2019年出臺蘇發〔2019〕6號，要求市縣到2020年底將一般公共預算全部納入全過程預算績效管理，全面開展績效評估、目標、監控、評價和成果應用等工作。2020年以來，各地財政收支平衡壓力越來越大。國家和江蘇省明確要求，財政資金要立足“三保”(即“保工資、保運轉和保基本民生”)，對每一項開支進行精打細算。因此，在這種背景下，深入研究“財政資金績效評估理論與靖江實踐”具有重要的理論價值和實踐意義。

(二)基本內涵

績效指的是在一定條件下投入產出情況和完成目標任務的程度。績效管理指的是預算績效評估、績效計劃制定、輔導溝通、考核評價、結果應用和目標提升的循環過程。財政績效管理指的是將績效理念和績效方法深度融入財政四本預算的編制、執行、調整、監督和決算管理以及政府投資基金、PPP等財政管理各領域，全面構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。“財政資金績效評估”的概念，最早出現在20世紀50年代到90年代。財政資金績效評估已經在西方很多國家獲得廣泛實施并取得了諸多的經驗。財政資金績效評估是一個系統的、開放的、發展的管理體系，指的是財政部門根據單位內部績效目標，通過設定科學合理的績效評價指標，形成完善的績效評估體系，從而對直屬部門或單位的財政支出進行客觀的評估，并在此基礎上通過深入分析關聯因素，不斷提高改善預算資金的效率和效益。做好財政資金績效評估工作就是為了轉變政府服務職能，通過提高政府資金使用績效來提升政府的工作成效。

(三)理論依據

財政支出效益是衡量政府部門是否達到既定目標的關鍵因素。開展財政資金績效評估是國家經濟發展的基礎環節，是保證財政支出更加科學、規范的有效手段。開展財政資金績效評估有利于政府部門提高資金使用效率、使得財政管理體系更加系統和科學，有利于提高政府政策實施效果，有利于加強公共財政預算支出管理，有利于發揮財政部門資源分配的倒逼作用，有利于滿足財政管理科學化與精細化的客觀需要，是財政部門進一步深化改革的現實需要。目前，財政資金績效評估存在的共性問題是法制化程度低，缺乏保障，工作程序繁雜，缺乏完善的績效評價體系等。非常有必要對財政資金績效評估進行理論研究和實踐探索。

二、靖江市財政資金績效評估的方式與模式

自2020年以來，面對市場疲軟和財政收支平衡壓力加大等情況，泰州市靖江市財政局強化財政保障職能，在扎實推進“六穩”“六保”的基礎上，成立市級績效評估工作領導小組，積極推動財政資金績效評估，嚴格控制非剛性支出，大力壓減一般性支出，加大民生和重點領域保障力度，探索出了一條可供其他地區學習借鑒的財政資金績效評估“靖江模式”。

(一)評估范圍

2020年度靖江市市級部門預算安排的項目支出，均納入本次評估范圍。擬新增的項目，項目單位應完善申報材料，納入項目庫管理，本次未納入項目庫管理的項目，年度內一般不得追加預算。

(二)評估原則

1.全面評估與分類評估相結合

根據中發〔2018〕34號和蘇發〔2019〕6號“全面推進、突出重點”的原則，堅持應評盡評，全面梳理財政資金項目，全面開展績效評估；堅持科學分類，根據項目性質、資金額度分級分類開展評估。原則上，不超過200萬元的項目預算以單位自評為主，200萬元至1000萬元的項目預算由靖江市財政局與相關單位共同評估；對超過1000萬元的項目預算，或涉及多個部門的同類項目，作為靖江市市級項目進行重點評估。

2.縱向評估與橫向評估相結合

根據中發〔2018〕34號和蘇發〔2019〕6號“重點關注支出結構與效果、財力分布與可持續性、財力與職能匹配性等方面”“從運行成本、管理效率、履職效能、社會效益等方面，衡量部門和單位整體及核心業務實施效果”精神，既縱向評估，深入分析項目前期投入、工作成效等方面，準確把握實施效果；也橫向評估，結合周邊地區做法，分析工作實績在泰州乃至全省的位次，評估專項資金使用效益。

3.既有評估與預期評估相結合

根據中發〔2018〕34號和蘇發〔2019〕6號“既關注新出臺政策、項目的科學性和精準度，又兼顧延續政策、項目的必要性和有效性”“對實施期超過一年的重大政策和項目實行全周期跟蹤問效”等要求，對現有政策和項目的落實情況，進行深入分析、全面評估，作為資金撥付的重要依據；對政策和項目延續性進行評估，提出工作建議，從而科學有效地推進工作。

4.事前評估與全程評估相結合

根據中發〔2018〕34號和蘇發〔2019〕6號“建立重大政策和項目事前績效評估機制”“對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估”等要求，對新增預算項目和即將推進的項目，開展事前績效評估，列出預期目標、工作計劃、督查檢查措施等，評估結果作為預算編制的重要依據。在落實過程中，還及時跟進評估，動態監控項目績效運行情況。

5.內部評估與公開評估相結合

根據中發〔2018〕34號和蘇發〔2019〕6號“科學規范、公開透明”的原則和“通過自評和外部評價相結合”的要求，靖江市各部門、各單位都健全管理制度，對政策和項目積極主動開展績效評估。對績效評估需要調整完善的項目，在一定范圍內公開，以內部改進為主；對績效評估較好的項目，推進績效信息公開透明，既便于各部門學習借鑒，也主動接受各方面監督。

(三)評估方式

1.單位自評

對所有本年度已安排預算支出的項目、擬新增的項目，靖江市由各部門、各單位根據設定的績效目標，開展項目的績效自評估。

2.共同評估

對200萬元至1000萬元的項目，靖江市作為聯合評估項目，由項目單位和市財政局共同實施。

3.重點評估

對超過1000萬元以上的項目或涉及多個部門的同類項目，靖江市由市財政局組織重點評估。

(四)評估內容

1.上級政策配套項目評估

一是涉及人員待遇調整政策，重點評估同類型人員情況與周邊情況，分析比較人員的數量、結構，從而對調整優化人員結構、改進工作提出建議。二是涉及產業發展配套政策，重點評估產業發展成效，在泰州全市乃至全省的位次，對精準推進靖江市產業發展提出建議。三是涉及社會事業管理政策，重點評估資金投入和工作成效，并結合靖江市實際，提出資金向上面爭取的建議。

2.靖江市自有項目全面評估

結合周邊地區同類政策和項目經費安排情況，全面評估自有政策項目。部門從縱向、橫向兩個維度分析工作成效，既與政策實施前的成績和實施以來的成績進行比較，又與周邊地區的成績進行比較。靖江市財政局側重了解周邊地區的投入情況，重點評估工作成效與資金投入匹配度。

3.同類項目聯動評估

對涉及多家單位的同一類型政策、項目，開展聯動評估，重點分析資金效益和工作成效等，并對項目整合和優化投入提出工作建議。部門也從縱向、橫向兩個維度分析工作成效，既與政策實施前的成績和實施以來的成績進行比較，也與周邊地區的成績進行比較。

4.新增項目前置評估

對2020年新增預算項目開展績效預評估。評估內容包括項目背景及必要性，周邊地區的主要做法及預算安排，2020年的目標及推進計劃，預算擬使用的領域，確保前述工作到位的監督性措施等。擬新增支出項目，參照上述內容，提交預評估報告。

(五)評估步驟

1.各部門單位

一是完善項目入庫資料。各部門、各單位對2020年度已入庫項目，完善項目績效目標等入庫資料。對擬新增項目按項目入庫要求填報項目概況、項目設立必要性、項目實施計劃、年度績效目標等相關資料，所有項目都填報《2020年度項目支出預算明細表》。二是開展績效自評估。項目單位對2020年度新增項目和擬新增項目，分析項目立項依據是否充分、項目實施是否具有可行性、項目績效目標設置是否科學和項目資金支出結構是否合理等進行分析，形成自評估結論，填報《靖江市2020年度項目支出績效評估表》。對重點評估項目，還需報送《績效評估報告(單位自評)》。項目單位對延續性項目，在完成新增項目相關分析要求的同時，結合以前年度項目預算及執行情況，分析資金使用是否合理，要縱向比較項目實施前后相關指標變化情況，橫向與周邊地區比較項目投入、考核位次等情況，并結合各類別項目不同特點，增加相應的評估內容，形成自評估結論，填報《靖江市2020年度項目支出績效評估表》《項目支出對比表》。各項目單位對填報數據的真實性、準確性和完整性負全面責任。三是主管部門復核。項目主管部門對項目單位績效自評估數據的真實性、結論的恰當性等進行復核，形成主管部門復核意見，填寫《靖江市2020年度項目支出績效評估表》。

2.市財政局

一是財政核查。靖江市財政局各分管業務科室對所有項目自評估情況進行核查，主要核查《2020年度項目支出預算明細表》的填報與預算申報是否一致、《項目支出對比表》相關數據是否如實填報等，形成核查意見，填報《靖江市2020年度項目支出績效評估意見表》。二是共同評估。靖江市財政局各分管業務科室對聯合評估項目開展評估，主要評估項目依據是否充分、項目目標是否明確、項目計劃是否可行、項目績效指標是否科學、項目資金是否合理；對延續性項目，還需評估項目績效目標是否達到預期。在此基礎上，評估項目單位相關建議是否合理、自評結論是否恰當等，形成評估意見，填寫《靖江市2020年度項目支出績效評估意見表》。三是重點評估。①評審中心會同預算科、績效科、各分管業務科室，確定靖江市市級重點項目的組織方式、個性評估要求，明確第三方評估機構評估項目任務。共性評估要求：對2020年度項目預算，評估項目依據是否充分、項目目標是否明確、項目計劃是否可行、項目績效指標是否科學、項目資金是否合理；對延續性項目以前年度項目支出情況進行核查、對納入年度評價計劃的2019年度項目進行績效評價。②第三方評估機構根據項目類別，提出評估實施方案，經評審中心和各分管業務科室確認后，至項目單位開展績效評估工作。③重點項目牽頭科室積極協調各分管業務科室、項目單位和第三方評估機構，開展重點項目評價和評估工作。④第三方評估機構形成重點項目評估報告草案，各分管業務科室將重點項目評估報告草案反饋被評價項目單位，征求對報告草案的意見。⑤同類項目中，根據項目單位和項目性質打包，由第三方機構組織實施，并對同類項目中的其他項目提出數據填報要求。第三方評估機構根據同類項目中主要項目評估情況，結合同類項目中其他項目填報數據，提出同類項目完善管理的建議，形成同類項目評估報告草案。⑥評審中心和各分管業務科室根據各項目單位的反饋意見，對草擬報告提出意見、建議，由第三方機構進行梳理、規整后形成《績效評估報告(重點項目)》，各分管業務科室同時填寫《靖江市2020年度項目支出績效評估意見表》。四是綜合分析。靖江市財政局對評估結果進行綜合分析，形成預算調整意見匯總表。

(六)評估中發現的問題

1.在以前年度資金使用方面

一方面，預算編制有待加強，部分項目資金支出執行率較低。預算單位編制預算時不科學、不準確，導致少數項目實際支出金額與預算編制金額存在較大差距。預算單位用款習慣的影響，部分單位預算編制越多越好，單位可供使用的財政資金越充足。預算單位為應付上級考核要求而設置的項目，但每年并無相關項目支出。另一方面，資金支出有待規范，存在基本支出擠占項目支出的現象。部分單位在項目支出中列支了伙食費、慰問費、辦公費用和幫扶資金等支出內容。

2.在工作成效與資金投入匹配方面

一是項目目標有待明確。部分項目績效目標編制不科學，部分項目獎補標準偏高，部分獎補類項目投入資金與產出效益關聯性不強等。二是精細管理有待加強。部分單位存在大量瑣碎項目，項目之間存在交叉、重疊現象；部分項目管理不到位等。三是后續跟蹤有待完善。有的延續性項目的績效目標沒有明確期限，缺乏項目考評機制，即便政策環境發生了較大變化，項目仍在延續，未能及時清理，固化了項目支出結構。

3.在立項依據與實施可行性方面

一方面，立項依據有待完善，部分政策類項目的設立缺少法律法規依據，政策的制定未履行相關程序。另一方面，實施可行有待加強，部分獎補類項目政策面窄，缺乏可行性，影響資金使用效益，覆蓋面不夠廣泛，扶持力度較小。

4.在其他方面

一是項目共享有待完善，如政策補貼類項目對特定人員的補貼發放缺乏部門間信息聯動機制，享受補貼人員出現增減變化時，需花費大量時間進行人工審核，未能及時調整發放金額；二是政策宣傳有待加強，如政策補貼類項目，加大政策引導和落實督導，扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務；三是基建程序有待強化等。

三、靖江市財政資金績效評估的問題與啟示

靖江市財政資金績效評估工作目前正在順利推進并取得了初步成效。截至2020年8月27日，本次財政資金績效評估項目分為市級重點評估項目、聯合評估項目和自評估項目三大類，共計922個項目；評估項目整體調減預算11675萬元等。

(一)評估中存在的問題

1.部門主體責任意識不強，花錢必問效理念有待強化

部門預算績效理念和主體責任意識普遍不強，一些部門在申請和使用財政資金的過程中缺乏績效管理意識，事前缺乏充分的評估論證，事中缺乏跟蹤監管，事后不問花錢效果，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的現象普遍。

2.協調聯動機制尚未健全，未能形成工作合力

目前，預算評估工作以財政部門單方面推進為主，部門重視程度不夠，參與度較低，不能充分調動各部門參與績效管理的積極性和主動性，部門之間也沒有建立有效的協調聯動機制；部門將績效評估工作看作是財政布置的任務，往往壓給財務人員完成，業務科室缺乏內在動力和配合積極性，內部分工協作不夠。

3.績效與預算管理有效結合不夠，未能發揮其作用

預算編制中還不能有效融入績效管理理念，績效目標的編制往往滯后于預算編制，事前績效評估工作未能全面開展，績效評估的結果未能真正與預算安排和政策調整掛鉤，績效問責機制尚未建立，導致績效管理未能發揮其作用。

4.制度體系尚未完善，業務環節規范化程度不夠

雖已出臺了全面落實預算績效管理實施意見，但績效評估業務流程規范和操作細則、第三方機構參與預算績效評估辦法等配套制度尚未建立，業務規范化程度不夠，一定程度影響了績效評估工作的開展和績效評估結果的質量。

5.專業人才缺乏，無法有效提升績效管理工作質量

預算績效評估經驗豐富的第三方機構數量不多，缺乏績效理念和實務經驗，工作質量參差不齊，評價結果缺乏公信力和權威性；部門單位缺乏績效專業人員，基本都是報賬員兼職從事預算績效管理工作，難以全面掌握整個單位的業務，沒有能力去評估項目的產出和效益，財政部門一般只安排3～4名同志從事績效管理工作，且還是兼職，人員配備不足；專家資源缺乏，全市研究預算績效管理且實務經驗豐富的專家、學者較少。

(二)經驗啟示

1.注重突出重點，分層推進實施

對不同評估方式的項目，明確不同的評估重點和工作方法，力求做到效率和效果的平衡。一是以績效評價為抓手，看重點評估項目績效，對于市級重點項目組織中介機構對同類項目中的主要項目進行績效評價、對同類項目中的所有項目開展績效評估。重點項目注重以點帶面，要求結合本類項目的個性特點，對規范本類別項目實施、項目整合及優化投入提出工作建議。二是以立項依據為抓手，看聯合評估項目績效。聯合評估項目主要評估項目依據是否充分、項目目標是否明確、項目計劃是否可行、項目績效指標是否科學、項目資金是否合理；對延續性項目，還需評估項目績效目標是否達到預期、相關建議是否合理、自評結論是否恰當等。重點關注項目立項依據的充分性，結合其他評估情況，對項目預算安排提出建議。三是以支出對比為抓手，看自評估項目績效。自評價項目在單位填報自評表的基礎上，由市財政局對所有自評項目開展核查，重點關注近年來項目預算與執行數據對比，結合其他評估情況，對項目預算安排提出建議。

2.注重方法創新，拓寬工作思路

一是對于專項業務費類項目，通過了解項目支出內容、分析項目支出結構，評估各類別支出是否合理、程序是否合規，人員經費類支出等是否單獨填列。二是對于政策類項目，通過評估立項依據是否充分、分析項目支出是否合理、項目申報審核是否嚴格，研判政策執行績效是否達到預期，對政策調整提出合理化的建議。三是對于民生補助類項目，充分了解補助范圍和標準，結合周邊地區情況，看補助范圍和標準是否超出當前社會發展的需要。四是對于工程類項目，評估項目實施的必要性和可行性。對于已實施的項目，分析報支程序是否規范，是否符合投資管理、政府采購和工程招投標等要求。

3.注重資金監管，節約財政資金

一是全面實行預算績效目標管理，健全“花錢必問效、無效必問責”機制，按照“全方位、全過程、全覆蓋”要求，預算單位需編制部門整體支出績效目標及項目支出績效目標，與預算同步報送，將績效目標設定作為預算編制的前置環節，未按要求提交績效目標或績效目標設定不合理的，不得納入年度預算。二是強化評估結果應用。根據績效評估結果對連續對項目支出中非規范支出、不合理支出、非急需非剛性支出，予以壓減，不列入2021年預算；對時效性不強、獎補標準偏高項目，調整政策、修改補助標準，壓減項目支出。三是對基本建設類項目，督促相關部門進一步規范基本建設程序，建設項目必須辦理概算立項批復和竣工財務決算批復等手續。

4.注重優化管理，提升支出效益

一是對現有項目進行分類管理，對政策類專項資金，建立專項資金清單，按要求出臺資金管理辦法及實施細則，明確項目實施年限，規范項目資金管理和項目申報。對人員類支出，明確支出渠道。對通用類的基本支出項目，逐步建立支出標準。二對以前年度通過擠占其他項目支出安排的但確需開支的支出內容，編制2021年部門預算時，在不增加年度預算支出盤子、不改變原資金來源渠道的前提下，規范項目名稱，明確項目支出內容。三是對交叉重疊項目，根據主管部門職能設置，充分考慮業務工作需要，整合重復項目、資金額度較小的項目。

5.注重政策完善，優化營商環境

一方面，充分發揮區位優勢，進一步規范財政獎補方式和范圍，充分發揮財政杠桿作用，從轉變經濟發展方式、強化經濟發展動力入手，完善相關財政獎補政策，整合資源，支持重點產業、重點行業發展，提高企業自主創新能力，促進產業進步。另一方面，強化信息共享意識，加大部門間數據互聯互通。探索建立政府信息資源統一共享平臺，利用云計算等技術，將當前各部門分散的數據全部集中整合到平臺中，形成各部門間數據交換共享體系，統一提供領導決策、各個部門所需、公眾用戶需求迫切的各類數據。

6.注重資料歸檔，體現評估成效

做好項目績效評估相關文件、資料的搜集整理歸檔工作，是后續預算安排的重要基礎。靖江市認真做好本次績效評估的資料歸集工作，做到一個專項、一份檔案和一張評價表。要求每一個專項評估結束后，形成的檔案要能完整體現績效評估的所有成果，準確反映項目的概況、項目設立的依據、項目實際的支出結構、對項目績效的評價、對項目評估的結論以及績效評估相關表格等。延續性項目資料要持續更新，為今后進一步規范項目管理提供支撐。