金融監管沙盒機制及對我國金融監管的啟示

曲欽歆

次貸危機之后，我國面臨金融市場風險防范意識薄弱、金融監管機構監管缺位、監管機制不足以適應市場變動等問題，而金融科技的誕生更是加大了金融風險的泛化。近幾年，金融科技迅猛發展，金融科技(Fintech)創新快速發展，有效拓寬了金融可獲得性，提高了金融體系的深度和效率，被認為是影響未來金融業務模式的最重要因素之一。 但與此同時，金融科技創新的利弊共存于一身，其有轉移、分散風險的功能，也能憑借杠桿效應累積風險。如若金融科技領域被嚴苛以待，會抑制金融科技的創新發展，反之則會讓大量不成熟的金融科技產品流入市場損害消費者利益和破壞金融市場的穩定性。我國在該領域仍堅持“輕事前、重事后”的傳統理念致使監管缺乏有效性。近些年的金融科技產品爆雷更是佐證了相關市場缺乏適應性監管，野蠻生長的產品會影響投資者信心導致資本集體抽離市場，這并不利于金融科技行業的開拓創新。所以，首要之法是對快速且蓬勃發展的金融科技領域進行適度監管，吸收借鑒國際各地區的前沿理論與經驗，在保護金融科技創新和規范金融科技市場中找到平衡點。

英國首創的監管沙盒恰恰能填補這一空缺，2016年5月英國金融行為監管局(Financial Conduct Authority，FCA)啟用監管沙盒在維護金融秩序穩定的前提下授權還未成熟的金融產品進入市場。①Financial Conduct Authority，Regulatory sandbox，https:/ /www.fca.org.uk/firms/regulatory-sandbox.監管沙盒能突破創新產品在時間和成本上的藩籬，已經成為新加坡、澳大利亞、加拿大等多個國家的金融監管利器。全國人大代表、中國人民銀行金融穩定局局長王景武在2019年兩會上提議，通過有重點、有目的地在限定區域試行“監管沙盒”機制，能有效推進區域金融改革試點，進而為國家層面的整體改革積累經驗。監管沙盒如果利用得當，能兼顧消費者保護、金融秩序穩定和金融科技產品創新，為我國金融科技產業發展提供有利的生長環境，推動中國金融科技領域的蓬勃發展。

一、金融科技對金融監管的沖擊

(一)金融科技引發了各國金融領域新矛盾

金融科技尚未有明確的概念，金融穩定理事會(FSB)將金融科技界定為金融業進行科技驅動創新，形成對金融服務提供產生重要影響的新興業務模式。金融科技是科技在金融領域中的應用，主要是大數據、區塊鏈、人工智能、云計算等科技手段引領金融領域進入新的階段。但是，科技介入金融領域這一特性也會誘發網絡金融犯罪、金融風險泛化、以科技為噱頭或名義的不合規金融產品涌入市場、責任主體復雜難以認定等一系列問題。所以，金融科技在創新科技方面的盲目性和技術瓶頸會制約金融產品或服務的發展，此時則需要人力介入來打造大小合宜的監管空間，盡可能降低科技帶來的負面影響。以智能投顧為例，歐洲監管當局(ESAs)②歐洲監管當局:包括歐洲證券和市場管理局(ESMA)、歐洲銀行管理局(EBA)、歐洲保險與職業養老金監管局(EIOPA).在2015年8月發布《關于智能投顧的聯合委員會討論文件》③ESA，Joint Committee Discussion Paper on automation in financial advice.，其中提出，智能投顧在更新業務相關信息方面的確有著技術優勢，但是技術是把雙刃劍，在提高效率的同時也會產生其他附隨問題。④ESAs， Joint Committee Discussion Paper on automation in financial advice，https:/ /esas-joint committee.europa.eu/Publications/Discussion%20Paper/20151204_JC_2015_080_discussion_paper_on_Automation_in_Financial_Advice.pdf.首先，投資顧問的優勢在于利用大數據技術收集個人信息，但是隨之而來的問題是在消費者無意識的情況下，不經側重收集與分析的數據所得出的自動咨詢建議或許并不適合消費者。譬如，大數據的收集往往是多方面的資訊匯總，而部分用戶往往為了省時在應對第三方網絡調查問卷時敷衍作答，據此得出的答案并不能真正拼湊出用戶個人信息簿，也不一定能找到客戶的需求缺口從而提供最為合宜的金融商品。其次，智能投顧會的核心基礎是算法，基于數據特性，當一項算法顯示出優于其他算法的特質時，該算法就會被反復采用，隨之而來的就是羊群效應。此時大量的投資人或者消費者會對同一算法所得出的產品或者服務產生興趣進而購入，風險也由此產生。同質化的建議會導致市場不理智地、集中地購入相同的金融產品或者服務，一旦某一產品或服務出現波動就會引起金融市場的震蕩，降低市場的抗壓彈性，并且所有問題會在各個節點累積，形成雪球效應。同時，金融科技產品本身就面臨易被黑客入侵這一沉疴難解的局面，一旦以上情形疊加造成的金融風險泛化會基于網絡的延展性不斷地增加波動的范圍，引起區域性甚至全球性的金融風暴。最后，在金融科技產品的責任分配上，相關金融產品責任主體的多重性也會導致最終的法律責任難以界定。例如，一項金融科技產品的開發者、提供者和與消費者的交易對象并不重合，即致使責任認定的復雜程度上升。以上問題雖然是智能顧投暴露出的弊端，但是以小見大，可以探明金融科技的種種特性會造成形形色色的金融風波，需要以特殊的監管方式介入該領域。

(二)金融科技對我國監管機制的沖擊

金融科技對市場的沖擊直接左右了金融監管體系的改革方向。2018年3月國務院機構改革方案指出，在金融監管體制中選擇“一行一委兩會”①一行一委兩會:中國人民銀行(央行)、國務院金融穩定發展委員會(金穩委)、中國銀行保險監督管理委員會、中國證監會。的綜合監管模式，但這一模式的應用并不能根治金融監管體系中跨業監管缺位的問題，尤其是金融科技的創新發展對金融監管提出更高的要求，傳統的機構監管已經無法滿足金融科技產品的監管要求。以E租寶為標志，原有的監管系統在金融科技領域內監管不力引發了互聯網金融地震式崩盤。英國純信息中介形式的P2P到我國進行本土創新，資金在個人流轉間流經中介，中介利用時間差持有大量的流動資金，但是不成熟的市場和高風險的融資方式決定這項金融科技產品充滿不確定性。同時，投資者對金融科技產品的敏感反應導致一旦市場中任何產品出現問題，都可能會促成資本的迅速流出造成金融科技市場低迷。

我國金融行業的監管分別經歷了包容性監管、原則性監管和運動式監管三個階段。從實踐中看出我國金融科技領域還未得到有效的監管，為解決金融科技產品問題的集中性爆發，我國現處于短期的、被動的嚴格審查階段，但是縮緊的政策并沒有給金融創新留下適當的生存發展空間，我國的政策導向也在保護創新和維持穩定兩者間有所搖擺。現行的監管模式也只能是一個階段性的過渡工具，其所具有的倉促性、被動性、極易引起反彈等各項弊端也不容忽視。導致監管不力的根源在于隨著金融創新的發展，原本的機構監管已經不能適應監管跨部門的金融行為。雖然2017年7月我國正式宣布設立國務院金融穩定發展委員會(以下簡稱“金穩委”)，并將協調統籌金融監管的納入職能中，但是其弊端也班班可考:機構面對同級部門并不具有實質的約束力，不能起到有效的監管作用；缺少清晰的模式對金融創新產品進行功能監管。

世界趨勢已經向著多樣化審慎監管的方向邁進。審慎監管是監管機構監督金融機構預先制定周密的經營規則，持續測評金融機構的風險狀況，在金融創新的基礎上同時保障金融系統的穩健運行。澳大利亞、美國也分別建立具有引領性的雙峰式監管與混合式監管即綜合監管為主、分業監管為輔、兩種監管體制相兼容的制度模式。在此背景下，李克強總理自2017年起就開始強調對新模式、新業態要采取包容審慎的態度。但是我國在金融科技產品或服務上的監管仍缺乏一個具體的輔助工具以落實包容審慎監管，因此，我國可以堅持保護金融科技創新與保障金融安全為核心，借鑒國際上完善金融監管機制的經驗，例如英國施行的監管沙盒機制，并進行法律移植和適度本土化改革，創建中國式監管沙盒。建立行之有效的金融科技監管體系也有利于中國搶占國際上金融科技市場的高地，使中國的城市成為亞洲甚至世界的金融科技市場的樞紐城市，增強中國在金融領域的影響力。

二、英國、澳大利亞的監管沙盒機制的具體內容

(一)監管沙盒機制的內涵

監管沙盒機制最早由FCA提出且世界多國家地區開始適用并各自進行本土化的改造。經過不同國家地區的實踐，監管沙盒也具有不同的定義。張景智將監管沙盒概括為，金融監管部門為了促進地區金融創新和金融科技發展，讓部分取得許可的金融機構或初創科技型企業，在一定時間和有限范圍內測試新金融產品、新金融模式或新業務流程，并在這一過程中對測試項目降低準入門檻和放寬監管限制。筆者認為，監管沙盒是指為促進金融科技發展、金融科技市場穩定運行和消費者利益保護，由企業提出申請，經過監管機構的篩選和批準，監管機構主動減少規則上的障礙，允許尚未成熟的金融科技產品或者服務先行進入事先劃定的有限市場試運行，并且該產品或服務進入市場時應該充分公示，以保證消費者的知情權。

(二)英國監管沙盒的運行機制

1.英國監管沙盒的申請條件

2015年5月11日FCA 公布了監管沙盒的申請標準:第一，有條件將產品或者服務置于監管的環境中。第二，縮短進入市場的時間，降低潛在的成本。第三，在研發新產品或者服務時提供合理的消費者保護措施。第四，具備較好的融資渠道。②Financial Conduct Authority，Regulatory sandbox，https:/ /www.fca.org.uk/firms/regulatory-sandbox.其次，FCA也為申請人提供三項輔助手段:第一，單獨指導:即當申請人對監管沙盒關于項目的具體適用或者是監管機構的介入方式仍有疑惑時，FCA將為其提供必要的指導。第二，豁免或者修改條款的權利:即在不違反英國法和國際法的前提下，為實現監管沙盒的目的，可以適度修改或者豁免條款。第三，無強制行動函:即在該金融科技產品或者服務未得到以上單獨指導或者豁免修改條款權時，依據沙盒測試模擬性和推演性，FCA 將對申請人出具無限制行動函。只要申請人遵守協定的測試參數，公開公平交易，即使出現突發狀況FCA也不會采取強制措施。 但是該無強制行動函只限于在沙盒測試的期間內，并且該無強制行動函的效力不及于消費者權利范圍。①Financial Conduct Authority，Sandbox tools，https:/ /www.fca.org.uk/firms/regulatory-sandbox/sandbox-tools.

2.英國監管沙盒的測試程序

首先，加入英國監管沙盒機制需適格主體申請獲得授權，申請時間受申請文件完整與否影響，在6至12個月不定，并且需要繳納申請的費用，一旦符合FCA規定的條件通過申請就視為該金融科技產品或者服務處于準備完畢，主動愿意且組織有序的狀態。②Financial Conduct Authority，Authorisation: what's involved，https:/ /www.fca.org.uk/firms/authorisation.其次，FCA與申請者確定測試方案和日期開始持續測試，在約定測試日期結束前FCA將一直持續監測。一旦在這一過程中申請人有任何侵害消費者權利或者影響市場穩定的風險，FCA有權結束測試。最后，FCA在結束測試后進行正式評估，如果評估報告顯示該金融產品或服務具有市場價值就可以通過測評正式進入市場得到更大范圍的推廣。

(三)澳大利亞監管沙盒的運行機制

澳大利亞證券投資委員會(以下簡稱ASIC)于2016年12 月推出監管沙盒，由創新中心(Innovation Hub)主導設立并對進入沙盒的金融科技公司進行監管，旨在創建一個寬松的監管環境以支持對創新商業模式的測試，其通過無須許可證的測試環境來加快市場的運作；通過提供指引的方式彌補信息空白；通過降低測試成本以獲得更高程度的靈活性和拓寬降低測試成本。ASIC的監管沙盒運作模式主要是額外的指導以及許可豁免:第一，提供ASIC如何根據現行政策酌情評估申請人的組織能力的額外指導和實例。第二，對小規模的高度自動化領域的許可政策進行調整。第三，在金融技術行業領域內實施有限的技術許可，允許滿足申請條件的企業在沒有澳大利亞金融服務許可證或者信貸許可證的情況下可以在12個月之內測試指定服務。③Australian Securities ＆ Investments Commission，ASIC’s Innovation Hub and our approach to regulatory technology，https:/ /www.asic.gov.au/media/4270022/rep523-published-26-may-2017.pdf.

1.監管沙盒的申請條件的一般條款

第一，對可測試的零售客戶設置了上限，至多測試100個零售客戶，有限避免了風險的泛化。第二，測試時間至多不超過12個月。第三，客戶總風險敞口不超過500 萬美元。④Australian Securities＆Investments Commission，Licensing exemption for fintech testing，https:/ /asic.gov.au/for-business/your-business/innovation-hub/licensing-and-regulation/licensing-exemption-for-fintech-testing/.第四，提出客戶保障措施的要求，建立爭議解決機制或是設置專業的賠償保險。⑤Cathie Armour，ASIC’s approach to innovation，https:/ /asic.gov.au/about-asic/news-centre/speeches/asic-s-approach-to-innovation/.第五，需滿足披露和行為要求。

2.產品測試條件

第一，存款產品最高額度為10000 美元。第二，由授權存款吸納機構(Authorized Deposit-taking Institutions，ADIs)發行的付款產品最高額度為10000 美元。 第三，個人財產和家庭方面的一般保險，最高保險金額50000 美元。第四，澳大利亞上市證券的短期投資最大風險敞口為10000 美元。第五，具有特定功能的消費信貸合同，貸款規模在2001 ～25000美元之間。⑥參見:前引④。

3.服務測試條件

沙盒接受提供建議的服務與經營或經銷產品的服務，創新中心同時列明禁止自主發行，對消費者發放貸款與市場貸款平臺類獨立操作自己投資這三類服務進入沙盒測試。⑦參見:前引④。

(四)英國、澳大利亞監管沙盒對比

1.消費者權益保護方面

就設立目的而言，FCA和ASIC同樣重視消費者權益保護。從申請條件上來看，兩者皆要求申請主體公示消費者該產品處于沙盒測試中以及設立合理的賠償機制就可見一斑。澳大利亞的創新中心提出在沙盒測試的公司要建立爭議解決機制，設立專業的賠償保險，通過有效的公司內部機制構建來分散風險。⑧Australian Securities＆Investments Commission，ASIC’s approach to innovation，https:/ /asic.gov.au/about-asic/news-centre/speeches/asic-s-approachto-innovation/.FCA在測試過程中就介入保護消費者，例如，在智能投顧產品中，測試過程中會輔以顧問，核查向顧客提交的建議并在必要時修改。⑨Financial Conduct Authority，Regulatory sandbox lessons learned report，https:/ /www.fca.org.uk/publications/research/regulatory-sandbox-lessonslearned-report.此外，FCA規定豁免效力不及于消費者與將保障知情權列為原則也是在立法層面的有力保障。兩者規定各有利弊，測試中的介入雖然能及時保護消費者，但是非獨立的測試模式可能阻礙對產品的真實狀態、效能進行準確判斷，而爭議解決機制對弱勢消費者來說也有耗時長、成本高等種種弊端。

2.測試審核方面

FCA 的審核模式是監管機構挑選申請人，并就測試金融科技產品和服務的個別條款進行談判。而ASIC則適用白名單概念，設定較為詳盡的測試門檻，ASIC不進行一一審查。前者的優勢在于機制更為靈活，FCA公布的數據表明已經有五組百余家企業在沙盒內測試創新產品服務。而后者可以減少監管審核上的人員投入但是較為嚴格的準入標準會導致進入測試的創新產品、服務較少，不能最大限度發揮沙盒

為創新技術發展提供溫床的作用。3.執法方式方面

英國監管沙盒的監管主體(FCA)根據2000年金融服務和市場法案對行使執法權，監管沙盒作為FCA 轄區的項目，在監管過程中FCA可以對不合規的公司或個人采取行動，通過撤回授權、罰款和訴訟等方式懲治違規行為。①Financial Conduct Authority，Enforcement Information Guide，file:/ / /Users/qukeai/Downloads/enforcement-information-guide.pdf.而ASIC的執法工作核心在于通過威懾、公開譴責和訴訟三個渠道懲治不法行為，其不支持“首先提起訴訟”或者“提起一切訴訟”。該模式意味著ASIC不會將提起訴訟懲戒違法行為作為處罰的默認方式。ASIC會考慮包括實現監管結果的可能性等多種因素來決定處罰的方式，但核心仍是通過對未來不當行為的懲戒施以威懾。英國模式較為嚴整但缺乏對監管沙盒獨立的執法規定，澳大利亞未來導向威懾為主的執法模式在本就寬松的測試階段容易弱化市場監管的作用，因此在經驗借鑒上可以根據我國不同的發展階段與金融市場的主要矛盾加以考慮。

英國和澳大利亞在建國沙盒的監管機制上雖然有設定上的差異，但是這一差異并不是對立的，而根據不同的發展階段和本國經濟態勢構建的。同時，作為兩個沙盒監管經驗豐富的國家也正在尋求合作，FCA與ASIC之間已經存在一些實用的認可機制，目前已經有十幾個英國的批發平臺在澳大利亞以ASIC為基礎，但遵從FCA 的監管規定以運行，這些合作經驗都可以為探尋更大司法轄區的監管合作打下堅實的基礎。

三、借鑒英國、澳大利亞經驗，構建中國監管沙盒機制的對策

(一)借鑒國際經驗的必要性

建立中國的監管沙盒要善于吸收國際上已有的有益經驗，汲取其先進的理念與參考經過市場檢驗的機制，英國與澳大利亞作為具備豐富經驗的地區尤有借鑒價值。首先，我國近幾年金融科技產品發展迅猛，機遇與隱患并生的局面導致市場對監管勢力介入的需求，有效控制但切勿遏制創新是監管的核心。監管沙盒作為英國、澳大利亞等各國金融領域的新生力量，經過幾年的發展已經積累了豐富的經驗并不斷探索新模式，我國可以對各國沙盒優劣勢全面分析后做出優化調整，以一個較為成熟的監管形態能更快速即時適應現在金融科技發展的節奏。其次，在監管沙盒的目的確立時不能局限于促進科技創新與維護市場秩序，還要重視消費者權益的保護并為其設置具體的規則。例如，英國與澳大利亞均要求申請公司在申請加入測試時就要建立保障消費者權益的機制，告知義務、投訴窗口與損害補償機制的建立能避免申請公司利用監管沙盒作為逃避責任的渠道。我國已認識到金融科技創新與金融市場穩定的重要性，但是消費者權益保障意識尚未覺醒。須知消費者權益保護與維護金融市場秩序也是相輔相成的關系，只有更健全的保護機制才能敦促金融機構以更審慎的態度推出、調整金融產品，避免粗糙的產品或服務泛濫市場。

此外，要利用監管科技建立與現今市場相適應的監管體系，順應世界趨勢以科技制科技。監管科技是科技時代對監管者提出的新要求，監管者面對的是各類基于大數據、云計算、區塊鏈等技術衍生出的金融產品，此類產品產生的報告、數據對監管者的數據處理能力提出了更高的需求。②參見:道格拉斯·阿納、亞諾什·巴伯斯、羅斯·伯克利，《金融科技、監管科技及對金融監管的重新定義》，《國際金融》，2018年第八期。同時，金融科技作為具有高密度數據信息和財產流轉額度巨大的領域，極易受到犯罪行為的攻擊，因此，面對新型的犯罪手段必然需要更新監管科技以打擊犯罪，監管科技的發展趨勢是擺脫傳統監管形態的滯后性與單一性，向具有前瞻性的自動化監管看齊。此外，監管科技不僅僅有利于監管者，被監管群體也同樣受益。就如前所言，監管科技的趨勢是問題預設性監管，利用大數據、云計算等科技率先模擬可能產生的不同層級與不同領域內的金融隱患，可以將問題解決在沙盒中，減小直接投入市場引起金融市場震蕩的可能性，維持金融秩序穩定。

(二)我國監管沙盒機制的構建路徑

1.搭建合理的監管機構，明確機構職能

在監管沙盒的監管主體構建中，利用好國務院金穩委的協調職能，吸收英國監管沙盒中各執行機構協作的有益經驗，給予金穩委充分的調動權限，解決其目前在平級協調方面有名無實的困境并由金穩委負責運營監管沙盒，其職能包括對申請公司進行授權準入、持續測評與出具能否進入沙盒外市場的測評報告。明確金穩委與申請主體、其他具有監管主體地位的行政機構間是協作的關系，減少多主體間摩擦帶來的消極影響。 設立便捷的溝通機制，內部避免監管機構間冗雜的溝通程序，外部務求方便金融機構與監管機構間的有效對接，在各個節點提高監管效率將測評時間縮短到合理的周期內。

2.動態調整沙盒機制，提高監管的靈活性

新科技的沖擊是持續的、多變的，監管沙盒的設立正是為應對這一挑戰，但是一成不變的沙盒會失去其本身靈活適應市場的優勢。監管沙盒機制與法律最大的不同在于其可以為科技創新而有所讓步，而讓步的范圍、讓步的時間應當根據市場的變化、科技的水平、國內宏觀經濟政策等因素不斷做出調整，一直保持監管的活力與預留緩沖的余地以提高監管的適應性與靈活性。

3.加入國際沙盒交流網，在全球沙盒機制構建中爭取話語權

2018年8月FCA發起建立由11 個國家或地區金融監管組織構成的全球金融創新聯盟(Global Financial Innovation Network，以下簡稱GFIN)，GFIN倡議經驗與知識的合作共享，旨在通過金融服務創新、分享經驗、共同總結經驗教訓，推進金融誠信、消費者福祉和保護、普惠金融、市場競爭和金融穩定等領域的建設。①Global Financial Innovation Network，Terms of Reference for Membership and Governance of the Global Financial Innovation Network(GFIN)，p2，https:/ /www.fca.org.uk/publication/mou/gfin-terms-of-reference.pdf.多國聯盟的力量能建立更深更廣更快的共享監管數據庫，有利于拓寬全球監管視角。②Global Financial Innovation Network，Global Financial Innovation Network (GFIN)Consultation document August 2018，P8，https:/ /www.fca.org.uk/publication/consultation/gfin-consultation-document.pdf.站在我國立場，加入GFIN 能獲取最新的國際金融科技監測趨勢，共同商談該領域的國際標準和最佳檢測方式，整合全球化的規則體系也能保證同等的行為受到同等的監管，有效防范監管套利。同時，GFIN也需要我國的加入來豐富成員國與數據庫的多樣性。11個成員國組成的國際監管聯盟在全球性方面上還遠遠不夠，達不到組織設立的目的。首先，所有的成員國都是適用普通法系的國家和地區。其次，成員國或地區皆為發達國家或者地區，缺乏中國、印度等發展中大國的數據。③Ivo Jenik，Global Financial Innovation Network:Not Global Yet，CGAP BOLG，2018.11.14，https:/ /www.cgap.org/blog/global-financial-innovation-network-not-global-yet.中國作為大體量的發展中國家，加入GFIN 能豐富聯盟內法系與發展狀態的多樣性，推進全球性的監管沙盒數據交換、經驗交流與增強聯盟世界影響力。此外，于中國而言，建立監管沙盒體系并率先以發展中大國的身份加入GFIN是一個擴大國際金融監管影響力的上佳時機，能主動參與到國際金融監管的規則制定中，為之后打造國際科技金融樞紐贏得更多的話語權，提升我國在這方面的國際競爭力。