民事執行檢察監督制度的完善

韓凌月

(河南財經政法大學民商經濟法學院，河南 鄭州450046)

一、引言

司法是法律得以實施的至關重要的一環，我國正處于經濟轉型期和快速發展階段，民事執行案件也隨之大幅增加。實現生效法律判裁的終極手段是民事執行，這關系到參與訴訟的每一個當事人的切身利益。如果人民法院的判決、裁定無法得到有效執行，不僅會使司法尊嚴受到損害，也很有可能會成為影響社會和諧的不穩定因素。在司法實踐中，民事執行一直是一個棘手的難點問題，不僅引起社會的密切關注，還困擾著司法機關。根據2012年8月31日修訂的《民事訴訟法》第235條的規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督”，民事執行檢察監督制度依法得以確立。然而，由于修改后的《民事訴訟法》關于民事執行檢察監督的規定概括且抽象，缺少檢察監督的具體操作方式等詳細規定，使檢察機關在實踐監督工作中面臨著很大的挑戰。因此，如何將民事執行檢察監督制度有效地運用于司法實踐中，以便檢察機關更好地履行好法律賦予的檢察監督職責，是目前亟須解決的現實問題。

二、民事執行檢察監督的法律現狀

民事執行實踐中“執行難”“執行亂”二者之間互為因果，民事執行的困窘局面日漸凸顯，甚至已經給司法系統造成了負面影響。實踐中，2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院下發《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》(以下簡稱《試點通知》)，2011年3月至2012年12月，全國441家檢察院作為試點單位，受理民事執行申訴案件41350件，其中發出檢察建議28140件，法院采納率為88%，試點工作的開展取得一定的成效，這也給執行效率不高、執行力度不大等問題找到了一些解決方法。2013年9月，最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》(以下簡稱《監督規則》)在第102條至104條中規定了人民檢察院對民事執行檢察監督具體的措施。2016年，最高人民法院、最高人民檢察院又進一步通過了《關于民事執行活動法律監督問題的若干規定》，民事執行檢察監督制度有了重大突破。

然而，對于我國而言，民事執行檢察監督制度方興未艾，雖成長不少，民事執行檢察監督在司法實踐中仍存在著立法可操作性不足、民事訴訟活動中法院與檢察院的相互博弈以及人員配置和專業素養有待提高的問題，需要結合上述相關規定及試點工作經驗，借鑒已有的研究成果，積極探索完善路徑，構建一個更為合理的民事執行檢察監督制度體系。

三、民事執行檢察監督制度面臨的困境

(一)立法可操作性不足

2018年河南省檢察院發布了苗計民執行檢察建議案、黃學柱與譚書杰民間借貸糾紛執行檢察建議及執行和解案、王秋伏拒不執行判決案等10起糾正“執行難”的典型案例，由此可以看出檢察監督工作的實效性。大體上看來，民事執行執行檢察監督程序已經有法可依，但是當前民事執行檢察監督制度的立法太過于片面，在實踐中缺乏可操作性。第一，目前《民事訴訟法》的修訂具有相當的必要性和實用性，但民事執行檢察監督采用了單條規定的模式，并且只規定了執行監督的原則，并未就當事人申請監督的對象、范圍、方式及程序等做出明確的規定及說明。第二，上文所述的《監督規則》的三個條文只是簡單規定了執行監督的部分內容，即第102條確定了監督對象是人民法院的違法情形；《監督規則》第103條規定了檢察建議的制定程序；第104條規定了不支持當事人申請的程序。并未對監督范圍做任何規定。第三，《關于民事執行法律監督問題的若干規定》雖然明確了部分執行監督的具體規則，使法院單一的監督方式得以改變，但其也只是對民事執行檢察監督的范圍、方式和程序做出了原則性的規定，與基本法相比，法律位階較低，缺乏強制力，并不能真正解決執行難、執行亂的問題。因此，對于民事執行檢察監督程序的對象、范圍、方式等仍需進一步細化規定。

(二)民事訴訟活動中法院與檢察院的相互博弈

一方面，根據《憲法》第134條的規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，檢察機關對法院進行監督是合法的，但同樣《憲法》也賦予了法院獨立行使審判權的權利。所以，在實踐中法院與檢察院會出現互相較勁的情況，法院不希望自身的審判權和執行權受到檢察監督的影響，導致檢察監督未能取得實效。另一方面，檢察機關獲取案件信息的渠道不便。與法院設有專門的執行機構相比，檢察機關獲取執行信息本就處于弱勢地位，多數法院還會考慮到自身的年度考核而出現拖延不報或者瞞報部分不當執行行為的案件。這些因素嚴重影響民事執行檢察監督工作的實際效果。

(三)人員配置和專業素養有待提高

我國民事執行的業務范圍包含十分廣泛。然而，在現階段的司法實踐中，民事行政檢察部門人員配置與其擔負的職責和要求是極為不對稱的。一方面，我國檢察機關還存在著一定的重刑輕民的傳統觀念，在人數、年齡、學歷等方面的配置，民事行政檢察隊伍落后于刑事檢察隊伍。以最高檢為例，刑事檢察機構設有5個廳，編制142人；而民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察三項重大職責并合一起，僅設一個廳，編制32人。在部分區、縣院甚至還存在一人科室或是身兼數職現象。另一方面，對民事執行進行檢察監督要求極強的專業性，需要熟練掌握民商法方面的知識，但民商法本身很復雜，晦澀難懂，部分檢察干警顯然存在理論水平不夠、實踐經驗少等不足，再加上缺乏系統的培訓，面對多元化、復雜的工作極易出現消極監督和不善監督的現象，相對制約了民事執行檢察監督制度的落實。

四、完善民事執行檢察監督制度的路徑研究

(一)確立民事執行檢察監督的原則

法律的基本原則貫穿著整個法律制度，確立民事執行檢察監督的原則是當務之急。第一，有限、合法監督原則。一方面，民事執行檢察監督應把關注的焦點放在可能損害國家和社會公共利益及可能有錯誤的判決、裁定等的案件中，不能以監督之名而影響到法院行使執行權的獨立性。這既是社會主義法治的基本遵循，也是消除在執行監督工作上法、檢兩院隔閡的有效途徑。另一方面，檢察機關進行檢察監督工作時必須嚴格遵守法律規定，在法律允許的范圍內履行職責。第二，公正、效率監督原則。民事執行檢察監督制度是通過監督程序，用權力約束權力、用權力補充權力的方式來確保民事執行活動的公平性和正當性，保障申請執行人、被執行人、案外人以及第三人的合法權益不受侵害。效率對于民事執行這個帶有行政權力的司法權來說同樣至關重要，因此，在制度設計上也應當盡量體現效率原則，保證以最短時間完成監督事項，以提高監督的有效性。第三，優先事后監督、被動監督原則。事后監督的原則是指在某一階段的執行程序，或某一法律文書做出以后，并不是指民事執行活動全部執行完畢之后。此原則既能確保民事執行權的獨立性，同時也能保障監督的有效性。此外，根據《試點通知》第2條的規定：“人民檢察院可以依當事人、利害關系人的申請，對下列民事執行活動實施法律監督”，優先被動監督原則不僅可以及時保障當事人的權利，也是給予法院一個自我糾錯的機會，更節約了司法資源。

(二)明確民事執行檢察監督的對象和范圍

監督對象與監督范圍之間的區別明顯，不能將兩者混淆。一方面，監督對象。學界對于民事執行檢察監督的對象主要持兩種觀點，一是認為民事執行檢察監督的對象應是監督法院的“執行行為”。二是認為民事執行檢察監督的對象不僅包括法院的“執行行為”，對被執行人、案外人逃避和妨礙執行等違法行為也應當進行監督。論文認為民事執行檢察監督的對象應當是法院的“民事執行活動”，可以將“民事執行活動”理解為“民事執行行為”，主要包括民事執行實施行為、民事執行裁判行為和民事執行命令行為，不應包括對被執行人、案外人逃避和妨礙執行等違法行為。另一方面，監督范圍。上述提到的《試點通知》細化了對五大類違法情形的監督，對于現實的實踐來說具有較強的可操作性。民事執行檢察監督的范圍不限于這五種情形，檢察監督制度的監督范圍具體應當包括：①在執行過程中，法院作出的錯誤裁定及決定；②執行機關的執行措施違反法定程序；③執行人員在辦案中發生的瀆職行為；④執行人員不作為，致使當事人和案外人遭受重大損失；⑤其他民事執行違法實施行為。

(三)明確民事執行檢察監督的方式

我國在多年的司法實踐中摸索出來的民事執行檢察監督方式包括抗訴、現場監督、督促執行、檢察建議等。但當前的《民事訴訟法》僅規定了抗訴和檢察建議兩種監督方式。因此，按照程序法定原則，關于其他監督方式理應統一。從實踐中來看，在執行監督中使用檢察建議的方式其實比起抗訴來說更有優勢。檢察建議具有非對抗性、靈活性的特點，不會使法院覺得自己隸屬于檢察院，法院相對容易接受。此外，檢察建議與抗訴相比，檢察建議的監督程序比較簡化。在收到檢察建議書后，部分法院通常會按照一般申訴人申請再審的程序處理，不僅節約時間，也可以最大限度地降低司法成本。經審查后如需啟動再審程序，也并非歸結于檢察機關的外部監督，而是由法院自行糾正。所以，在我國的民事執行檢察監督制度中應當明確優先采用檢察建議，輔以抗訴的監督方式，這也更加符合民事執行檢察監督效率原則的要求。修改后的《民事訴訟法》第208條明確了檢察機關作出檢察建議的方式，但是并沒有對檢察建議作出具體規定。可以通過司法解釋的方式將檢察建議這一監督方式規范化，明確檢察建議在民事執行檢察監督中的適用的具體類型、適用條件和程序等。

(四)強化專業人員配備和專業性人才建設

民事執行檢察監督是目前為止可以有效遏制“執行難、執行亂”的必要手段，因此勢必是一項長期性的工作，必須要建設一支專業好、能力強的骨干隊伍才能發揮其應有的作用。第一，加強專業化人才配備。可以將新招錄的并且熟練掌握民商法知識的檢察人員優先調配給民行部門。第二，強化專業性人才建設。通過組織專業培訓、搭建學習交流平臺和選派執行監督工作人員到法院掛職鍛煉等形式來提高民事行政檢察人員的專業水平和實務技能。第三，進一步明確民事執行檢察監督制度的重要性。一方面，要從思想上真正改變“重刑輕民”的觀念，順應新時代的要求，切實領會到民事檢察監督的重要性。另一方面，要以實際行動為民事執行檢察監督工作提供保障，如進一步加強后勤服務工作，落實辦案經費、提供裝備等。

五、結語

缺乏外部監督是造成“執行亂”問題的主要原因。現有的立法及相關文件并不能使檢察監督真正落到實處，實踐中配套制度的不完善也難以支撐其有效運行。另外，當前檢察機關的人員、基本素質及相關理念等不能很好地與民事檢察執行監督相契合，仍然任重而道遠。“執行亂”問題的解決需要將法院的內部監督和檢察機關的外部監督相結合。論文以我國當前民事執行檢察監督的法律現狀為背景，通過分析得出該制度現存的問題，從民事執行檢察監督的原則、對象和范圍、方式等方面對民事執行檢察監督制度進行了進一步的完善，以期規范民事執行工作，執行檢察監督能充分發揮其效能，對審判權進行更加合理、有效的監督。